形式化：縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中的共性問題

李偉+李堯遠(yuǎn)

摘 要： 問卷調(diào)查顯示現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員考核指標(biāo)體系中考核內(nèi)容的權(quán)重設(shè)計(jì)與基層公務(wù)員的真實(shí)認(rèn)知存在著較大的差別，簡單套用上級(jí)部門指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的做法，帶有明顯的形式化傾向，脫離了基層公務(wù)員的工作性質(zhì)和崗位特點(diǎn)。不同類型、不同層次的公務(wù)員考核體系設(shè)計(jì)，應(yīng)做到充分調(diào)研和實(shí)事求是，盡可能地避免考核中的形式化做法。

關(guān)鍵詞： 基層公務(wù)員； 指標(biāo)體系； 考核權(quán)重

中圖分類號(hào)： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.008

2005年4月27日，第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》，標(biāo)志著我國公務(wù)員制度正式走上了法制化軌道。2006年7月6日，中共中央組織部印發(fā)了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》。2007年1月8日，中組部、人事部聯(lián)合印發(fā)《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》，以《公務(wù)員法》為依據(jù)，對公務(wù)員考核的基本原則、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序和結(jié)果的使用以及相關(guān)事宜作了全面的規(guī)定。公務(wù)員考核規(guī)定的完善為推動(dòng)和規(guī)范我國各地公務(wù)員的考核工作、提高各級(jí)公務(wù)員工作的積極性起到了非常大的作用。但由于《公務(wù)員法》與《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》只是籠統(tǒng)地規(guī)定了公務(wù)員考核的基本內(nèi)容，即德、能、勤、績、廉，而對于不同崗位、不同級(jí)別公務(wù)員來說，這五個(gè)方面內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)、表現(xiàn)形式和具體要求往往存在著很大差異，如何具體考核和測評(píng)，有賴于實(shí)踐上的不斷探索和理論上的進(jìn)一步研究。對于縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員的考核而言，由于基層工作的復(fù)雜性以及不同地區(qū)基層工作的差異性，簡單地依照德、能、勤、績、廉的指標(biāo)進(jìn)行考核，難以體現(xiàn)出基層公務(wù)員的真實(shí)績效狀況。為了了解縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員對于考核的認(rèn)知與真實(shí)看法，筆者對S省兩個(gè)縣進(jìn)行了深入調(diào)研，分別走訪了兩縣的10多個(gè)縣（市）直屬部門①和20多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，通過召開座談會(huì)、個(gè)別訪談、組織填寫調(diào)查問卷等多種形式，獲得了大量第一手材料和數(shù)據(jù)。通過分析這些材料和數(shù)據(jù)，對縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員的工作性質(zhì)、職責(zé)特點(diǎn)和考核現(xiàn)狀有了比較詳細(xì)的了解。本文主要探討縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中的“形式化”問題。

一、縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中的形式化表現(xiàn)

《公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》中與指標(biāo)體系設(shè)計(jì)有關(guān)的內(nèi)容包括：

（1）公務(wù)員考核的內(nèi)容為德、能、勤、績、廉；（2）要求“客觀公正，注重實(shí)績”。筆者調(diào)研的縣級(jí)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對所屬公務(wù)員進(jìn)行考核時(shí)，他們賦予五項(xiàng)考核內(nèi)容的權(quán)重完全一致，分別為：德—25分（25%）；能—20分（20%）；勤—10分（10%）；績—35分（35%）；廉—10分（10%）。這種考核指標(biāo)權(quán)重的授予方式呈現(xiàn)出明顯的“形式化”特點(diǎn)，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，根據(jù)調(diào)查可知，各考核主管部門如此賦值的依據(jù)不是經(jīng)過調(diào)研，也不是通過專家小組座談會(huì)，而是不約而同地套用上級(jí)人事主管部門（地級(jí)市公務(wù)員主管部門）公務(wù)員考核量表中的指標(biāo)權(quán)重，這種做法脫離了部門工作的特點(diǎn)和基層工作的實(shí)際，帶有明顯的形式化傾向。其二，各項(xiàng)考核內(nèi)容的分值皆為5的倍數(shù)，這樣固然方便計(jì)算，但不能不說帶有一定的形式化色彩，也與第一條原因“一脈相承”。其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考核量表中對考核內(nèi)容進(jìn)行解釋的說明性語言（要素標(biāo)志）與縣職能部門對考核內(nèi)容進(jìn)行解釋的說明性語言表現(xiàn)出高度的一致性，也沒有體現(xiàn)不同類別工作崗位的不同特點(diǎn)。這種公務(wù)員考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中不與工作實(shí)際、崗位特點(diǎn)相結(jié)合，而是簡單地套用上級(jí)部門指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的做法在基層較為普遍。

縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員考核中，這種帶有“形式化傾向”的權(quán)重設(shè)計(jì)雖然不是造成公務(wù)員考核形式化、不公正的唯一原因，但這種指標(biāo)體系確實(shí)無法真正體現(xiàn)基層工作的特點(diǎn)和基層公務(wù)員的真實(shí)訴求。

二、縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員對考核內(nèi)容權(quán)重的真實(shí)認(rèn)知

為了了解“形式化”作用下的指標(biāo)權(quán)重與縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員對考核內(nèi)容重要性的認(rèn)知之間的差距，筆者就考核內(nèi)容的權(quán)重問題對縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員進(jìn)行了問卷調(diào)查。除了在縣級(jí)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員中分類進(jìn)行調(diào)查外，還將這些調(diào)查對象細(xì)分為兩小類：考核工作負(fù)責(zé)人和基層公務(wù)員。下面將對調(diào)查的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和比較，以體現(xiàn)縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員對考核內(nèi)容重要性的真實(shí)認(rèn)知。

（一）縣（市）職能部門公務(wù)員對考核內(nèi)容重要性的真實(shí)認(rèn)知

1. 縣（市）職能部門公務(wù)員對考核內(nèi)容的權(quán)重評(píng)估

課題組通過問卷調(diào)查獲得了縣（市）職能部門公務(wù)員對考核內(nèi)容的權(quán)重賦予情況的信息，如表1所示。

2. 縣（市）職能部門考核工作負(fù)責(zé)人對考核內(nèi)容的分值評(píng)估

通過對縣（市）職能部門公務(wù)員考核工作負(fù)責(zé)人的問卷調(diào)查，獲得了他們對于考核內(nèi)容權(quán)重的賦值情況，如表2所示。

3. 對縣（市）職能部門公務(wù)員考核內(nèi)容的權(quán)重（分值）① 重構(gòu)

縣（市）職能部門公務(wù)員對考核內(nèi)容分值的評(píng)估體現(xiàn)了他們對考核的看法與呼聲，當(dāng)他們看到考核中存在的問題時(shí)也較容易產(chǎn)生偏見，容易站在個(gè)人立場上理解問題?？己斯ぷ髫?fù)責(zé)人對考核內(nèi)容的分值評(píng)估體現(xiàn)了他們對考核工作的關(guān)注情況，他們能夠根據(jù)考核工作全局的需要和考核的經(jīng)驗(yàn)去理解問題，對問題的看法帶有整體性和全局性。筆者通過專家意見法，在縣（市）基層公務(wù)員考核內(nèi)容權(quán)重設(shè)計(jì)的主體重要性分配上分別給予考核工作負(fù)責(zé)人和縣市公務(wù)員60%和40%的權(quán)重，由此，便可以根據(jù)表1和表2計(jì)算出縣市公務(wù)員考核內(nèi)容的權(quán)重。（如圖1）

“德”的權(quán)重（分值）=22.8×60%+23.6×40%=23.12≈23

“能”的權(quán)重（分值）=23.5×60%+24.7×40%=23.98≈24

“勤”的權(quán)重（分值）=14.8×60%+13.9×40%=14.54≈15

“績”的權(quán)重（分值）=25.7×60%+27.1×40%=26.26≈26

“廉”的權(quán)重（分值）=13.2×60%+10.7×40%=12.20≈12

4. “形式化”下的考核內(nèi)容權(quán)重與重構(gòu)考核內(nèi)容權(quán)重的比較

通過圖2的對比可知，縣（市）職能部門公務(wù)員對考核內(nèi)容權(quán)重的認(rèn)知與“形式化”下各項(xiàng)考核內(nèi)容權(quán)重的設(shè)計(jì)存在著較大出入，其中“德”和“績”的權(quán)重分別下降了8%和25.7%，“能”、“勤”、“廉”的權(quán)重分別上升了20%、50%和20%。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員對考核內(nèi)容權(quán)重的真實(shí)認(rèn)知

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員對考核內(nèi)容的權(quán)重評(píng)估

通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的問卷調(diào)查，獲得了他們對考核內(nèi)容權(quán)重賦予情況的信息，如表3所示。

2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核工作負(fù)責(zé)人對考核內(nèi)容的權(quán)重評(píng)估

通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考核工作負(fù)責(zé)人的問卷調(diào)查，獲得了他們對于考核內(nèi)容權(quán)重的賦值情況，如表4所示。

3. 對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考核內(nèi)容的權(quán)重（分值）重構(gòu)

同理，通過專家意見法，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員考核內(nèi)容權(quán)重設(shè)計(jì)的主體重要性分配上，分別給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核工作負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員60%和40%的權(quán)重，由此，便可以根據(jù)表3和表4計(jì)算出鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員考核內(nèi)容的權(quán)重（分值）。（如圖3）

“德”的權(quán)重（分值）=25.0×60%+24.2×40%=24.68≈25

“能”的權(quán)重（分值）=21.0×60%+24.3×40%=22.32≈22

“勤”的權(quán)重（分值）=15.5×60%+14.0×40%=14.90≈15

“績”的權(quán)重（分值）=25.5×60%+27.0×40%=26.10≈26

“廉”的權(quán)重（分值）=13.0×60%+10.5×40%=12.00≈12

4. “形式化”下的考核內(nèi)容權(quán)重與重構(gòu)考核內(nèi)容權(quán)重的比較

通過圖4的對比可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員對考核內(nèi)容權(quán)重的認(rèn)知與“形式化”下各項(xiàng)考核內(nèi)容權(quán)重的設(shè)計(jì)也存在著較大出入，其中“德”的權(quán)重沒有發(fā)生變化，“能”、“勤”、“廉”的權(quán)重分別上升了10%、50%、20%的幅度，“績”的權(quán)重也變化較大，下降了25.7個(gè)百分點(diǎn)。

三、結(jié)論與建議

通過以上分析可以看出，“形式化”下縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員考核內(nèi)容的權(quán)重賦予與現(xiàn)實(shí)中基層公務(wù)員對于考核內(nèi)容的重要性認(rèn)知存在著較大的差異。因此，現(xiàn)行的基層公務(wù)員考核指標(biāo)體系中的某些要素脫離了縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員的工作實(shí)際和崗位特點(diǎn)，這無疑會(huì)對考核結(jié)果的客觀性、公正性以及考核本身的激勵(lì)作用帶來負(fù)面影響。在調(diào)研的過程中，基層公務(wù)員和考核工作負(fù)責(zé)人對基層公務(wù)員的工作性質(zhì)及特點(diǎn)給予了充分說明，他們的描述也與學(xué)者們的研究不謀而合：比如學(xué)者王少雄認(rèn)為，工作條件艱苦、工作條件差、工作內(nèi)容雜是縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員工作的基本特點(diǎn)，而由于職務(wù)層次偏低且晉升通道狹窄，工作本身給他們提供的激勵(lì)又非常有限；[1] 學(xué)者高中啟認(rèn)為，由于公共服務(wù)職能增加導(dǎo)致的工作強(qiáng)度高、社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的工作復(fù)雜程度高及矛盾交織導(dǎo)致的工作難度高是基層公務(wù)員工作的主要特征。[2] 基層工作的復(fù)雜性使得他們認(rèn)為《公務(wù)員法》中提出的“注重工作實(shí)績”的原則在基層公務(wù)員的考核中難以體現(xiàn)，所以他們給“績”賦予的權(quán)重較低。基層公務(wù)員工作的“三高”趨勢使得“忙碌”成了他們工作的常態(tài)，而基層公務(wù)員又是與百姓直接交往的主要群體，他們的廉潔形象以及基層事務(wù)處理的效率關(guān)系到執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性程度，所以他們認(rèn)為“能”、“勤”和“廉”的比重都應(yīng)當(dāng)作相應(yīng)提升。

公務(wù)員的考核是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它包括考核主體選擇、考核量表設(shè)計(jì)、考核方法選擇、考核結(jié)果運(yùn)用等一系列內(nèi)容，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的問題都可能導(dǎo)致整個(gè)公務(wù)員考核結(jié)果的不客觀性和不公平性。因此，縣鄉(xiāng)在公務(wù)員考核體系設(shè)計(jì)時(shí)，一定要充分考慮不同層次、不同類型公務(wù)員工作的特殊性，考慮不同層次、不同類型公務(wù)員對考核的真實(shí)訴求，盡可能地避免“形式化意志”，將考核的系統(tǒng)性誤差降低到最小程度。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯：任山慶；校對：黨 婷]