立足實(shí)際全面實(shí)施預(yù)算績效管理

譚琪

【摘 要】為全面實(shí)施預(yù)算績效管理，地方政府要立足實(shí)際，加強(qiáng)績效管理問責(zé)頂層設(shè)計(jì)、多方協(xié)同聯(lián)動(dòng)、落實(shí)主體責(zé)任、建立預(yù)算績效管理新模式、健全指標(biāo)體系，規(guī)范評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

【關(guān)鍵詞】問責(zé)機(jī)制;多方聯(lián)動(dòng);預(yù)算改革;評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

一、背景

“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”是黨的十九大從全局和戰(zhàn)略高度作出的重大部署，要求各級(jí)政府樹立正確的政績觀，改革治理方式和預(yù)算管理，突出績效導(dǎo)向，落實(shí)主體責(zé)任。通過全面實(shí)施預(yù)算績效管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。因此可以說預(yù)算績效管理等同于政府績效管理，是政府管理改革的核心手段。然而在我省這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，全面推行預(yù)算績效管理著實(shí)存在很多困難，它要求現(xiàn)有的利益格局全面打破，改革的阻力可想而知。但全面實(shí)施預(yù)算績效管理后，將促使基層政府更加注重公共服務(wù)的質(zhì)量和效果，強(qiáng)調(diào)低成本運(yùn)作，從關(guān)注投入轉(zhuǎn)到關(guān)注效果，大大緩解我省的經(jīng)濟(jì)壓力和財(cái)政收支矛盾。本文擬從分析我省預(yù)算績效管理工作開展的現(xiàn)狀和存在的問題入手，結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的難點(diǎn)進(jìn)行梳理總結(jié)，有針對(duì)性地提出對(duì)策建議。

二、全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求和進(jìn)展情況

根據(jù)《中共江西省委 江西省人民政府關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》（贛發(fā)〔2019〕8號(hào)）文件精神，江西省要在3-5年之內(nèi)實(shí)現(xiàn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理，爭取在2022年基本建成具有江西特色的“全方位、全過程、全覆蓋”及“有評(píng)估、有目標(biāo)、有監(jiān)控、有評(píng)價(jià)、有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，全面提升財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。

為配合改革推進(jìn)，江西省財(cái)政廳開展零基預(yù)算改革試點(diǎn)，按照“統(tǒng)籌平衡、量力而行、講求績效”原則擬定了《關(guān)于省級(jí)部門預(yù)算編制實(shí)行零基預(yù)算試點(diǎn)的通知》。江西的預(yù)算績效管理將緊緊圍繞零基預(yù)算改革，對(duì)試點(diǎn)部門開展預(yù)算績效管理，同時(shí)對(duì)存量資金全面清理，對(duì)低效、無效、閑置資金一律收回財(cái)政統(tǒng)籌用于更加急需地方，以切實(shí)提高資金使用效益，減緩減稅降費(fèi)帶來的財(cái)政資金壓力。

《意見》印發(fā)實(shí)施以來，省級(jí)部門預(yù)算項(xiàng)目支出績效目標(biāo)不僅編報(bào)到位，監(jiān)控也通過信息化手段到位，項(xiàng)目支出績效自評(píng)價(jià)基本完成。

《意見》印發(fā)實(shí)施后雖然取得進(jìn)步，但預(yù)算績效管理是個(gè)系統(tǒng)工程，要在短時(shí)間內(nèi)全面實(shí)施預(yù)算績效管理，還需要扎扎實(shí)實(shí)、一步一步地解決面臨的困難和問題。

三、存在的問題和難點(diǎn)

1.預(yù)算績效管理理念有待提升。部分地市對(duì)預(yù)算績效理念認(rèn)識(shí)不足，有的項(xiàng)目主管部門主觀上認(rèn)為，財(cái)政安排的資金是部門自己的資金，該怎么花、什么時(shí)間花，由部門自己確定;普遍將績效管理看成是一項(xiàng)增加工作量的額外工作，對(duì)待相關(guān)工作時(shí)多應(yīng)付了事，甚至績效管理工作當(dāng)作是財(cái)政（財(cái)務(wù)）部門的事情，并沒將其作為強(qiáng)化項(xiàng)目管理，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向，提高資金使用效益的一項(xiàng)有效手段;在財(cái)政部門內(nèi)部，少數(shù)人員對(duì)績效管理認(rèn)識(shí)不清，認(rèn)為是績效是績效管理部門的事，預(yù)算和績效管理結(jié)合不夠緊密，宣傳培訓(xùn)任務(wù)還很重。

2.預(yù)算績效管理基礎(chǔ)工作較薄弱。省級(jí)、市、縣部門預(yù)算績效管理水平差距較大。有的市縣專職績效管理人員較少，雖成立了機(jī)構(gòu)，但人員專業(yè)化嚴(yán)重不足，縣級(jí)層面更為突出，致使短期內(nèi)有些工作未深入，更多停留在表面形式上。

3.預(yù)算管理和績效管理脫節(jié)?，F(xiàn)行部門預(yù)算“基數(shù)+增長”的編制方式、公用經(jīng)費(fèi)支出定額標(biāo)準(zhǔn)長期未作調(diào)整、財(cái)政安排給部門的資金，特別是一些項(xiàng)目資金，只增不減，部門利益固化。另外江西屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政是“吃飯財(cái)政”，財(cái)政資金僅能保運(yùn)轉(zhuǎn)，?；久裆С觥亩嗄甑念A(yù)算申報(bào)情況來看，部分項(xiàng)目是巧立名目，不是真實(shí)的項(xiàng)目支出，而是為了彌補(bǔ)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足或者發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)性工資而設(shè)立，這些都不利于績效管理目標(biāo)考核評(píng)價(jià)。

4.績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)。目前，我省各地績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置還處于初期探索階段，大多比照財(cái)政部有關(guān)參數(shù)設(shè)置，既難懂也難填，不夠直觀、不夠明晰，特別是一些個(gè)性化的項(xiàng)目支出，缺乏既具針對(duì)性又切合實(shí)際的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，一定程度上阻礙了相關(guān)工作全面深入開展。

5.績效評(píng)價(jià)結(jié)果得不到充分應(yīng)用。部分地市績效評(píng)價(jià)信息向社會(huì)公開不到位，公開的內(nèi)容僻重就輕，績效主體責(zé)任落實(shí)不到位;績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整掛鉤機(jī)制尚未建立，績效評(píng)價(jià)威懾作用沒有充分發(fā)揮，績效自評(píng)不夠嚴(yán)格規(guī)范，仍然存在重形式，走過場。在實(shí)際處理的案例中尚未因績效方面無效和低效問題而問責(zé)的情況。對(duì)于項(xiàng)目責(zé)任人來說，只要項(xiàng)目資金合法合規(guī)地使用，項(xiàng)目按時(shí)完成，自己就算完成了任務(wù)，盡到了責(zé)任，這種想法的普遍存在導(dǎo)致項(xiàng)目管理只注重資金使用合規(guī)性而忽略了資金使用效益。

存在問題的根本原因在于：一是績效問責(zé)機(jī)制尚未建立?？谔?hào)式問責(zé)機(jī)制沒有任何警示作用。問責(zé)是績效管理結(jié)果應(yīng)用的一部分，問責(zé)機(jī)制流于形式，勢(shì)必會(huì)影響預(yù)算績效管理的進(jìn)一步深入貫徹落實(shí)。各地雖然出臺(tái)了績效評(píng)價(jià)管理、考核等辦法規(guī)定，進(jìn)行一些約束，但辦法仍然停留在調(diào)減預(yù)算安排上，并未形成一套完整的問責(zé)機(jī)制，績效與人事、政績掛鉤的少，績效管理工作政績考核指標(biāo)不夠科學(xué)，涉及的量化指標(biāo)少，未充分發(fā)揮考核指揮棒的作用，預(yù)算績效管理工作權(quán)威性難以樹立。二是績效管理工作多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成。全面實(shí)施預(yù)算績效管理，單單依靠財(cái)政部門一方難以達(dá)到理想效果。當(dāng)前，預(yù)算績效管理工作的推動(dòng)主要還是依靠財(cái)政部門的力量，其它相關(guān)部門的力量尚未調(diào)動(dòng)或未充分調(diào)動(dòng)，相關(guān)部門間的合力更是無法發(fā)揮，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作深入推進(jìn)的難度依然很大。

四、建議

1.加強(qiáng)績效管理問責(zé)頂層設(shè)計(jì)。建議比照《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》做法，由中央出臺(tái)預(yù)算績效管理問責(zé)辦法，對(duì)“拍腦袋”式的政府投資終身問責(zé)，倒查責(zé)任，促使各級(jí)地方黨委和政府樹立正確政績觀。這樣既可以強(qiáng)化預(yù)算績效管理硬約束，又可以起到事半功倍作用;另外要深入基層加強(qiáng)調(diào)研，切合實(shí)際地設(shè)置預(yù)算績效管理考核指標(biāo)，充分發(fā)揮考核指揮棒作用，促進(jìn)各地各部門全面提高預(yù)算績效管理工作質(zhì)量。

2.建立人大、紀(jì)檢監(jiān)察、組織部、財(cái)政、審計(jì)多方協(xié)同聯(lián)動(dòng)模式。多方協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成齊抓共管工作合力，最大限度地提高財(cái)政資金配置效率和使用效益。如人大可在人大代表中選派績效管理監(jiān)督員，重點(diǎn)審查監(jiān)督預(yù)算支出實(shí)施效果，確保資金使用效益;紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政監(jiān)督局等監(jiān)督機(jī)構(gòu)可通過巡查和專項(xiàng)監(jiān)督，對(duì)預(yù)算績效管理工作落實(shí)不力、責(zé)任不到位、失職瀆職等問題堅(jiān)決追責(zé)問責(zé)，依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理，并對(duì)典型案例加大公開曝光力度，形成有力震懾，促進(jìn)預(yù)算績效管理工作落實(shí)到位;組織部門根據(jù)地方高質(zhì)量發(fā)展綜合考核和干部政績預(yù)算績效指標(biāo)考評(píng)結(jié)果，作為領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和干部任用、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)的重要依據(jù);財(cái)政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)各部門各單位開展預(yù)算績效管理工作，并進(jìn)行督導(dǎo)考核;審計(jì)部門依法對(duì)預(yù)算績效管理情況開展審計(jì)監(jiān)督，把預(yù)算績效管理情況納入到“同級(jí)審”、部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)、財(cái)政資金專項(xiàng)審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目，將預(yù)算績效管理情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍。財(cái)政、審計(jì)等部門負(fù)責(zé)將發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問題線索及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。這種模式最大限度地保證了政府預(yù)算績效以及重大政策和項(xiàng)目的實(shí)施成效。

3.落實(shí)主管部門和資金使用單位的主體責(zé)任。一是把政府行政績效考核和預(yù)算績效管理考核有機(jī)結(jié)合，建立科學(xué)的政府績效考核中的預(yù)算績效管理考核指標(biāo)，并將考核結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，促進(jìn)各級(jí)各部門落實(shí)責(zé)任;二是進(jìn)一步厘清各責(zé)任主體之間的職責(zé)分工，規(guī)范全過程預(yù)算績效管理核心環(huán)節(jié)的內(nèi)容和工作要求，為各部門各單位實(shí)施預(yù)算績效管理提供遵循。同時(shí)財(cái)政要加強(qiáng)督促指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，按照全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求，督促各級(jí)各部門切實(shí)落實(shí)好主體責(zé)任。三是實(shí)現(xiàn)“問責(zé)和放權(quán)”相結(jié)合，一方面將全部預(yù)算收支納入績效管理范圍，通過績效目標(biāo)和績效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算績效的可問責(zé)性;另一方面，通過“結(jié)果導(dǎo)向”的績效管理，淡化過程控制，賦予部門和資金使用單位更多自主管理權(quán)限，激發(fā)部門和單位改進(jìn)管理、提升績效的內(nèi)在動(dòng)力。

4.改革預(yù)算管理模式。為全面實(shí)施預(yù)算績效管理，一是要在各地市全面推行零基預(yù)算改革，扭轉(zhuǎn)以往固化分配財(cái)政資金的方式。通過事前績效評(píng)估+目標(biāo)審查，建立項(xiàng)目庫，優(yōu)化調(diào)整項(xiàng)目資金，使財(cái)政資金隨部門職能職責(zé)和工作任務(wù)的變化及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，保證資金精準(zhǔn)配置，推動(dòng)財(cái)政資源科學(xué)配置，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金績效最大化;二是要結(jié)合推動(dòng)中期預(yù)算編制改革，推進(jìn)預(yù)算收支質(zhì)量、預(yù)算編制質(zhì)量、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、存量資金管理、信息公開等方面績效管理，提升預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的有效性和預(yù)算結(jié)果的約束性。

5.健全指標(biāo)體系，規(guī)范評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一是加大信息化建設(shè)力度，推進(jìn)各級(jí)財(cái)政部門加快制定績效指標(biāo)框架，督促指導(dǎo)各行業(yè)主管部門加快構(gòu)建個(gè)性化的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，并及時(shí)將各地各部門比較優(yōu)秀的案列整理成冊(cè)，供各地各部門參考和交流;二是在總結(jié)各地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、做法，整合、分析現(xiàn)有成果上，結(jié)合本省實(shí)際制定科學(xué)、統(tǒng)一的預(yù)算績效指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，增強(qiáng)績效管理工作的可操作性，并根據(jù)績效管理的實(shí)踐不斷更新、完善。

（作者單位：萍鄉(xiāng)市財(cái)政局）