江西省地方財(cái)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀、問題及對策研究

洪林鳳

財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，2008年國際金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，多數(shù)經(jīng)濟(jì)體發(fā)展緩慢，我國經(jīng)濟(jì)增長速度也下滑至個(gè)位數(shù)。經(jīng)過11年的經(jīng)濟(jì)陣痛期，各國各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)慢慢復(fù)蘇，但2019年底的新冠疫情又再次給各國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重重一擊。江西作為中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展體落后省份之一，其地方財(cái)力結(jié)構(gòu)的合理與否，直接影響到財(cái)政政策與經(jīng)濟(jì)體制改革的有效實(shí)施，也將影響到江西的長期穩(wěn)定發(fā)展。本文將通過分析我省地方財(cái)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，了解我省地方財(cái)力結(jié)構(gòu)中存在的問題并提出相應(yīng)的建議。

一、江西省地方財(cái)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析

1.地方政府可支配財(cái)力年均增速低于地方自有財(cái)力，地方自有財(cái)力占可支配財(cái)力比重近兩年有所提高。

2015～2019年，我省地方政府可支配財(cái)力從6 209.2億元上升至8 748.9億元，增長了40.9%，年均增速為9%，2018年起同比增速開始回落。其中，地方自有財(cái)力從3 309.02億元上升5 106.9億元，增長了54.3%，年均增速11.5%，比地方政府可支配財(cái)力增速高2.5個(gè)百分點(diǎn)。2015～2019年，地方自有財(cái)力占可支配財(cái)力的比重維持在51%～60%區(qū)間，2018～2019年占比比重較高，接近60%。

2.公共預(yù)算收入增速放緩，稅收占比下降。

公共預(yù)算收入是地方自有財(cái)力的最主要部分，2015～2019年，公共預(yù)算收入從2 165.5億元上升至2 486.5萬億元，年均增速為3.52%。公共預(yù)算收入增速先降后升，2015年同比增長15.1%，但2016年同比下降0.7%、增速回落15.8個(gè)百分點(diǎn)，2017～2019年同比增速略有提高，但也僅為5%左右。公共預(yù)算收入占地方自有財(cái)力的比例也逐年下降，從2015年65.44%下降至2019年的48.69%。

從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，近十年地方稅收收入年均增速比公共預(yù)算收入年均增速低0.9個(gè)百分點(diǎn)，稅收占公共預(yù)算收入的比重逐年下降，從2010年的75.20%逐漸下降至2017年的最低值67.42%，2018～2019年回升至70%，公共預(yù)算收入質(zhì)量有所下滑。非稅收入年均增速達(dá)16.1%，比稅收收入年均增速高3.2個(gè)百分點(diǎn)。

3.政府性基金收入高速增長，國有資本經(jīng)營收入規(guī)模尚小。

近五年來政府性基金收入規(guī)模明顯擴(kuò)張，對地方財(cái)力的貢獻(xiàn)度明顯提高，主要是因?yàn)橥恋爻鲎屖杖肟焖僭鲩L。2015～2019年，政府性基金收入從2015年的1 128.6億元增長至2019年的2 537.4億元，年均增速22.5%，比公共預(yù)算收入年均增速高18.9個(gè)百分點(diǎn)。政府性基金收入占地方自有財(cái)力的比例上升，2019年占比49.69%，比2015年提升15.6個(gè)百分點(diǎn)。其中，土地出讓收入從2015年的931.3億元上升至2019年的2 294.2億元，年均增速25.3%，占政府性基金收入比重上升從82.52%逐年上升至90.42%。

國有資本經(jīng)營收入從2015年的14.9億元增長至2019年的83億元，2018年最高，達(dá)110.9億元。國有資本經(jīng)營收入近5年年均增速53.63%，比公共預(yù)算收入年均增速高50.1個(gè)百分點(diǎn)，但規(guī)模占地方自有財(cái)力的比重較低，2018年最高為2.2%，2019年為1.6%，其余年份不足1%。

4.地方政府負(fù)債率較高，居中部六省第二。

截至2019年底我省地方政府債務(wù)余額達(dá)5 351億元，地方政府負(fù)債率為21.61%，高于美國地方政府13%～16%的負(fù)債率上限。在中部地區(qū)六個(gè)省份中，我省地方政府負(fù)債率位居第二，僅低于湖南省。2015年實(shí)行地方自發(fā)自還政策后，地方債發(fā)行規(guī)模急劇上升后開始減緩。地方債發(fā)行收入從2015年978億元上升到2018年1 215.6億元，后回落到2019年988億元。地方債發(fā)行收入占地方可支配財(cái)力的比例也是先升后降，2016年最高為16.27%，2019年最低為11.29%。

5.地方轉(zhuǎn)移性收入增速較高，占地方可支配財(cái)力的比重變化不大。

近五年來中央對地方轉(zhuǎn)移性收入持續(xù)增長，2019年地方轉(zhuǎn)移性收入規(guī)模達(dá)2654.01億元，較2015年增長1.4倍，年均增速為8.4%，比公共預(yù)算收入年均增速高4 292 129 212 924.9個(gè)百分點(diǎn)。地方轉(zhuǎn)移性收入占地方可支配財(cái)力的比例呈先升后降趨勢，但占比例基本在30%上下浮動，變化范圍不大。

三、目前財(cái)政收入結(jié)構(gòu)存在的問題

1.地方財(cái)力相對不足，土地財(cái)政難以持續(xù)。

分稅制后地方財(cái)力相對不足，使得地方政府急需從自有資源中尋找除公共預(yù)算收入以外的財(cái)政資金來源。地方政府壟斷土地一級市場，國有土地使用權(quán)的有償出讓自然成為了地方政府的重要財(cái)力來源，2019年江西國有土地出讓收入占政府性基金收入的比例達(dá)九成以上。再加上土地融資貸款、土地儲備債券等融資形式，地方政府對土地財(cái)政的依賴程度進(jìn)一步加深。然而，隨著國民經(jīng)濟(jì)對房地產(chǎn)的依賴逐漸逼近上限，地價(jià)和房價(jià)都不可能無限上漲，土地市場顯示出降溫跡象。一方面，土地作為有限的自然資源，經(jīng)過30年來的城鎮(zhèn)化建設(shè)，可開發(fā)的土地越來越少，加上我國實(shí)施18億畝耕地紅線保護(hù)制度，土地資源愈發(fā)稀缺。另一方面，房地產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)息息相關(guān)的支柱產(chǎn)業(yè)，易受政府調(diào)控政策及宏觀發(fā)展?fàn)顩r等因素影響，波動較大，影響地方財(cái)力的穩(wěn)定增長。長遠(yuǎn)來看，土地財(cái)政難以作為穩(wěn)定的財(cái)力來源長期維系。

2.公共民生支出增長，收支缺口擴(kuò)大。

近年來受積極財(cái)政政策的影響，地方政府致力于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化開發(fā)和各類民生項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致地方公共預(yù)算支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，增速快于公共預(yù)算收入，地方收支缺口規(guī)模逐年攀高。2015～2019年，公共財(cái)政支出年均增速9.71%，比公共預(yù)算收入增速快6.2個(gè)百分點(diǎn)。2015～2019年，地方收支缺口從2 254.38億元增長至3 916.1億元，年均增速14.8%。地方收支缺口占公共預(yù)算支出的比重整體呈上升趨勢，由2015年的51.0%上升為2019年的61.2%。分級次看，區(qū)縣級財(cái)政收支矛盾最為突出。2019年我省、市、縣三級公共財(cái)政預(yù)算收支缺口占比分別為19.7%、12.2%和68.1%，縣級收支缺口最大，財(cái)政收支矛盾最為突出。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低，行業(yè)創(chuàng)稅能力不強(qiáng)。

一個(gè)國家或地區(qū)的宏觀稅負(fù)過輕，會弱化政府的宏觀調(diào)控能力，進(jìn)而影響財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量;反之，稅負(fù)過重則將制約市場主體的發(fā)展勢頭和總體經(jīng)濟(jì)增長，政府通過公共管理者身份獲取的資源過多擠占了私人資本利潤空間。2015～2019年江西省宏觀稅負(fù)平均值為13.6%，整體變動幅度不大，都在13%～14%區(qū)間內(nèi)，低于全國宏觀稅負(fù)平均值3.6個(gè)百分點(diǎn)，更是遠(yuǎn)低于世界發(fā)達(dá)國家稅收負(fù)擔(dān)平均值，這說明我省經(jīng)濟(jì)創(chuàng)稅能力低于全國平均水平，遠(yuǎn)落后于世界發(fā)達(dá)國家水平。

從產(chǎn)業(yè)稅收結(jié)構(gòu)來看，我省三大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)稅結(jié)構(gòu)比近幾年變化不大，約為0.3：45.25：54.45，稅收主要集中在第二、三產(chǎn)業(yè)。在第一產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)業(yè)屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)稅能力微乎其微。在第二產(chǎn)業(yè)中，稅收增長主要依賴于制造業(yè)和建筑業(yè)，制造業(yè)稅收占第二產(chǎn)業(yè)稅收平均比重為59.2%左右，建筑業(yè)占比在28.5%。而制造業(yè)稅收增收也主要來源于非金屬礦物制品業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)等傳統(tǒng)制造業(yè)，2019年傳統(tǒng)制造業(yè)稅收增量占制造業(yè)稅收增量的97.2%，中高端制造業(yè)稅收增幅較小。第三產(chǎn)業(yè)中，稅收收入對房地產(chǎn)、批發(fā)和零售業(yè)及金融業(yè)等少數(shù)傳統(tǒng)行業(yè)有較強(qiáng)的依賴性。房地產(chǎn)業(yè)稅收占第三產(chǎn)業(yè)稅收平均比重為33.9%，批發(fā)和零售業(yè)占比為11.9%，金融業(yè)占比為7.5%。而由于房地產(chǎn)行業(yè)受國家宏觀調(diào)控政策的影響程度較大，未來面臨很多不確定的因素，房地產(chǎn)業(yè)帶來的稅收收入增加將放緩，房地產(chǎn)業(yè)稅收很難成為地方長期穩(wěn)定的稅源。新興服務(wù)業(yè)，比如信息技術(shù)等高新技術(shù)行業(yè)發(fā)展水平不高，占第三產(chǎn)業(yè)稅收比重為2.2%;受減稅降費(fèi)政策影響，住宿、餐飲、交通運(yùn)輸?shù)确?wù)行業(yè)的創(chuàng)稅能力近幾年呈逐步下降的態(tài)勢。

四、政策建議

1.完善地方收入體系，轉(zhuǎn)變土地財(cái)政模式。

一是健全地方收入體系，培育和發(fā)展地方稅種，降低地方政府對土地財(cái)政的依賴。二是轉(zhuǎn)變土地收入獲取方式，改變地方政府過分依賴土地出讓金收入的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)為從保有環(huán)節(jié)取得地方稅收，產(chǎn)生持續(xù)性現(xiàn)金流，穩(wěn)妥推進(jìn)房產(chǎn)稅立法。

2.深化財(cái)稅體制改革，明確央地財(cái)權(quán)事權(quán)對等責(zé)任。

一是完善央地財(cái)政收支改革，明確央地財(cái)權(quán)事權(quán)對等責(zé)任，緩解地方財(cái)政支出壓力。二是加快推進(jìn)省以下財(cái)權(quán)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，逐步建立縣級基本財(cái)力保障機(jī)制，提高基層政府提供公共服務(wù)的能力，改善縣級財(cái)政窘困現(xiàn)狀。

3.推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，培育地方稅收增收行業(yè)。

受營改增和減稅降費(fèi)等政策影響，我省地方級稅收收入占全口徑稅收收入的比重從2015年的75.9%逐步下降至2019年的67.7%，地方稅源缺失比較嚴(yán)重。因我省中小微企業(yè)數(shù)量眾多，企業(yè)人才、技術(shù)和資本等資源相對不足，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量不高，造成企業(yè)所得稅增長空間有限，未能成為有效支撐主體稅種的稅源，故應(yīng)積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育一批高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，提高企業(yè)創(chuàng)稅增稅能力。一是優(yōu)化政商環(huán)境，創(chuàng)新財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)方式，重點(diǎn)培育和打造有地區(qū)優(yōu)勢的新興產(chǎn)業(yè)集群。二是完善工業(yè)園區(qū)建設(shè)，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主體，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。三是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，刺激內(nèi)需，帶動消費(fèi)。

（作者單位：中國人民銀行南昌中

心支行、民建江西省直金融總支）