未成年人檢察公益訴訟的 特點及案件范圍

張寧宇 田東平

摘 要：未成年人檢察公益訴訟應在認識層面和實踐層面進行雙重解讀。在認識層面，未成年人檢察公益訴訟維護的是眾多未成年人合法權益，不完全等同于一般公益訴訟所維護的公共利益，不應受到領域的限制;在實踐層面，對眾多未成年人合法權益的維護應遵循檢察機關公益訴訟的一般規(guī)律，不能脫離檢察機關依法提起公益訴訟的職權界限。未成年人檢察公益訴訟，本質(zhì)上是檢察機關運用公益訴訟方式，通過行使公益訴訟職權，依法維護未成年人合法權益的活動，范圍上包括侵害眾多未成年人合法權益的各種情形。

關鍵詞：未成年人檢察 公益訴訟 未成年人保護 公益性

[案例一]2020年4月，北京市豐臺區(qū)人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)多所中小學校校內(nèi)及周邊存在大量的楊柳飛絮，對學生復學復課具有一定的環(huán)境安全和衛(wèi)生隱患，隨即協(xié)調(diào)區(qū)教委立刻對全區(qū)中小學校楊柳飛絮問題進行全面摸排，經(jīng)排查發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)25所學校多年來均存在楊柳飛絮嚴重的問題。5月1日，豐臺區(qū)檢察院針對校園及周邊楊柳飛絮嚴重影響學生復學環(huán)境的問題，向該區(qū)園林綠化局制發(fā)行政公益訴訟訴前檢察建議，推動區(qū)園林綠化局積極履職，并與區(qū)教委、相關街道建立綜合防治長效機制。

[案例二]北京市西城區(qū)人民檢察院于2017年辦理了一起未成年人犯罪案件，對犯罪嫌疑人小錢作出不起訴決定。2020年2月初，小錢向當年承辦案件的檢察官反映：其即將職高畢業(yè)，在某單位實習，原本將在實習結束后直接被錄用為單位員工，但是單位在背景資格審查中得知小錢曾經(jīng)涉案的信息，以此為由，認定其資格審查不通過。得知此情況后，檢察官積極聯(lián)絡招聘單位，介紹犯罪記錄封存制度和未成年人保護法相關規(guī)定，并聯(lián)系小錢戶籍所在地公安機關出具無犯罪記錄證明后郵寄送達招聘單位，但招聘單位仍認為小錢資格審查不通過不能錄用。2020年3月11日，區(qū)檢察院經(jīng)與區(qū)人力資源和社會保障局磋商，向該局發(fā)出檢察建議，建議其督促糾正上述違法行為。經(jīng)該局積極履職，招聘單位同意錄用小錢，并承諾今后不再以應當封存的未成年人違法犯罪記錄影響人員招錄。

公益訴訟是檢察機關一項較新的業(yè)務，2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次提出“檢察機關提起公益訴訟制度”，次年全國人大常委會決定授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作，2017年6月，修改后的民事訴訟法和行政訴訟法正式確立檢察機關提起公益訴訟制度，至今不過數(shù)年。

未成年人公益訴訟發(fā)展時間更短。2017年最高人民檢察院《關于依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護兒童權益的通知》（高檢發(fā)未檢字〔2017〕5號）提出：“對于因幼兒園食品安全、教育設施質(zhì)量等問題，需維護兒童群體利益的，要依照法律規(guī)定提起公益訴訟。”這是最早規(guī)定未成年人保護公益訴訟的文件。此后，最高人民檢察院《關于開展未成年人刑事執(zhí)行檢察、民事行政檢察業(yè)務統(tǒng)一集中辦理試點工作的通知》（高檢發(fā)未檢字〔2017〕6號）中只提出“發(fā)現(xiàn)食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量等領域侵害眾多未成年人合法權益的，可以依法提出檢察建議，探索開展支持起訴等工作”，并沒有用“公益訴訟”一詞。但基層實踐中針對校車安全、景區(qū)票價、向未成年人售煙等問題開展的未成年人保護方面的公益訴訟活動得到了多方認可。2020年4月最高人民檢察院《關于加強新時代未成年人檢察工作的意見》（高檢發(fā)辦字〔2020〕31號）（以下簡稱《意見》）明確規(guī)定：“對食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、煙酒銷售、文化宣傳、網(wǎng)絡信息傳播以及其他領域侵害眾多未成年人合法權益的，結合實際需要，積極、穩(wěn)妥開展公益訴訟工作。”《意見》的出臺，明確了未成年人檢察公益訴訟的領域范圍，以及開展此項工作的基本原則，也平息了未成年人檢察部門能否開展公益訴訟工作的爭議。

由于未成年人公益訴訟檢察尚屬新生事物，規(guī)范層面尚未形成固定的稱謂和統(tǒng)一的概念，實踐中，未成年人檢察公益訴訟往往作為“等”外領域探索的產(chǎn)物或局限于“等”內(nèi)領域涉及未成年人的部分。上述兩個案例中，案例一屬于公益訴訟沒有爭議，案例二是否屬于未成年人檢察公益訴訟卻見仁見智，有觀點認為這就是傳統(tǒng)的綜合治理類檢察建議，解決的是特定未成年人的權益保護問題，不屬于公益訴訟;也有觀點認為此案是從個例中發(fā)現(xiàn)線索，通過與用人單位和行政執(zhí)法部門溝通協(xié)商、制發(fā)訴前檢察建議等方式，解決的是實踐中頻頻出現(xiàn)的未成年人犯罪記錄封存制度虛置、對未成年人保護法“解除羈押、服刑期滿的未成年人的復學、升學、就業(yè)不受歧視”規(guī)定有法不依的問題，實際上涉及不特定多人合法權益保護和國家法律的統(tǒng)一正確實施，因而屬于公益訴訟。分析上述爭議，核心在于對未成年人檢察公益訴訟的本質(zhì)如何認識，本文試做分析，并以此為基礎，淺述未成年人公益訴訟案件范圍。

一、未成年人保護的公益性

對照“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中的規(guī)定，涉及未成年人保護的一些具體問題常常不在列明的檢察公益訴訟領域之內(nèi)，因而不得不歸入“等”外，雖然檢察公益訴訟的領域后來有所擴展，英烈保護公益訴訟取得了良好的社會效果，但未成年人檢察公益訴訟仍然在“等”外徘徊。隨著未成年人檢察工作的發(fā)展，檢察機關參與未成年人保護的廣度和深度與日俱增，未成年人保護領域有法不依、執(zhí)法不嚴的問題逐漸成為未檢檢察官的一個痛點，因而雖然只是“等”外探索，各地檢察機關還是開展了許多卓有成效的未成年人公益訴訟檢察工作，推動解決了一些未成年人保護方面的“老大難”問題。

隨著實踐的深入，一個問題常?？M繞在未檢檢察官心中：“未成年人保護”是否天然具有公益性？答案應當是肯定的。

從社會觀念上看，未成年人是國家的未來、民族的希望，這早已成為社會共識。黨和國家歷來高度重視未成年人健康成長，習近平總書記指示“全社會都要了解少年兒童、尊重少年兒童、關心少年兒童、服務少年兒童，為少年兒童提供良好社會環(huán)境?！薄昂⒆觽兂砷L得更好，是我們最大的心愿?！盵1]張軍檢察長在全國未成年人檢察工作會議上指出“讓孩子們安全、幸福成長，可以說是奮斗的全部所在?！盵2]社會各界對未成年人保護高度關注，涉及未成年人的事件很容易發(fā)酵為輿論焦點，就是一個明證。這種重視和關注表明，未成年人權益從來都不是單純的個人利益，它關系著國家和社會的整體利益。

從法律規(guī)定上看，我國早在二十世紀九十年代就加入了聯(lián)合國《兒童權利公約》，之后制定的《未成年人保護法》體現(xiàn)了公約精神，明確規(guī)定了未成年人享有生存權、發(fā)展權、受保護權、參與權等權利，國家根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點給予特殊、優(yōu)先保護，保障未成年人的合法權益不受侵犯，并從家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護四個方面做了專章規(guī)定。法律將保護未成年人規(guī)定為國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護人和其他成年公民的共同責任，任何未成年人的成長都不是孤立的事件，都是國家和社會共同參與的成果，這足以表明未成年人保護的公益屬性。

從少年司法理論上看，國家親權理論是少年司法制度的理論根基，包括三個基本內(nèi)涵：一是國家居于未成年人最終監(jiān)護人的地位，負有保護未成年人的職責，并應當積極行使這一職責;二是國家親權高于父母的親權，即便未成年人的父母健在，但是如果缺乏保護子女的能力以及不履行或者不適當履行監(jiān)護職責的時候，國家可以超越父母的親權而對未成年人進行強制性干預和保護;三是國家在充任未成年人“父母”時，應當為了孩子的利益行事，即應以孩子的福利為本位。[3]國家親權理論雖源出于英美，但晚近以來在我國少年司法界漸成共識，刑事訴訟法中未成年人刑事訴訟特別程序規(guī)定、民法典中關于民政部門擔任未成年人監(jiān)護人的規(guī)定，都體現(xiàn)了這一思想。既然國家是未成年人的最高監(jiān)護人，那么未成年人保護自然關系到國家利益，其公益性可謂一目了然。

綜上，筆者認為，公益性是未成年人保護本身固有的屬性。侵害未成年人權益的行為，以及負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，妨害未成年人保護的，就可以認定為“損害公共利益”“造成國家和社會公共利益受到侵害”，因而屬于檢察公益訴訟的范圍。所以，未成年人檢察公益訴訟的本質(zhì)可以理解為，檢察機關運用公益訴訟方式，通過行使公益訴訟檢察職權，依法維護未成年人合法權益的活動。

二、未成年人檢察公益訴訟的特點

未成年人檢察工作以未成年人為工作的對象，不同于以部門法域或案件類型劃分的檢察業(yè)務門類，同時兼具刑事、民事、行政、公益訴訟四大檢察職責。宋英輝教授認為，未檢工作具有雙重屬性，既是司法工作的有機組成部分，又是未成年人工作的重要環(huán)節(jié)。要保障這項業(yè)務健康發(fā)展，既要遵守司法運作的基本原理，更要符合未成年人工作的特殊性，二者缺一不可。[4]未成年人檢察公益訴訟既具有公益訴訟的一般屬性，又具有自身的特殊性。

（一）未成年人檢察公益訴訟保護對象具有特殊性

1.未成年人與成年人不同，其身心發(fā)育不成熟，缺少依法維護自身權益的知識和能力，甚至常常缺少對自身事務的發(fā)言權。很多情況下，未成年人對于自身權益遭受侵害并不能作出正確判斷，更遑論依法進行維權。

2.未成年人權益遭受侵害的結果有時并非立即顯現(xiàn)，如商販向未成年人售煙、娛樂場所違規(guī)允許未成年人進入等，在特定未成年人身上未必能當場看到即時性的損害，因而容易為人忽略，但若擴大時空視角，其損害卻可能是驚人的。

3.由于人的成長是一個不可逆的單向進程，因而損害未成年人權益行為造成的后果也常常是不可逆的。保護對象的特殊性要求未成年人檢察公益訴訟應當遵循“特殊、優(yōu)先保護”理念，秉持較一般公益訴訟更加積極的態(tài)度。

（二）較難確定訴訟對象

未成年人保護是全社會共同的責任，諸多行政機關都有未成年人保護職責，多部法律法規(guī)中都有未成年人保護的內(nèi)容。雖然《未成年人保護法》規(guī)定，國務院和地方各級人民政府領導有關部門做好未成年人保護工作，共產(chǎn)主義青年團、婦女聯(lián)合會、工會、青年聯(lián)合會、學生聯(lián)合會、少年先鋒隊以及其他有關社會團體，協(xié)助各級人民政府做好未成年人保護工作。但是各級政府中并沒有負責未成年人保護的牽頭單位或主責部門，只有未成年人保護委員會等非常設性的議事協(xié)調(diào)機構，而且未保委辦公室多設在共青團等群團組織，對行政機關沒有約束力。職能部門多元、法律規(guī)定分散的現(xiàn)狀，導致權責不清，在具體問題上容易發(fā)生推諉扯皮，以致未成年人保護領域有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象較為普遍。與此同時，未成年人權益遭受侵害時，也難以確定負有監(jiān)督管理職責的行政機關，檢察機關開展未成年人公益訴訟工作時，經(jīng)常為確定訴訟對象耗費大量的時間和精力。

（三）未成年人檢察公益訴訟具有綜合性

未成年人檢察公益訴訟以保護未成年人權益為核心目標，不受傳統(tǒng)業(yè)務門類分割的限制。未成年人檢察部門既辦理涉未刑事案件，又開展涉未民事、行政、公益訴訟檢察工作，便于綜合運用四大檢察職能，打通刑事、民事、行政法域，圍繞未成年人保護的需要開展檢察工作。最高人民檢察院第九檢察廳要求，未檢部門在工作中發(fā)現(xiàn)有關部門怠于履職，侵害未成年人權益的，要依法通過檢察建議、公益訴訟等方式開展法律監(jiān)督，努力做到“辦理一案、治理一片”。案例二就是貫徹這一要求，針對未成年人犯罪記錄封存制度落實中普遍存在的問題開展的法律監(jiān)督。最高人民檢察院曾委托專家在全國多地進行犯罪記錄封存制度實施狀況評估，評估報告表明，多地存在不當泄露未成年人犯罪記錄的情況，即使犯罪記錄已經(jīng)封存，有前科的未成年人仍然面臨嚴重的教育和就業(yè)歧視。[5]對有前科的未成年人不得歧視是未成年人保護法的規(guī)定，犯罪記錄封存制度是刑事訴訟法的規(guī)定，法律位階不低，但多年來落實狀況不佳。無論是從保障國家法律統(tǒng)一正確實施的角度，還是從有利于有前科的未成年人順利回歸社會的角度，檢察機關都有必要采取積極的措施監(jiān)督糾正。該案是由刑事案件而來，通過行政公益訴訟訴前程序，保護了未成年人民事權益，體現(xiàn)了未成年人檢察公益訴訟的綜合性。

實踐中有人提出疑問：像案例二這樣的未成年人檢察公益訴訟與傳統(tǒng)的綜合治理類檢察建議有何區(qū)別？筆者認為，區(qū)別主要在于公益訴訟更具剛性。公益訴訟訴前程序的檢察建議，是提起訴訟的前置程序，如果檢察建議不被接受，違法狀況得不到改變，檢察機關是可以向人民法院提起訴訟的。與傳統(tǒng)的綜合治理檢察建議相比，未成年人檢察公益訴訟具有引而不發(fā)的強制力，可謂以柔軟的身段，展示堅決的態(tài)度和堅定的決心。由于未成年人保護牽涉問題的復雜性、多維性，未成年人檢察公益訴訟比一般公益訴訟更強調(diào)“把訴前實現(xiàn)維護公益的目的作為最佳司法狀態(tài)”[6]。當然，案例二也反映出未成年人檢察公益訴訟與綜合治理檢察建議的另一個區(qū)別，即無需以在辦的訴訟案件為依托，線索來源更加廣泛，更有利于對未成年人的全面綜合司法保護。

三、未成年人檢察公益訴訟的案件范圍

未成年人檢察公益訴訟的本質(zhì)是通過公益訴訟的手段維護未成年人合法權益，但并非一切侵害未成年人權益的行為均屬于未成年人檢察公益訴訟的案件范圍。任何一項法律制度與其所要維護的法益，都要存在手段和目的的對應性。需要運用公益訴訟方式來維護的未成年人權益，必須具備公共利益的特征。曾有論者將檢察機關支持起訴撤銷監(jiān)護權認為是公益訴訟，筆者認為，未成年人受到監(jiān)護侵害僅涉及家庭內(nèi)部的特定成員，不符合公共利益的特征，不宜作為公益訴訟看待。根據(jù)前述最高人民檢察院發(fā)布的有關未成年人公益訴訟的兩個文件，未成年人檢察公益訴訟所維護的未成年人權益，應當是“眾多未成年人合法權益”。所謂“眾多未成年人”，既包括現(xiàn)實數(shù)量上的多數(shù)，也應包括潛在的不特定多數(shù)。基于此，筆者認為，未成年人檢察公益訴訟案件范圍包括以下三個方面。

（一）一般公益訴訟檢察范圍中專門針對未成年人的情形

經(jīng)過兩年試點和近三年全面發(fā)展，檢察機關公益訴訟的范圍已經(jīng)比較明晰，即公認的“等”內(nèi)領域和正在積極穩(wěn)妥拓展的“等”外領域。無論“等”內(nèi)還是“等”外，被侵害的不特定多數(shù)人都可能涉及到未成年人。筆者認為，如果被侵害的不特定多數(shù)人中僅有部分涉及未成年人，則仍應屬于一般檢察公益訴訟案件。只有專門針對未成年人的案件，如食品藥品安全中的兒童食品和兒童藥品，國有財產(chǎn)中的兒童專項財產(chǎn)等，才能歸為未成年人檢察公益訴訟范圍。這是因為，未成年人保護的特殊性決定了在對是否構成侵害公共利益的判斷上，專門針對未成年人的部分具有更嚴格的標準。如案例一中的楊柳絮環(huán)境公益訴訟，這種隨季節(jié)變化的常見現(xiàn)象在一般場合難以認定為公共利益受到侵害，只有在未成年人聚集的學校這種特定場合并且確實存在干擾學生正常學習的隱患，才有被認定為構成侵害公共利益的必要。

對于其他專門針對未成年人的商品或服務，如兒童玩具、兒童用品、課外培訓等，雖然這些領域很難成為一般檢察公益訴訟的案件范圍，但只要存在侵害眾多未成年人權益的情形，也應作為未成年人檢察公益訴訟的案件范圍，只不過在具體辦案中應當按照一般公益訴訟“等”外領域的程序和要求操作。

（二）社會、網(wǎng)絡等環(huán)境對未成年人健康成長存在安全隱患或不利影響的情形

毋庸諱言，當前我們的社會環(huán)境和網(wǎng)絡環(huán)境中存在一些不利于未成年人健康成長的問題，受諸多因素影響，這些問題的成因比較復雜，治理難度比較大。例如《意見》中提到的制作傳播網(wǎng)絡違法及不良信息、未成年人沉迷網(wǎng)絡，特別是網(wǎng)絡游戲管控、宣傳報道侵犯未成年人權益，校園周邊安全治理及文化市場整治，娛樂場所、網(wǎng)吧、賓館及其他場所違規(guī)接待、容留未成年人等重點問題，都是影響不特定眾多未成年人的問題，可以成為未成年人檢察公益訴訟的案件范圍。

（三）法律對未成年人保護有專門規(guī)定的情形

我國《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》等法律對保護未成年人的權利、保障未成年人健康成長做了一些專門規(guī)定。例如《未成年人保護法》第4條規(guī)定，愛國主義教育基地、圖書館、青少年宮、兒童活動中心應當對未成年人免費開放;博物館、紀念館、科技館、展覽館、美術館、文化館以及影劇院、體育場館、動物園、公園等場所，應當按照有關規(guī)定對未成年人免費或者優(yōu)惠開放。第11條規(guī)定，禁止向未成年人出售煙酒，經(jīng)營者應當在顯著位置設置不向未成年人出售煙酒的標志;對難以判明是否已成年的，應當要求其出示身份證件。第12條規(guī)定，任何組織或者個人不得招用未滿16周歲的未成年人，國家另有規(guī)定的除外。任何組織或者個人按照國家有關規(guī)定招用已滿16周歲未滿18周歲未成年人的，應當執(zhí)行國家在工種、勞動時間、勞動強度和保護措施等方面的規(guī)定，不得安排其從事過重、有毒、有害等危害未成年人身心健康的勞動或者危險作業(yè)?！额A防未成年人犯罪法》第26條規(guī)定，禁止在中小學校附近開辦營業(yè)性歌舞廳、營業(yè)性電子游戲場所以及其他未成年人不適宜進入的場所。第30條規(guī)定，以未成年人為對象的出版物，不得含有誘發(fā)未成年人違法犯罪的內(nèi)容，不得含有渲染暴力、色情、賭博、恐怖活動等危害未成年人身心健康的內(nèi)容。上述法律規(guī)定，關系著眾多未成年人的健康成長，違反這些規(guī)定的行為，可以成為未成年人檢察公益訴訟的案件范圍。

未成年人檢察公益訴訟，是未成年人檢察工作與公益訴訟檢察工作的交集，既要遵守公益訴訟檢察的要求，又具有未成年人檢察的特色。實踐中應當把握其本質(zhì)，正確理解公益性，積極穩(wěn)妥開展公益訴訟，以強化對未成年人的司法保護。

注釋：

[1]《讓祖國的花朵在陽光下綻放》，新華網(wǎng)http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-05/31/c_1115464048_2.htm，最后訪問日期：2020年5月25日。

[2]《這件事是我們?nèi)繆^斗所在！最高檢：下大氣力抓實抓好！》，人民網(wǎng)http：//legal.people.com.cn/n1/2020/0119/c42510-31555854.html，最后訪問日期：2020年5月25日。

[3]參見姚建龍：《國家親權理論與少年司法——以美國少年司法為中心的研究》，《法學雜志》2008年第3期。

[4]參見宋英輝、苑寧寧：《提升未檢質(zhì)效保護好最大“公共利益”》，《檢察日報》2017年12月25日。

[5]參見宋英輝、楊雯清：《犯罪記錄封存制度實施狀況評估報告》，《未成年人檢察》2019年第3輯。

[6]最高人民檢察院工作報告——2020年5月25日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上。