“雙一流” 高校內(nèi)部治理的優(yōu)化路徑

劉靈輝 田茂林 李明玉

摘? ? 要： “雙一流”高校建設(shè)，直接服務(wù)于我國“兩個一百年”重要戰(zhàn)略目標(biāo)?！半p一流”高校建設(shè)的質(zhì)量，將對這一重要戰(zhàn)略目標(biāo)產(chǎn)生很大影響?！按蜩F還需自身硬”，“雙一流”高校能否建設(shè)好，主要取決于高?；A(chǔ)實力的強弱。因此，必須對“雙一流”高校的內(nèi)部治理進行優(yōu)化提升，這也是“雙一流”建設(shè)計劃的五項重要改革任務(wù)之一。本文從“雙一流”高?？v向?qū)蛹?、橫向部門，以及師生的角度，提出內(nèi)部治理的優(yōu)化路徑，希望對“雙一流”高校建設(shè)有所裨益。

關(guān)鍵詞： “雙一流”高校? ? 內(nèi)部治理? ? 優(yōu)化路徑

一、“雙一流”高校內(nèi)部治理

2017年9月教育部、財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于公布世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單的通知》中正式公布了42所“雙一流”高校名單。推進“雙一流”高校建設(shè)總體目標(biāo)是服務(wù)于國家“兩個一百年”戰(zhàn)略目標(biāo)，實現(xiàn)到二十一世紀(jì)中葉基本建成高等教育強國。不同于以往的“985”工程、“211”工程入選高校名單一旦固定就無退出或淘汰機制，“雙一流”名單有出有進，提高了高校間競爭的激烈程度，名單外的高校想進入“雙一流”，“雙一流”B類的高校有意愿成長為A類，A類高校之間想有更多的優(yōu)勢學(xué)科以獲得更靠前的排名。名單內(nèi)外眾多高校的“虎視眈眈”迫使名單上的42所高校不得不全方位增強自身實力，整合各方資源以維持目前的位置甚至更進一步，但是資源的總量是有限的，從學(xué)校外部獲得的資源難以增加，這就要求各高校調(diào)動學(xué)校內(nèi)部被忽視的、被損耗的資源和動力以強化自身。充分調(diào)動學(xué)校內(nèi)部的資源就必須著眼于學(xué)校內(nèi)部治理的優(yōu)化，這也是雙一流高校建設(shè)的五個改革任務(wù)之一，即完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

治理的概念始于二十世紀(jì)九十年代，通過治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯·N.羅西瑙對其的表述，我們可以了解到，治理是當(dāng)兩個或多個規(guī)制同時實行過程中出現(xiàn)重疊和矛盾時，或者多元利益主體間需要調(diào)解時，才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序[1]（69-72）。高等教育治理表示高等教育是一種涉及多種利益相關(guān)組織、公民群體和個人的事業(yè)，不能由政府或高校領(lǐng)導(dǎo)管理部門壟斷舉辦和管理，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各利益相關(guān)組織、公民群體和個人在辦學(xué)管學(xué)上的重要作用[2]（29-33）。由此我們可以得到啟發(fā)，高校的整體治理以自身為治理的一個重要主體并兼收并蓄外部其他主體的意見、利益，對于高校內(nèi)部治理則應(yīng)考慮高校內(nèi)部的各個主體，包括職能部門、教學(xué)院系、教職工代表大會、學(xué)生代表等，著眼于實現(xiàn)他們的團結(jié)協(xié)作、資源整合，“雙一流”高校外部資源較為豐富，內(nèi)部存在的治理主體訴求更多、種類更多元，對“雙一流”高校內(nèi)部治理提出了更高的要求。本文旨在通過對以往研究成果的梳理結(jié)合“雙一流”高校實際情況，探索“雙一流”高校實現(xiàn)內(nèi)部治理優(yōu)化的路徑。

目前，在認(rèn)同高校內(nèi)部治理極其重要的基礎(chǔ)上，部分學(xué)者對高校內(nèi)部治理進行了一定程度的研究，主要觀點如下：（1）高校內(nèi)部治理問題主要存在于治理結(jié)構(gòu)上，權(quán)力劃分、科層制等導(dǎo)致高校內(nèi)部治理存在問題，劉愛生[3]（122-127）、潘虹[4]（26-28）等持這一觀點;（2）橫向?qū)蛹夐g的分割對立，主要體現(xiàn)在職能部門與二級學(xué)院之間的分離、行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的失衡，趙毅[5]（36-37）、李景平[6]（1-7）、吳晶晶[7]（77-79）、姚崢嶸[8]（156-157+188）等持這一觀點;（3）監(jiān)督機制弱化，教師、學(xué)生權(quán)利被忽視，王明清[9]（1-4）、祁占勇[10]（21-26）、李永亮[11]、郭飛[12]（3-4）等持這一觀點。從目前的研究情況來看，研究對象多停留在高校或公立高校，較少以“雙一流”高校為研究對象;研究內(nèi)容多停留在制度建設(shè)、機構(gòu)設(shè)置，較少對如何具體執(zhí)行進行深入研究。因此，本文的研究內(nèi)容具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

二、一些“雙一流”高校內(nèi)部治理存在的問題

通過對一些“雙一流”高校基本情況進行調(diào)查，借助SPSS22.0對其進行描述性統(tǒng)計分析，結(jié)果如下：

調(diào)查對象為除國防科技大學(xué)以外的41所“雙一流”建設(shè)高校，所有數(shù)據(jù)均來自各高校官網(wǎng)?，F(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)是指各官網(wǎng)所公布之校領(lǐng)導(dǎo);占地面積統(tǒng)一換算成公頃;校職能部門為不含直屬、附屬單位在內(nèi)的校級黨群、行政機構(gòu);校直屬教學(xué)院系不包括各二級學(xué)院下設(shè)的系別;專任教師指官網(wǎng)所公布的專任教師數(shù)量，不包括教輔、行政人員等;在校本科生為在校全日制本科學(xué)生數(shù)量，不含成教、函授等;在校研究生為在校全日制碩士、博士研究生數(shù)量。由此可見，“雙一流”高校職能部門多、教學(xué)院系多、專任教師多、學(xué)生規(guī)模大，“雙一流”高校治理難度更大。目前“雙一流”高校的治理主要體現(xiàn)出自上而下的管制特點，學(xué)校賦予校職能部門審批的權(quán)力，以職能部門約束管理教學(xué)院系，以教學(xué)院系管理師生。同時，各教學(xué)院系之間分割游離、互不干擾，師生參與學(xué)校治理的途徑不暢通、效力有限。此外，如何保證流動性更強、規(guī)模更大的學(xué)生與專任教師之間保持良好的溝通交流關(guān)系是目前雙一流治理工作的難點。

（一）縱向?qū)蛹夐g權(quán)責(zé)劃分不明確。

“雙一流”高?？v向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)可以簡單劃分為“學(xué)?！毮懿块T/學(xué)院——科室/系”，但在實際情況中并非如此，一方面，由于學(xué)校職能部門掌握了諸多審批權(quán)力，造成實際上凌駕于各學(xué)院之上的優(yōu)勢地位。另一方面，諸多“雙一流”高校還有多個相近學(xué)科組成一個學(xué)部這一機構(gòu)設(shè)置，增加了學(xué)校到學(xué)院的管理層級。此外，部分高校還存在學(xué)部直接管理系，形成學(xué)院和部分系平等的局面。以上種種不能僅僅依靠三級管理體系就劃分清楚，造成了兩種尷尬的局面：一是本應(yīng)平等的機構(gòu)事實上卻有了上下之分;二是本應(yīng)是上下級的機構(gòu)在地位上卻逐漸演變平等。

（二）橫向職能部門、教學(xué)院系間合作不緊密。

“雙一流”高校平均校職能部門34個，平均校直屬教學(xué)院系33個，但由于大部分職能部門與日常教學(xué)科研工作相離并不了解院系的實際情況，且各院系更多地聚焦于本學(xué)科的建設(shè)。學(xué)校的職能部門應(yīng)當(dāng)是服務(wù)于教學(xué)院系發(fā)展的，但更重要的是將各教學(xué)院系的力量凝聚起來成為學(xué)校的綜合實力，“雙一流”之一流學(xué)科、一流學(xué)校的含義便在于此，不僅要有強勢學(xué)科，更要能夠凝聚“合力”，但在目前這種職能部門與學(xué)院游離的狀態(tài)下顯然難以為繼。此外，各學(xué)院之間尤其是理工科學(xué)院與人文社科學(xué)院之間更像是完全分割的主體，難以找到有效的合作模式以調(diào)動各自的優(yōu)勢。

（三）教職工代表大會形式化，師生參與程度低。

依據(jù)《高等教育法》和2012年教育部重新修訂頒布的《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》，我國高校內(nèi)部實現(xiàn)民主管理與監(jiān)督權(quán)力的組織機構(gòu)是教代會，權(quán)利實現(xiàn)方式是教職工在涉及學(xué)校發(fā)展和自身利益問題上聽取建議、討論通過和審議通過的權(quán)力[13]（105-111），但是教職工代表大會越來越成為對教職工的一種表彰大會，逐漸喪失了本來就十分微弱的權(quán)利，且教職工代表的產(chǎn)生需要各層級領(lǐng)導(dǎo)的同意，這樣產(chǎn)生的教職工代表還能否發(fā)揮職能應(yīng)該打上一個大大的問號。學(xué)生更是居于弱勢地位，學(xué)生會等組織能發(fā)揮的功能有限，學(xué)校在治理過程中更多地要求學(xué)生接受，學(xué)生也習(xí)慣于服從。盡管各高校都有校領(lǐng)導(dǎo)與學(xué)生面對面的交流活動，但這類傾聽學(xué)生“民意”的活動是自上而下的且過于依賴上級領(lǐng)導(dǎo)的主觀性。另外，學(xué)生的“民意”能否得到落實解決仍缺乏保障。

（四）師生溝通交流少，難以形成良性互動的師生關(guān)系。

“雙一流”高校平均本科師生比超過1∶7、平均研究生師生比超過1∶6.25、平均總體師生比超過1∶13，且這些高校教師不僅教學(xué)任務(wù)繁重，還有相當(dāng)?shù)目蒲泄ぷ餍枰_展，極大地減少了師生之間溝通交流的機會與時間，甚至一年或一學(xué)期才能見面溝通一次。不僅意味教師和學(xué)生之間正常有效交流難以得到保證，良好師生關(guān)系難以形成，還意味著學(xué)生通過向老師提供意見的途徑參與學(xué)校治理受到了限制。

三、對策建議

（一）堅持“事權(quán)”下放，賦予教學(xué)院系更強的自主性。

“雙一流”高校均為公立高校，我國為高校領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置行政級別，目前42所“雙一流”高校中有32所為副部級高校，導(dǎo)致整個高校內(nèi)部治理體系呈現(xiàn)出科層制的特點?？茖芋w制最大的優(yōu)點在于保證了穩(wěn)定性，但事事要請示、件件要批準(zhǔn)的情況十分常見，各教學(xué)院系大事小事均需要學(xué)校相關(guān)職能部門審批通過后才能開展，束縛了主觀能動性。因此，借鑒在政府改革領(lǐng)域開展的“事權(quán)下放，財權(quán)上收”的方式，在高校內(nèi)部治理體系中將部分與院系密切相關(guān)的權(quán)力下放，同時以“財權(quán)”作為監(jiān)督控制的手段。一方面真正調(diào)動了教學(xué)院系的辦學(xué)自主性，從學(xué)科發(fā)展實際出發(fā)有利于增強學(xué)院的實力，另一方面削弱了職能部門的審批權(quán)限，有利于教學(xué)院系和職能部門地位平等，避免職能部門成為學(xué)校和教學(xué)院系之間隱形的層級。

（二）實施“項目式”管理，在職能部門與院系間形成合力。

在目前“雙一流”高校內(nèi)部治理體系中，職能部門和院系是最重要的兩部分，院系是奠定學(xué)校發(fā)展的基礎(chǔ)學(xué)科力量，職能部門則將各個學(xué)院的力量整合轉(zhuǎn)化為學(xué)校的綜合實力。然而，在實際運行中由于職能部門掌握著對院系諸多事項的審批權(quán)力，造成職能部門在與院系的工作中處于主導(dǎo)地位。因此，實行“事權(quán)下放”賦予院系更多辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，減少了職能部門的審批事項和工作量，將職能部門從中解放出來從事協(xié)調(diào)整合工作。在學(xué)校確定工作計劃后，由職能部門將工作項目化，自行聯(lián)系各學(xué)院開展工作，并作為職能部門的考核。某一院系的工作需要其他院系協(xié)作的，同樣由相關(guān)職能部門居間協(xié)調(diào)，加大了各院系之間的合作力度。總而言之，職能部門要改變以行政審批為主的功能定位，聚焦于協(xié)調(diào)各院系、整合學(xué)校資源形成合力上。

（三）確保教職工代表大會作用效力，對教職工代表提出新要求。

教職工代表大會應(yīng)具有的權(quán)力已有相關(guān)法律予以保護，只是在實際運行過程中被學(xué)校以表彰教職工等形式刻意弱化和忽視了。因此，在借助工會、紀(jì)檢部門強調(diào)教職工代表大會本身具備的法律地位和權(quán)力的基礎(chǔ)上，一方面應(yīng)要求一定比例的參會代表提交關(guān)于學(xué)校治理、發(fā)展的議案。另一方面教職工代表應(yīng)具有一定的任期以保障其監(jiān)督的連續(xù)性，第一年提出議案，第二年考察相關(guān)情況是否得到改善，因此，教職工代表任期應(yīng)至少2年，以此保證連續(xù)性。同時，應(yīng)該給予普通教職工表達(dá)合理化建議、創(chuàng)新性思考等渠道，使科學(xué)思維、創(chuàng)新精神能夠在校園內(nèi)得到順暢表達(dá)，這樣“雙一流”高校才能夠凝聚全體教職工的智慧、群策群力，服務(wù)于學(xué)校、院校的可持續(xù)發(fā)展。

（四）保證學(xué)生參與學(xué)校治理的權(quán)利和途徑，改善師生關(guān)系。

良好的內(nèi)部治理體系不僅應(yīng)當(dāng)自上而下貫徹執(zhí)行，而且應(yīng)該保證自下而上途徑的暢通和效力的保證。從二元主義視角來看，高校中僅有兩個主體：一為學(xué)生，二為以教職工等為代表的學(xué)校一方。因此，學(xué)生應(yīng)當(dāng)具備參與學(xué)校治理的權(quán)利而且應(yīng)當(dāng)具有較大發(fā)言權(quán)。在現(xiàn)有與院系領(lǐng)導(dǎo)、校領(lǐng)導(dǎo)交流的基礎(chǔ)上，增加學(xué)生與職能部門的交流，學(xué)生在與院系領(lǐng)導(dǎo)、職能部門領(lǐng)導(dǎo)的定期交流中反映訴求，在與校領(lǐng)導(dǎo)的交流中反映之前訴求的反饋和落實情況，并將其以制度形式固定下來。同時，要保證校長信箱等學(xué)生在非常情況下可以直接聯(lián)系校領(lǐng)導(dǎo)的渠道暢通。此外，在教職工代表大會效力得到保證的基礎(chǔ)上，要求院系教職工代表的產(chǎn)生必須經(jīng)過所在院系在校學(xué)生的民主投票，根據(jù)教職工和學(xué)生的投票情況決定教職工代表人選，以此保證學(xué)生的利益訴求。同時，改變教師和學(xué)生之間的單向關(guān)系，幫助學(xué)生在一定程度上制約教師，有利于形成良好的師生關(guān)系。

參考文獻：

[1]趙顯寧，高巖.我國高校內(nèi)部治理的發(fā)展現(xiàn)狀、困境和優(yōu)化[J].黑龍江高教研究，2018，36（06）.

[2]別敦榮.治理體系和治理能力現(xiàn)代化與高等教育現(xiàn)代化的關(guān)系[J].中國高教研究，2015（01）.

[3]劉愛生，王文利.中國高校內(nèi)部治理的現(xiàn)狀、優(yōu)化及其創(chuàng)新——訪浙江大學(xué)教育學(xué)院院長顧建民教授[J].重慶高教研究，2018，6（02）.

[4]潘虹.現(xiàn)代大學(xué)制度視野下的高校治理結(jié)構(gòu)[J].教育評論，2015（02）.

[5]趙毅.現(xiàn)代大學(xué)制度下高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的研究[J].課程教育研究，2017（05）.

[6]李景平，程燕子.大學(xué)內(nèi)部治理的困境與出路——基于七所“985工程”高校章程文本分析[J].現(xiàn)代教育管理，2015（08）.

[7]吳晶晶.國外高校內(nèi)部治理對中國“雙一流”高校建設(shè)的啟示[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2018，39（31）.

[8]姚崢嶸，王丹丹，宋寶香，王雪云.雙一流大學(xué)視角下的我國高校內(nèi)部治理機制及改革路徑[J].科學(xué)大眾（科學(xué)教育），2018（04）.

[9]王明清.現(xiàn)代大學(xué)制度視域下我國公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革[J].黑龍江高教研究，2013，31（07）.

[10]祁占勇.高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善與辦學(xué)自主權(quán)的實現(xiàn)[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010，39（04）.

[11]李永亮.高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究[D].濟南：山東大學(xué)，2016.

[12]我國高?，F(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化[J].科教導(dǎo)刊（上旬刊），2014（05）.

[13]李沖，劉世麗，蘇永建.我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與關(guān)系研究——基于教育部直屬75所高校的調(diào)查與分析[J].大連理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018，39（05）.

基金項目：電子科技大學(xué)發(fā)展規(guī)劃與學(xué)科建設(shè)處項目《“雙一流”建設(shè)中學(xué)校內(nèi)部治理優(yōu)化研究》（項目編號：SYLYJ2019212）。