高?！半p一流”能否打破身份制

吳珊+相惠蓮

高校的“雙一流”建設，被認為將打破985、211時代的身份制，開始五年一輪的重新洗牌，篩選標準是績效評價

拿到高考成績后，山東考生張明陷入了“選擇困難癥”：是報考北京一所211高校有名的機械自動化專業(yè)，還是去青島一所985高校的普通專業(yè)？

分別始于1998年和1995年的985、211工程，一度是大學生就業(yè)市場上的金字招牌，有一些機構明確將畢業(yè)自985、211高校列為招聘要求。張明對好專業(yè)心向往之，但985高校又是211高校中的優(yōu)中選優(yōu)，也令他心生猶豫。最終，他遵從了自己的第一感覺：讀一個好的學科。

促使他作出這一決定的，還有“雙一流”這個外界聽起來不明所以的詞。他聽說，未來高校的重點建設將向學科傾斜。

所謂“雙一流”，是“一流大學”和“一流學科”的合稱。國務院去年發(fā)布的《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》中，明確“雙一流”四個原則：以一流為目標、以學科為基礎、以績效為杠桿、以改革為動力，鼓勵和支持不同類型的高水平大學和學科差別化發(fā)展。

依據(jù)這份方案，“雙一流”按每五年一個建設周期推進，2016年是初始之年。

教育部官員稱，“雙一流”的評審標準和資金分布都會有新的機制，不會像以前一樣向確定的一所高校撥款，會更注重學科建設，同時在遴選上有滾動淘汰的機制加入。

這被一些高校人士解讀為，將打破985、211時代的身份制，開始五年一輪的重新洗牌，篩選標準是績效評價。

目前，“雙一流”政策的具體實施、評估方案等細則尚未出臺。但風聲之下，各高校都行動起來，對它們說來，能否擠進“雙一流”關系到未來獲取資源的多少。

金字塔結構之弊

985和211工程自設立以來，伴隨的爭議從未停歇。

1995年11月，211工程啟動，目標是面向21世紀、重點建設100所左右的高等學校和一批重點學科。1999年，國務院批轉教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》，正式提出新的重點高校建設要求，因這一設想提出于1998年5月而被命名為“985工程”。此后20年，被遴選進入這兩個工程的高校都獲得了中央和地方財政的大量資金支持。

至2011年年末，時任教育部部長袁貴仁在全國人大常委會上表示，211和985工程的規(guī)模已經(jīng)穩(wěn)定，不再新設這兩個工程的學校。其時211高校共有112所，985高校有39所，所有的985高校都是211高校。

此后，985和211高校既不再增加，也不會淘汰，形成一個封閉系統(tǒng)。其身份的固化，弱化了高等教育市場的競爭和學校的績效意識，催生出一座層級分明的金字塔。

在同濟大學高等教育研究所講師張端鴻看來，北大和清華是這座金字塔無可爭議的頂層，第二層是浙大、復旦、上海交大、南大等7所C9聯(lián)盟高校，即除了清華、北大之外的首批985高校，這些學校始終緊密對接重點大學建設政策，有著巨大的政策影響力。其余985大學為第三層，第四層為上述學校之外的211大學，再往下是數(shù)量眾多的其他各類院校。

劃分高校的另外一個維度則是管理層級的不同，目前全國共有110余所部屬院校，其中75所由教育部直屬管理，其余則歸中央其他部委等直屬管理。絕大多數(shù)的985、211高校都是部屬院校。另外2700多所高校的管理權限和財政投入責任歸屬地方政府，高校之間因為地方的財力和教育投入的不同而命運迥異。

中國財政科學研究院教科文研究中心副研究員張繪指出，隨著985和211工程的實施，部屬院校與地方院校的生均公共財政預算教育支出和公用支出余額差距，從1995年“比較接近”的水平，逐步拉大到2010年約2倍的差距。教育部直屬高校平均經(jīng)費則約為其他地方院校的20倍。

2013年，清華大學科研總經(jīng)費為39.31億元，其中財政撥款為27.75億元。相比之下，非211、985高校中，既使是科研經(jīng)費最多的西南石油大學，其4.6億元中僅有約1.2億元為財政撥款。兩校所獲得的財政支持相差23倍之多。

張端鴻指出，高校的博士和碩士點數(shù)量會對財政撥款額度產(chǎn)生重要影響，具有博士學位授予點的高校學科在師資、學生、科研平臺、設施設備等要素上都擁有更強的資源吸納力。而不同層次的大學在擁有博士點數(shù)量量級上存在巨大差異，且其設立、管理和評估的權力高度集中。

濟南大學副校長蔡先金介紹，山東和河南都是高考的人口大省，部屬高校和985、211高校卻非常少。在山東，只有教育部直屬的山東大學為985、211高校，地方院校中一所211高校都沒有?！半p一流建設給了我們這樣的高校更多競爭一流學科的機會?！辈滔冉鹫f。

在北京大學中國教育財政科學研究所副所長魏建國看來，上世紀50年代，中國大學仿照蘇聯(lián)，剝離大學的科研職能給科研院所，只保留教學職能。985、211工程完成了“讓科研回到大學、建立現(xiàn)代大學制度”的使命。兩大工程實施以來，高校的學術水平得到提升，縮小了與世界一流大學的差距，間接帶動了大學人事制度的變革。

中國人民大學教育學院副院長周光禮觀察到，985和211宣布“關門”，引發(fā)未進入兩個工程高校的不滿?！斑^去幾年，不斷有非985高校的校長出來發(fā)聲，要求廢除985工程。”

去年8月，中央深改小組審議國務院的“雙一流”建設方案時，即表示，多年來，通過實施211工程、985工程等重點建設，一批重點高校和重點學科建設取得重大進展，帶動了我國高等教育整體水平的提升。同時，重點建設也存在身份固化、競爭缺失、重復交叉等問題，迫切需要加強資源整合，創(chuàng)新實施方式。

改變經(jīng)費投入方式

對全國2845所公辦高校來說，“雙一流”的動態(tài)是它們最為關注的信息。據(jù)了解，未來“雙一流”最大的改變，是實行基于績效的差異化撥款。

現(xiàn)行中央高校預算撥款體系包括“基本支出”和“項目支出”兩部分，占比約為6∶4?；局С鲋饕糜诟咝５娜粘＿\轉，教師工資等人頭費占比最大，以生均定額為主的方式下?lián)?；項目支出主要用于高校完成特定的工作任務或事業(yè)發(fā)展目標，包括改善辦學條件、教學科研、重點建設等13個專項。以往985、211高校的優(yōu)勢就是能得到豐厚的財政項目撥款。

未來對于高校的財政投入，也主要在項目支出上調整，“歸并功能相近的項目，保留運行較好的項目”，13個專項被整合為6個專項，并增加中央高校管理改革等績效撥款。

去年11月，財政部、教育部已聯(lián)合啟動中央高校預算撥款制度改革，明確國家對高校的投入將“強化政策和績效導向”。

上海一些高校將于今年8月底前提交“雙一流和特色發(fā)展引導專項資金”使用的預算。“這預示著高校將從985、211年代的項目管理過渡到‘雙一流時期的預算管理?！鄙虾＝淮蟀l(fā)展規(guī)劃處處長楊頡稱。其中的差別是，前者是政府拉動高校發(fā)展，后者是學校按自身需求來安排預算。

河北省一所高校透露，根據(jù)省內(nèi)一份剛下發(fā)的“雙一流”建設文件，學校已進入“雙一流”建設名單，此前，該校曾申請進入211工程，最終落選。文件中“雙一流”建設分為兩個層次，其中一層次國家一流大學4所，二層次國家一流大學8所，世界一流學科建設項目17個，國家一流學科建設項目37個。

按國務院要求，中央高校的“雙一流”建設納入中央財政預算撥款，同時鼓勵地方政府給予資金、政策、資源支持。而地方高校的“雙一流”建設則主要由地方財政統(tǒng)籌。

廣東、浙江、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達省份均出臺了省內(nèi)高水平大學或學科的建設方案，扶持力度最大的廣東據(jù)稱投入逾百億元資金，山東等省市也在醞釀方案。

教育部教育發(fā)展研究中心教育體制改革研究室主任王烽認為，985、211工程的立項完全政府主導，競爭機制的不透明屢遭詬病，而“雙一流”納入預算管理，將提升撥款的公正性。

不過，985工程的資金如何使用非常明確，包括建設重點學科和部分基建。雙一流資金的使用卻面臨諸多不確定性。

上海一所部屬高校的發(fā)展規(guī)劃處人士也提出疑問，“‘雙一流 和特色發(fā)展引導專項資金可以用于基建嗎？聘請教師可以花多少？是學校按照自身學科建設的要求來確定，還是跟教師的頭銜比如‘優(yōu)秀青年教師掛鉤？”

“雙一流”如何評估？

“雙一流”政策目標是：至2020年時，“建成若干所大學和一批學科，使之進入世界一流行列”，至“本世紀中葉，一流大學和學科數(shù)量和實力都能進入世界前列”。建設任務可以概括為：一流師資隊伍、一流人才培養(yǎng)、一流科學研究、一流社會服務和一流文化傳承。

在張端鴻看來，“雙一流”的政策目標和具體建設任務并不清晰，“世界一流”無法精確定義。據(jù)他透露，在主管部門和重點建設高校召開的若干次研討會上，“世界一流”如何界定都成為一個令人棘手的難題。不少官員和學者認為，進入“世界一流大學行列”意味著大學在主流大學排行榜中能夠進入前300名、前200名，或者前50名、前20名；學科進入世界一流大學前列意味著在主流世界學科排行榜能夠上榜，或者進入前50名或前20名。

一些學者透露，目前高校評估體系中，教育部學位中心的學科評估對重點建設資金配置的影響最大；英國的QS大學排名和學科排名、湯森路透集團發(fā)布的ESI學科領域排名也有著重要影響。

但教育界人士對此多有質疑，“他們是否是合情合理合法的第三方評估主體？”

在一次“雙一流”建設的咨詢會上，周光禮就提出，遴選標準不能單獨由教育部決定，否則“所有高校又會‘跑部進京，要求教育部把自己列進去”；如果“管、辦、評”仍都是某一政府部門說了算，“雙一流”的最終結果可能會與985和211一樣。

張端鴻也透露，他曾與國際上的大學或學科排行榜的編制人員交流，對方認為相關指標僅僅是提供一種簡化的信息披露并非專業(yè)性、權威性的質量評估。例如，QS排名的主要是為學生及其家庭提供信息服務，ESI學科排名主要是采用文獻聚類的方式形成研究主題，再通過科學計量指標披露科學領域的學術研究現(xiàn)狀，無法觀測人文學科，也不能全面觀測社會科學學科和工程學科。

在發(fā)改和財政部門看來，教育主管部門不應該將大學或學科排名作為“世界一流大學”發(fā)展的主要指標，應跳出就排名評價大學的路子，更多考察代表性成果在世界上的影響力和貢獻度，更多跟蹤畢業(yè)生的成就，側重考察高校在全球事務中的參與度和對國際學生的吸引力。

學科排名為導向的“雙一流”將讓各高校注重強勢學科的建設，自然科學科目以其容易量化而將成為重要指標。一些教育人士擔心，弱勢學科會更加弱勢。不久前，蘭州大學撤銷了教育學院，那么，這種命運未來是否會降臨到歷史學和哲學等學科的頭上？

就目前的跡象看，排名仍是判定某一學校和學科是否“一流”的主要標準。

比如，江蘇省7月下發(fā)有關高水平大學建設方案的通知，要求到2020年，全省15所以上高校進入全國百強，其中10所左右高校進入前50名；全國學科評估中，排名第一的學科數(shù)不低于全國總數(shù)的10%；100個左右學科進入基本科學指標數(shù)據(jù)庫（ESI）全球同類學科前1%。

原有985和211工程建設專項、優(yōu)勢學科創(chuàng)新平臺、特色重點學科項目、“高等學校創(chuàng)新能力提升計劃”等項目都將整合進“中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發(fā)展引導專項資金”。在這項資金啟動前，國家是通過重點建設過渡經(jīng)費來維持中央高校重點建設投入的。

據(jù)張瑞鴻透露，過渡經(jīng)費的分配依據(jù)主要是教育部學位中心組織的第三輪一級學科評估結果，第四輪評估的數(shù)據(jù)采集已完成，其結果或將成為今后資金分配動態(tài)調整的重要依據(jù)。

高校能有更多自主權嗎？

現(xiàn)有“雙一流”政策框架，仍然延續(xù)著政府扶持重點大學的方向，這使不少教育學者擔心，它是否會重蹈985、211的覆轍？

周光禮介紹，全世界范圍的一流大學，大致可分為兩種發(fā)展路徑，一是自發(fā)演化，像牛津大學、劍橋大學、哈佛大學和耶魯大學等；一是短期人為設計出來的，比如香港科技大學，1991年創(chuàng)辦，2000年就排進全世界前100位。自然演化不強調政府作用，更注重發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰，而歐洲大陸也有一些傳統(tǒng)國家，有政府人為設計一流大學的傳統(tǒng)。

周光禮認為，依靠政府投入建設一流大學，短期內(nèi)是有效的，但長期發(fā)展看，效果有限?！白匀谎莼且环N先進的邏輯，人為設計政府加大投入，只可能是在短期內(nèi)某一個階段有效，把高校扶上馬，送一程，至于能走多遠，最終還要靠自己?！?/p>

對高校來說，政府扶持存在兩面性，積極的一面是得到充裕的發(fā)展資金，消極的一面是自主權可能受到阻礙。以清華大學為例，2016年收入預算中，上年結轉的資金高達43.14億元?！艾F(xiàn)在有些大學很有錢，預算執(zhí)行率極低，不是清華大學用不完，而是政府干預太多，沒法用?！敝芄舛Y說。他建議，公辦大學的預算可以納入到財政預算，并由人大來通過實施，以減少教育部門的直接干預。“現(xiàn)在大學對錢的需求不是最迫切的，更需要的是辦學自主權，需要的是學術自由?！?/p>

在“雙一流”的五項“改革任務”中，包括“完善內(nèi)部治理結構”，強調“健全以學術委員會為核心的學術管理體系與組織架構”。據(jù)此，21世紀教育研究院副院長熊丙奇認為，高校在制定具體的“雙一流”方案時，應該廣泛聽取各學科教師、學生的意見，把教育發(fā)展戰(zhàn)略的制定，交給教授委員會；把學科建設、學術研究規(guī)劃的制定，交給學術委員會。

但目前各高校的行政部門還是主導了方案的制定。

“雙一流”還要求“建設一流師資”，“加快推進人事制度改革”。

魏建國指出，在生均綜合定額經(jīng)常性撥款方面，高校享有更多統(tǒng)籌權。但大量的專項撥款有明確的使用時限、范圍等規(guī)定。同時，專項撥款的使用需要依托高校的教務、科研、人事、規(guī)劃等職能部門，這就使得院系的經(jīng)費自主權受到影響。

而中國高校教師的薪酬普遍偏低，這與政府部門對高校預算支出中的人員經(jīng)費設置“紅線”有關，而專項經(jīng)費中的科研支出又嚴格限定了勞務費提取比例。

比如，科研經(jīng)費中的勞務費比例嚴格限定在10%以內(nèi)，這對軟件開發(fā)等對人力資源需求較大的科研項目帶來了限制。

這種對高校的財政既控制來源又控制用途的做法，使不少學校陷入“一般性撥款中人員經(jīng)費不足，專項經(jīng)費難花”的困局。

2014年以來，清華大學、北京大學和上海進行的“兩校一市”高校綜合改革試點做了一些探索，目標就是爭取更多的辦學自主權。

其中，上海高校改革的一項內(nèi)容就是嘗試新的經(jīng)費撥付形式。2013年，上海市高等教育經(jīng)常性經(jīng)費占29%，專項經(jīng)費占71%。到2014年，上海將市屬高校所有用于人財物的經(jīng)常性經(jīng)費“打包”給學校，怎么用學校說了算。部分專項經(jīng)費中，可以有50%用于人力等軟件投入。

通過轉變高等教育經(jīng)費投入方式，上海市屬高校經(jīng)常性經(jīng)費與專項經(jīng)費投入比例大致由原先的3∶7，變?yōu)?014年及以后的7∶3。這意味著，一大半經(jīng)費不需要經(jīng)過職能部門處室的關口，直接由政府財政撥給高校，校長們有了花錢的自主權。

教育部在上世紀90年代就要求高校重視本科教育，規(guī)定高校要把教授為本科生授課作為一項基本制度，但迄今為止，大部分高校依然重學術研究、輕教學。在教師眼里，課題、經(jīng)費、論文的重要性，遠高于給學生上課的重要性，這與學校行政職能部門制定的考核、評價、晉升教師的標準密切相關。

2014年開始，上海市選取8所高校，把教授、副教授講授本科生課程作為強制性要求，市教委以教師人數(shù)為依據(jù)下?lián)芗罱?jīng)費。為了緩解高校教師整體薪酬偏低的現(xiàn)狀，人均增加3萬元左右的教學津貼，并將該專項津貼逐步納入常規(guī)薪酬。

但這項著眼于打通生均公用經(jīng)費和專項經(jīng)費、增加教師隊伍建設經(jīng)費的措施，仍遭遇了現(xiàn)行政策壁壘。受與編制相關的社保政策等限定，上海幾所高校的教師薪酬普漲3萬元并沒有實現(xiàn)。“無論綜改還是‘雙一流，遭遇的主要都是人事和財務的障礙，而非教育、科技政策的障礙?！睏铑R說。

下放高校的辦學自主權，在現(xiàn)實中還處處遭遇按編制管理的事業(yè)單位身份的制約。

楊頡質疑，公立大學都是全額撥款事業(yè)單位，按照規(guī)定科研經(jīng)費不能夠提成，也沒人評估辦學成本，1.2萬元生均撥款夠培養(yǎng)一個大學生嗎？有人會問，高校為什么還要額外有績效要求？怎么給辦學自主權？此外科研經(jīng)費全部是競爭性經(jīng)費，按國有資產(chǎn)來管理，收益上交，那么學校為什么要做？積極性在哪里？

最近的兩則消息似乎釋放出一些變化的信號。

7月底，人社部稱正研究制定高校、公立醫(yī)院不納入編制管理后的人事管理銜接辦法；即取消事業(yè)單位編制，但保留事業(yè)單位性質，由財政進行差額撥款，同時實行全員合同聘任制。

國務院辦公廳也印發(fā)文件，提出要取消中央財政科研項目中績效支出比例限制，明確勞務費開支范圍，不設比例限制，同時，科研人員的年度剩余資金可結轉下年使用。文件要求在中央高校和科研院所之外，各地區(qū)各部門也參照落實。