煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法完善舉報(bào)人管理制度初探

趙建元

摘 要：中華人民共和國(guó)的現(xiàn)行法律法規(guī)中，尚無(wú)對(duì)“線人式”舉報(bào)人制度的規(guī)定，而實(shí)際上，生活語(yǔ)境下的“線人”已成為打擊有組織犯罪、毒品犯罪、黑社會(huì)犯罪的一把利刃。本文從煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法視野下舉報(bào)人概念、性質(zhì)、分類(lèi)，舉報(bào)人管理的重要性、必要性及舉報(bào)人管理的具體措施三個(gè)方面對(duì)舉報(bào)人行為的法律風(fēng)險(xiǎn)防控做出分析，并提供方案供討論。

關(guān)鍵詞：煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法;舉報(bào)人管理;法律風(fēng)險(xiǎn)

2003年，廣東省發(fā)生了一起打假“線人”被制假分子發(fā)現(xiàn)后毆打致死的案件。邱某和李某是長(zhǎng)期從事打假線索挖掘，并以打假舉報(bào)費(fèi)為主要生活來(lái)源的職業(yè)打假“線人”。其打的“假”，便是假冒的煙草專(zhuān)賣(mài)制品，包括假冒卷煙、煙絲、煙機(jī)等多種，與其對(duì)接的行政機(jī)關(guān)就是廣東省普寧市煙草專(zhuān)賣(mài)局。此案件不僅涉及制假售假，還涉及黑社會(huì)組織（當(dāng)時(shí)的煙絲制假老板有黑社會(huì)背景），矛盾焦點(diǎn)更是被媒體集中到了公權(quán)利與私權(quán)利的關(guān)系上，鑒于此案社會(huì)影響重大、案情復(fù)雜、案件類(lèi)型新穎，公安部高度重視，督辦該案。此案刑事部分的審理?xiàng)l理清晰，而附帶民事訴訟部分和國(guó)家賠償問(wèn)題的處理則略顯曖昧從權(quán)。案件塵埃落定后，并沒(méi)有停止社會(huì)和法律界人士對(duì)“線人”這一特殊群體生態(tài)的探詢(xún)研究。

一、煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法視野下的“線人”“舉報(bào)人”概念

查閱上述案件相關(guān)報(bào)道，媒體無(wú)一例外的使用了“線人”這個(gè)詞。線人是英美法系中概念。以美國(guó)的司法體系為例，凡是不公開(kāi)身份而主動(dòng)將犯罪信息提供給執(zhí)法人員的人就是線人，這種概念只將案件當(dāng)事人和證人排除在外，是外延最為寬泛的一種解釋?zhuān)彩敲绹?guó)刑事偵查中最為普遍的理解。美國(guó)司法實(shí)踐中大量存在線人的身影，甚至有專(zhuān)門(mén)的制度來(lái)雇傭、發(fā)展、管理線人。

聚焦到國(guó)內(nèi)，《辭海》中相關(guān)詞條為：“情報(bào)單位為搜集情報(bào)、線索，非正式運(yùn)用的一批人。也稱(chēng)為‘線民?！薄冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中解釋為：“為警察、偵探充當(dāng)暗探，提供偵查對(duì)象活動(dòng)情報(bào)的人。”按照社會(huì)語(yǔ)境來(lái)理解，中美的線人概念如出一轍。但放在法律語(yǔ)境下，我國(guó)法律并沒(méi)有明確這個(gè)概念。相似可考的，是刑事偵查中的特情偵查。特情偵查作為技術(shù)偵查手段中的一種，發(fā)起適用的主體是公權(quán)力機(jī)關(guān)、適用的條件嚴(yán)苛限制極度，只有在毒品犯罪、黑社會(huì)組織犯罪的偵查過(guò)程中才會(huì)涉及，范圍顯然要比英美法系的線人制度狹窄的多。因此可以說(shuō)，中國(guó)尚無(wú)一套系統(tǒng)完整的、適用于多個(gè)執(zhí)法主體的線人制度。

實(shí)踐中，我國(guó)顯然存在執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)“線人”獲得犯罪信息的事實(shí)。在打擊涉煙違法行為的行政執(zhí)法過(guò)程中，專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法主體也或多或少使用過(guò)社會(huì)人員作為獲取煙販信息的“排頭兵”。但是筆者不認(rèn)為，在煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法的分野下，可以使用線人概念，適用線人制度。理由如下：

按照線人三要素[1]，可以歸納出“線人”的三個(gè)特點(diǎn)：第一，主動(dòng)搜集或被動(dòng)知曉犯罪信息;第二，主動(dòng)為有權(quán)機(jī)關(guān)門(mén)提供犯罪信息;第三，受有權(quán)機(jī)關(guān)控制。

首先，參照特情制度作系統(tǒng)解釋?zhuān)显V特點(diǎn)三中 “有權(quán)機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)理解為有偵查權(quán)的機(jī)關(guān)。中國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，擁有偵查權(quán)的機(jī)關(guān)有公安機(jī)關(guān)，人民檢察院，國(guó)家安全機(jī)關(guān)，監(jiān)獄及軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)，行政執(zhí)法部門(mén)并不在此列。

其次，線人外延的邊界不在于是否通過(guò)提供情報(bào)領(lǐng)取費(fèi)用（哪怕將其作為生活來(lái)源），而是是否受有權(quán)機(jī)關(guān)的控制，這種控制并不是平等民事主體之間的，而是一種管理與被管理、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系。

最后，起源于戰(zhàn)時(shí)、發(fā)展于存在控訴交易的英美法系下的線人制度與我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的國(guó)情不符，也與社會(huì)主義法治國(guó)家的發(fā)展理念不匹配。更無(wú)法適應(yīng)我國(guó)憲法、刑法、刑事訴訟法中打擊犯罪與保障人權(quán)并重的理念。

因此在煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法過(guò)程中，不能有“拿來(lái)主義”的觀念，生搬硬套線人制度，而應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上拓寬舉報(bào)人概念的外延、完善舉報(bào)人制度，才更加適合在法律缺位背景下自我規(guī)范操作，也更符合我國(guó)國(guó)情。

二、舉報(bào)人的分類(lèi)和性質(zhì)

筆者將煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法過(guò)程中提供涉煙違法案件信息的公民，分為兩類(lèi)：第一類(lèi)是偶然型舉報(bào)人，即偶然掌握違法信息，向?qū)Ｙu(mài)執(zhí)法部門(mén)舉報(bào)的;第二類(lèi)是專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人，他們以舉報(bào)酬金為主要生活來(lái)源，主動(dòng)挖掘違法信息，多次提供線索，與專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法部門(mén)有長(zhǎng)期的合作關(guān)系。筆者認(rèn)為，實(shí)踐中，執(zhí)法人員與舉報(bào)人交流時(shí)發(fā)現(xiàn)其能掌握煙販團(tuán)伙具體人員準(zhǔn)確身份信息、倉(cāng)庫(kù)位置、活動(dòng)規(guī)律，或兩次以上提供過(guò)準(zhǔn)確信息的，就可以認(rèn)為是專(zhuān)業(yè)型的舉報(bào)人。

專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人是法律風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的區(qū)域，也是本文討論的重點(diǎn)。適用何種法律手段來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，首先要看屬于何種法律關(guān)系。在“舉報(bào)人提供信息——專(zhuān)賣(mài)部門(mén)查獲案件——煙草專(zhuān)賣(mài)局兌現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)”這一流程中，專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人與煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法主體之間的法律關(guān)系存在諸說(shuō)：

觀點(diǎn)一，專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)之間是懸賞廣告合同相對(duì)人的關(guān)系，即雙方是平等的民事法律行為主體。如果發(fā)生法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)適用合同法及民法總則相關(guān)規(guī)定。至于專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人前期挖掘線索的過(guò)程，如果涉嫌違反刑事、民事法律法規(guī)規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院管轄。

觀點(diǎn)二，專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)之間是聘用與被聘的關(guān)系。專(zhuān)業(yè)舉報(bào)人以舉報(bào)獎(jiǎng)作為主要生活來(lái)源，與專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法部門(mén)有著長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系，行為受專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法部門(mén)管束，雖然實(shí)踐中雙方并沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同，但可以視為存在事實(shí)上的勞動(dòng)雇傭關(guān)系，按照民法相關(guān)規(guī)定，也能適用勞動(dòng)合同相關(guān)規(guī)定。

觀點(diǎn)三，專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人的行為應(yīng)當(dāng)視為見(jiàn)義勇為的一種。從舉報(bào)人的角度看，這是一種典型的“主觀為自己，客觀為社會(huì)”的行為。他們主觀上沖著酬金而來(lái)，客觀上打擊了違法犯罪行為。從執(zhí)法機(jī)關(guān)的角度看，對(duì)社會(huì)承諾給付高額報(bào)酬的行為，主觀上邀請(qǐng)公民補(bǔ)充政府職能，延展政府管理觸角，客觀上鼓勵(lì)了專(zhuān)業(yè)舉報(bào)人的產(chǎn)生。既然主觀上邀請(qǐng)，客觀上鼓勵(lì)，就不能放任舉報(bào)人市場(chǎng)野蠻生長(zhǎng)。

筆者認(rèn)為觀點(diǎn)一、三較有現(xiàn)實(shí)價(jià)值，同時(shí)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以觀點(diǎn)三倡導(dǎo)的見(jiàn)義勇為為原則，采納觀點(diǎn)一的做法，完善該懸賞廣告，降低法律風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人管理制度的重要性與必要性

（一）完善專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人管理的必要性

第一，客觀上存在不容回避的大量案例。專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人在前期獲取案件信息的過(guò)程中可能存在以下的法律風(fēng)險(xiǎn)：一是舉報(bào)人侵犯他人利益，例如刺探、泄露案件當(dāng)事人家人、朋友的個(gè)人隱私;二是他人侵犯舉報(bào)人利益，例如交通事故侵權(quán)、動(dòng)物致人損害侵權(quán)、高空墜物侵權(quán);三是案件當(dāng)事人侵犯舉報(bào)人權(quán)利，例如本文開(kāi)頭給出的案件。雖然這些侵權(quán)最后都通過(guò)刑事、民事法律解決，但是專(zhuān)賣(mài)部門(mén)作為行政機(jī)關(guān)依然需要發(fā)揮其社會(huì)管理的作用，把風(fēng)險(xiǎn)控制在源頭，而不是事后補(bǔ)救。

第二，社會(huì)輿論和執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力的要求。在自媒體如此發(fā)達(dá)的時(shí)代，輿論監(jiān)督一躍升級(jí)為公民維權(quán)的有力武器，社會(huì)上甚至有“維權(quán)破案靠社交平臺(tái)”的夸張言論。最高人民法院為了分散各地基層法院的輿論壓力，一直在細(xì)化關(guān)于審級(jí)的司法解釋。法院系統(tǒng)尚且如此，何況行政機(jī)關(guān)。執(zhí)法過(guò)程中每一個(gè)細(xì)枝末節(jié)都會(huì)被翻來(lái)覆去、抽絲剝繭的審閱，且此種審閱的標(biāo)準(zhǔn)是大眾樸素的正義觀而非專(zhuān)業(yè)的法律視角，他們不僅要求行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)合法合理，更要求行政機(jī)關(guān)“把事情辦得漂亮”。

第三，法律的失范狀態(tài)增加了法律風(fēng)險(xiǎn)防控的難度。自03年廣東打假線人案件已經(jīng)過(guò)去了16年，我國(guó)的現(xiàn)行法律法規(guī)中，依然沒(méi)有關(guān)于“線人”及相關(guān)制度的細(xì)化規(guī)定，“線人”的界定及使用，依然處于一種失范狀態(tài)。依法行政的前提是有法可依，在上位法缺位的情況下，執(zhí)法工作也不能因噎廢食，我們需要勇于擔(dān)當(dāng)，主動(dòng)尋找解決方法，避免懶政和不作為。

綜上，完善專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人的管理，有其緊迫的必要性。

（二）完善專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人管理的重要性

第一，憲法賦予公民舉報(bào)義務(wù)，這是在以道德推動(dòng)法治建設(shè)，專(zhuān)業(yè)舉報(bào)人的出現(xiàn)是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)。無(wú)論出于何種主觀動(dòng)機(jī)，也不能抹殺他們事實(shí)上為打假打私、保護(hù)國(guó)家、公民利益做出的貢獻(xiàn)。一面是面對(duì)猖獗的制假販假，行政機(jī)關(guān)打擊略顯被動(dòng);一面是底層社會(huì)人員冒著極大風(fēng)險(xiǎn)以情報(bào)換取生存資源，而法律對(duì)其權(quán)利的保障還是一片空白。這不涉及價(jià)值評(píng)價(jià)，而是天平兩端的法益權(quán)衡問(wèn)題，需要運(yùn)用智慧破局。

第二，有利于維護(hù)煙草專(zhuān)賣(mài)形象。專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人以酬金為主要生活來(lái)源，逐利動(dòng)機(jī)明顯，他們通常文化水平較低，更罔論法律常識(shí)。有的舉報(bào)人，在多次與專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法部門(mén)聯(lián)系后，容易產(chǎn)生反客為主的“自來(lái)熟”心理，誤將自己當(dāng)做專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法隊(duì)伍的一員。筆者了解到，在線人啟用時(shí)間較早（90年代初期）、利用率較高的南部沿海城市，有些舉報(bào)人在外時(shí)，會(huì)說(shuō)自己是煙草的執(zhí)法人員。更有甚者，在搜集線索時(shí)，被煙販發(fā)現(xiàn)扭送至派出所，舉報(bào)人直接跟民警說(shuō)自己是專(zhuān)賣(mài)局的“線人”，要求煙草局來(lái)保釋的情況，造成了不好的社會(huì)影響。這給我們敲響了警鐘，盡管專(zhuān)賣(mài)部門(mén)無(wú)法與舉報(bào)人形成管理關(guān)系，但是可以通過(guò)其他方法，對(duì)其形成一種約束。

綜上，完善專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人的管理，有其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

四、完善專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人管理制度的設(shè)想

（一）明確專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人管理基本原則

專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人對(duì)于打擊涉煙違法犯罪是一種 “后置性手段”，要做到“非常案件、非常適用”。

第一，適用的案件范圍。應(yīng)當(dāng)盡量縮小范圍，框定在國(guó)標(biāo)網(wǎng)絡(luò)案件、部督案件或者有證據(jù)證明存在販煙團(tuán)伙的重大案件中。

第二，適用的條件要求。應(yīng)當(dāng)規(guī)定只有在案件調(diào)查陷入困境時(shí)才能適用。避免專(zhuān)賣(mài)部門(mén)對(duì)舉報(bào)人產(chǎn)生依賴(lài)，也避免舉報(bào)人產(chǎn)生“以我為主”的心態(tài)。

（二）完善專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人的監(jiān)管

專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員不能主動(dòng)去發(fā)展線人、接洽情報(bào)、許諾好處。一旦收到舉報(bào)信息，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步記錄，有條件的可以錄音，了解舉報(bào)人身份信息，并逐層上報(bào)?？h級(jí)專(zhuān)賣(mài)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)與舉報(bào)人接洽，核實(shí)相關(guān)信息后，記錄在案件舉報(bào)信息登記表中，并將信息報(bào)送市一級(jí)專(zhuān)賣(mài)處備案。案件調(diào)查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)有可能轉(zhuǎn)化為刑事案件的，應(yīng)當(dāng)告知公安機(jī)關(guān)提前介入。

此外，應(yīng)當(dāng)在大市范圍內(nèi)建立起專(zhuān)業(yè)舉報(bào)人數(shù)據(jù)庫(kù)。各單位報(bào)送有兩次以上舉報(bào)信息的舉報(bào)人情況，包括其身份信息、家庭地址、社會(huì)關(guān)系及過(guò)往的舉報(bào)記錄。

（三）增加專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人的權(quán)利和義務(wù)。

本文不討論立法層面上舉報(bào)人的權(quán)利義務(wù)和救濟(jì)補(bǔ)償，比如報(bào)酬權(quán)、補(bǔ)償權(quán)、豁免權(quán)等。根據(jù)前文的分析，筆者認(rèn)為通過(guò)對(duì)懸賞廣告的完善來(lái)實(shí)現(xiàn)管理舉報(bào)人、降低法律風(fēng)險(xiǎn)的目的是較為穩(wěn)健的。

從合同分類(lèi)的理論來(lái)看，懸賞廣告是一種典型的雙務(wù)有償合同、實(shí)踐合同，舉報(bào)人方負(fù)提供線索的義務(wù)，執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)獎(jiǎng)勵(lì)酬金的義務(wù)，且兩種義務(wù)存在先后關(guān)系。該合同成立應(yīng)當(dāng)自行政執(zhí)法機(jī)關(guān)做出行政處罰之日起計(jì)算（此處筆者判斷舉報(bào)人線索的價(jià)值體現(xiàn)在存在違法卷煙，因此其他細(xì)節(jié)線索有誤不考慮在內(nèi)，例如移送公安的案件被退回）。此時(shí)舉報(bào)人的義務(wù)履行完畢，專(zhuān)賣(mài)部門(mén)需要兌現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。

因此，針對(duì)事實(shí)上與專(zhuān)賣(mài)部門(mén)形成動(dòng)態(tài)合作的專(zhuān)業(yè)型舉報(bào)人，我們可以增加懸賞合同義務(wù)，或者設(shè)計(jì)為附條件解除的懸賞合同，并提供參考設(shè)計(jì)如下：

舉報(bào)人行為規(guī)范告知書(shū)

本行為規(guī)范適用于參照《市煙草專(zhuān)賣(mài)局查處煙草違法案件費(fèi)用支付管理細(xì)則（試行）》，在市煙草專(zhuān)賣(mài)局專(zhuān)賣(mài)監(jiān)督管理科《案件舉報(bào)信息登記表》上登記為舉報(bào)人的，并以此領(lǐng)取舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的人員。

一、行為規(guī)范

1、舉報(bào)人不得盜用、冒用煙草、公安等部門(mén)執(zhí)法人員姓名，不得冒充煙草、公安等部門(mén)執(zhí)法人員身份進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)。

2、舉報(bào)人不得限制被舉報(bào)人及相關(guān)當(dāng)事人的人身自由。

3、舉報(bào)人不得以任何理由敲詐勒索被舉報(bào)人。

4、舉報(bào)人不得泄露案件信息。

5、舉報(bào)人不得泄露被舉報(bào)人及相關(guān)當(dāng)事人的個(gè)人信息。

6、舉報(bào)人不得做出其他昆山煙草專(zhuān)賣(mài)稽查大隊(duì)禁止的或者違反法律法規(guī)行為。

二、行為責(zé)任

1、發(fā)生違反上述行為規(guī)范或者其他煙草專(zhuān)賣(mài)稽查部門(mén)認(rèn)為不恰當(dāng)?shù)男袨榈?，煙草?zhuān)賣(mài)稽查部門(mén)可以視情節(jié)取消其舉報(bào)人身份，停止兌付舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。

2、舉報(bào)人行為涉嫌犯罪的，由公安部門(mén)處理。

此告知書(shū)不屬于舉報(bào)人與煙草專(zhuān)賣(mài)局之間的勞動(dòng)合同或勞務(wù)合同，僅用于明確舉報(bào)人行為規(guī)范。

舉報(bào)人閱讀簽名后表示同意告知書(shū)內(nèi)容。

舉報(bào)人簽名：

附：舉報(bào)人名單

序號(hào) 姓名 身份證號(hào)碼 身份證住址

參考文獻(xiàn)：

[1]參見(jiàn)劉靜坤，丁麗瑋.《論美國(guó)偵查領(lǐng)域的線人制度》[J]. 鐵道警官高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2008，18（2）：6.