南寧市生態(tài)環(huán)境保護立法研究

覃升鋒，梁衛(wèi)軍

（中共廣西南寧市委黨校，廣西 南寧 530007）

2017 年4 月，習近平總書記到廣西考察了北海金海灣紅樹林生態(tài)保護區(qū)、南寧市那考河生態(tài)綜合整治項目，并提出了“五個扎實”的重要講話，要求廣西扎實推進生態(tài)環(huán)境保護建設，努力走出一條具有廣西特色的綠色轉型發(fā)展之路。為了深入貫徹習近平總書記關于“五個扎實”的重要講話精神，2018 年南寧市制定《南寧市創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設示范市規(guī)劃（2018-2022 年）》，確定南寧市建設國家生態(tài)文明建設示范市的指標體系，包括生態(tài)制度、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)生活和生態(tài)文化六大體系，共36 項考核指標，其中17 項約束性指標，19項參考性指標。同時，加快制定《南寧市生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》《南寧市生態(tài)文明建設考核目標體系》，建立以改善生態(tài)環(huán)境質量為核心的生態(tài)文明建設目標責任考評體系[1]。南寧市加快推進建設生態(tài)文明，加強生態(tài)環(huán)境保護立法是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的具體實踐，以嚴格的法度和規(guī)矩為綠色發(fā)展保駕護航。

一、南寧市生態(tài)環(huán)境保護立法的發(fā)展歷程

自1985 年5 月3 日南寧市人大及其常委會通過《南寧市城市環(huán)境衛(wèi)生管理的若干規(guī)定》以來，至今已在地方立法之路上走過了35 年，其所出臺有關生態(tài)環(huán)境保護方面的地方性法規(guī)不僅深刻影響著南寧市對生態(tài)環(huán)境的保護，還在一定程度上推進生態(tài)環(huán)境的法治化。整體而言，南寧市生態(tài)環(huán)境保護立法的發(fā)展主要經(jīng)歷了以下三個階段。

（一）初步發(fā)展階段

該階段主要是指1985 年5 月至2000 年6 月，大致包括了南寧市第八屆至第十屆人大常委會任職期間。在此期間，南寧市制定了45 個立法項目。其中，有關生態(tài)環(huán)境保護方面的法規(guī)，1985 年出臺《南寧市城市環(huán)境衛(wèi)生管理的若干規(guī)定》《南寧市城市建設管理的若干規(guī)定》，1987 年出臺《南寧市城市噪聲管理的若干規(guī)定》，1992 年出臺《南寧市環(huán)境噪聲污染防治規(guī)定》，1994 年出臺《南寧市礦產(chǎn)資源管理規(guī)定》，1995 年出臺《南寧市水資源管理條例》，1998 年出臺《南寧市邕江河段水體污染防治條例》，1999 年出臺《南寧市環(huán)境噪聲污染防治條例》《南寧市殯葬管理條例》。這些地方性法規(guī)出臺，主要是針對生態(tài)環(huán)境保護面臨著新情況而進行立法嘗試?？傊?，南寧市環(huán)境保護立法取得了初步發(fā)展。

（二）快速發(fā)展階段

該階段主要是指2000 年7 月至2015 年6 月，大致包括了南寧市第十一屆至第十三屆人大常委會任職期間。南寧市加快立法工作步伐以適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需求。南寧市制定了37 個立法項目，其中有關生態(tài)環(huán)境保護方面的法規(guī)，2001 年出臺《南寧市河道與堤防建設管理條例》，2002 年出臺《南寧市青秀山風景名勝區(qū)管理條例》，2003 年出臺《南寧市城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，2005 年出臺《南寧市公益林條例》，2007 年出臺《南寧市飲用水水源保護條例》，2009 年出臺《南寧市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，2011 年出臺《南寧市城市綠化條例》《南寧市愛國衛(wèi)生條例》，2013 年出臺《南寧市郁江流域水污染防治條例》《南寧市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理若干規(guī)定》，2015 年出臺《南寧市五象嶺保護條例》。可以看出，南寧市通過在護山、治水、促綠、凈氣等方面立法有力推動了南寧市生態(tài)宜居城市建設。

（三）全面依法治國發(fā)展階段

該階段主要是指2015 年7 月至今，大致包括了南寧市第十四屆人大常委會任職期間。黨的十八屆四中全會全面推進依法治國，強調由“法制”向“法治”轉變。2016 年南寧市出臺了《南寧市西津國家濕地公園保護條例》。2017 年11 月30 日南寧市第十四屆人民代表大會常務委員會第八次會議通過《南寧市第十四屆人大常委會五年立法規(guī)劃》（以下簡稱《立法規(guī)劃》），在一類項目（任期內完成調研起草、提請審議）中涉及24 個立法項目，包括修改《南寧市城市綠化條例》、制定《南寧市水土保持條例》；二類項目（任期內開展調研起草，條件成熟時適時提請審議）涉及14 個立法項目，包括修改《南寧市公益林條例》《南寧市飲用水水源保護條例》《南寧市郁江流域水污染防治條例》《南寧市環(huán)境噪聲污染防治條例》《南寧市殯葬管理條例》等5 個涉及生態(tài)環(huán)境保護的條例。2018 年，南寧市結合《中華人民共和國環(huán)境保護法》修訂《南寧市大明山保護管理條例》《南寧市昆侖關保護管理條例》《南寧市公園條例》《南寧市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》。

經(jīng)過上述三個發(fā)展階段，從1985 年至今，南寧市現(xiàn)行有效的環(huán)境保護法規(guī)最早為1999 年5 月28日制定的《南寧市環(huán)境噪聲污染防治條例》。南寧市制定、修改和廢止的環(huán)境保護法規(guī)數(shù)量呈現(xiàn)出一定的變化（參見表1）。

二、南寧市生態(tài)環(huán)境保護的立法經(jīng)驗與成效

（一）立法經(jīng)驗

南寧市現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)聚焦“山、水、綠、氣、濕地”，推動了生態(tài)宜居城市建設。南寧市積極創(chuàng)新立法方式與機制，打造科學民主依法立法的“南寧樣本”。一是在立法的前端階段，建立健全法規(guī)立項、論證、評估機制，進一步完善立法程序，把好立法質量關。2017 年首次對地方法規(guī)在立法表決前作評估，委托第三方對法規(guī)的合法性、合理性、協(xié)調性、規(guī)范性進行評估。二是在立法的民主性評議階段，以獲取廣泛民意為立法的社會價值目標。靜態(tài)模式為設立城區(qū)社區(qū)基層立法聯(lián)系點；動態(tài)模式為，通過召開現(xiàn)場立法評議交流會，為廣大市民群眾創(chuàng)造機會參與地方立法活動，真正體現(xiàn)民主立法的“真民意、實權利”，打造群眾參與立法的“南寧樣本”。三是開展法規(guī)清理工作，維護國家法制統(tǒng)一。2019 年，南寧市人大法工委對43 部現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)開展立法后綜合評估分析，對其合法性、合理性、操作性、協(xié)調性、規(guī)范性進行客觀評估，為今后地方性法規(guī)的立改廢工作提供科學準確的參考依據(jù)。

（二）立法成效

截至2019 年11 月，南寧市制定了43 部地方性法規(guī)，其中生態(tài)環(huán)境保護類19 部（見表2），占44.19%，分為綜合性、污染防治、水資源保護、森林資源保護、風景名勝區(qū)保護、濕地保護等6 類規(guī)范，其中涉及環(huán)境噪聲污染防治、公益林、飲用水水源、城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生等內容。南寧市環(huán)境保護立法主要集中在制度保障和自然資源保護方面，重點突出對水資源的保護。南寧市對市內的18 條內河進行強化治理，推進內河整治、海綿城市建設、黑臭水體治理、飲用水水源地環(huán)境保護等治水工作，創(chuàng)新出具有本地特色的“科學治水、系統(tǒng)治水、生態(tài)治水”的治理模式。從2010 年至今，南寧市集中式飲用水水源地水質達標率及河流斷面三類水質達標率為100%，實現(xiàn)“Ⅱ類水入境、Ⅱ類水出境”的優(yōu)良水體大循環(huán)。“水凈綠”是風景線，水環(huán)境質量明顯提升。南寧市先后獲得聯(lián)合國人居獎以及全國文明城市、國家衛(wèi)生城市、國家生態(tài)園林城市、美麗山水城市等稱號。

表2

表1 南寧市制定、修改與廢止環(huán)境保護法規(guī)數(shù)量變化（數(shù)據(jù)更新截止時間：2019 年11 月）

三、南寧市生態(tài)環(huán)境保護立法存在的不足

（一）缺乏生態(tài)文明的專項立法

自2015 年《中華人民共和國環(huán)境保護法》修訂以來，全國各地紛紛修訂了有關環(huán)境保護的地方性法規(guī)，如2016 年9 月1 日《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護條例》進行第二次修訂。然而《中華人民共和國環(huán)境保護法》及地方性法規(guī)側重保護和改善環(huán)境，對生態(tài)文明建設的內容僅作原則性規(guī)定。南寧市現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)有19 部，但這些法規(guī)并沒形成整體、系統(tǒng)，散見于各個領域。同時，《南寧市創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設示范市規(guī)劃（2018-2022 年）》只是臨時性的政策，沒有通過立法方式固定下來。隨著習近平生態(tài)文明思想的提出，雖然國家層面沒有出臺有關生態(tài)文明建設的專項法規(guī)，但各地紛紛出臺生態(tài)文明建設的專項法規(guī)。很顯然，南寧市缺少生態(tài)文明的專項立法，仍滯后于生態(tài)文明改革進程，在生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)文明等專項立法方面屬于空白狀態(tài)。

（二）立法質量有待進一步提高

1.立法缺乏前瞻性

從南寧市制定、修改與廢止環(huán)境保護法規(guī)數(shù)量變化（見表1）數(shù)據(jù)來看，截至2019 年1 月，制定了28 部，其中廢止10 部，占立法數(shù)35.71%；修改11部，占立法數(shù)39.29%。例如《南寧市河道與堤防建設管理條例》《南寧市環(huán)境噪聲污染防治條例》歷經(jīng)了3 次修改。從《立法規(guī)劃》來看，《南寧市環(huán)境噪聲污染防治條例》面臨再次修改，修改時間較短；《南寧市殯葬管理條例》《南寧市飲用水水源保護條例》歷經(jīng)了2 次修改，也即將面臨再次修改；《南寧市邕江河段水體污染防治條例》《南寧市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》均歷經(jīng)了2 次修改。這些廢止、修改的法規(guī)時間較短，其中一般在10 年以內廢止法規(guī)，一般在5 年以內修改法規(guī)。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因是立法缺乏前瞻性。

2.操作性有待進一步提高

一是部分條款實施性不強，造成執(zhí)法難度大。例如，《南寧市河道與堤防建設管理條例》第十二條第二款規(guī)定：“邕江已建堤路園河段，以兩岸堤防堤頂防浪墻背水面外延二十米之間的水域和陸域為河道管理范圍?！焙芏鄷r候綠化帶及市政道路往往包含在河道管理范圍內，在管理工作實踐中，綠化帶及市政道路一般均為市園林部門及市政部門管轄，在綠化帶或市政道路上開展建設行為時，一般只向園林部門或市政部門提出申請及審批，而跳過水利部門，導致實際管理權限落空。二是立法內容沒有真正從源頭保護生態(tài)環(huán)境，造成執(zhí)法成本過大。三是部分條款在法言法語方面不夠準確、規(guī)范，在實務操作中因理解不同而存在不同的處理結果。

3.利用互聯(lián)網(wǎng)手段推動生態(tài)環(huán)境保護有待加強

《關于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實施意見》規(guī)定生態(tài)環(huán)境部門要依托大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術手段，大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺、環(huán)境執(zhí)法平臺、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”和生態(tài)環(huán)境保護大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設[2]。可以看出，大數(shù)據(jù)技術在生態(tài)環(huán)境保護的信息收集分析、規(guī)劃銜接、環(huán)境污染監(jiān)管防治等方面發(fā)揮了重要作用。然而，南寧市現(xiàn)行19部地方性法規(guī)在立法內容方面較少體現(xiàn)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等手段的運用。這很大程度上是因為立法跟不上時代步伐，存在滯后性。

（三）生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系有待完善

1.綜合性法規(guī)有待進一步加強

從表2 可看出，生態(tài)文明建設和環(huán)境保護綜合性的環(huán)境保護法規(guī)較少，共5 部，所占生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)總數(shù)的26.32%。針對河湖保護管理、資源能源利用、建筑廢棄物管理、城市揚塵、水土流失、生活垃圾分類管理等方面的地方立法尚未出臺。南寧市現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護立法覆蓋的范圍不夠廣，綜合性的環(huán)境保護法規(guī)較少，直接導致當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境破壞和危害等案件得不到及時救濟。

2.生態(tài)經(jīng)濟體系的立法有待完善

生態(tài)經(jīng)濟體系要求以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體，意味著生態(tài)環(huán)境保護市場化和產(chǎn)業(yè)化。南寧市生態(tài)環(huán)境保護投入加大，但市場化和產(chǎn)業(yè)化的鏈條不完善。例如，南寧市其他生活垃圾卻難以達到市場化和專業(yè)化，有害垃圾的處置，因量少，處置難度大，缺乏應有市場，造成有害垃圾沒有得到變廢為寶的再利用。同時，可回收垃圾雖量大，但專業(yè)化程度遠遠不足，仍然停留在小、零散的分布現(xiàn)狀。

3.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的立法有待完善

南寧市即將出臺《南寧市生活垃圾分類管理條例》，在立法過程中存在城市生態(tài)環(huán)境立法較多，但對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護散見少數(shù)條款，原則性太強，缺乏針對性，造成了城鄉(xiāng)立法不平衡。而農(nóng)村地區(qū)地下水污染、資源超采、煙土粉塵、土壤污染等現(xiàn)象的存在，使農(nóng)村環(huán)境保護問題相當突出，缺乏相應的立法保護使生態(tài)環(huán)境越來越惡化。隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鄉(xiāng)接合部環(huán)境保護滯后問題顯示出來。農(nóng)村能夠提供的環(huán)境治理及服務水平與城市相比仍然存在很大差距，很大程度上源于農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的立法機制落后，加上村民環(huán)境保護意識淡薄，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護問題難以有效解決。

（四）公眾參與立法有待進一步提高

第一，南寧市環(huán)保社會組織中社會團體僅有南寧市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會、南寧市生態(tài)環(huán)境保護志愿者協(xié)會，環(huán)保社會組織的力量非常薄弱。第二，公眾雖然參與環(huán)境保護有明確的法律規(guī)定，但是沒有積極參與到環(huán)境保護立法，換言之，公眾參與立法處于被動地位。主要是因為在選擇人員參與立法方面，政府擁有選擇的主導權，主要是選擇專家、學者參與，而這些專家、學者往往是少數(shù)群體?？梢哉f，公眾表達意見缺乏有效機制，缺乏機會平等、公平。在組織論證會、聽證會等征求意見時，沒有要求一定比例的公眾參與，在立法過程中忽略公眾意見。第三，公眾參與生態(tài)環(huán)境保護立法的意識有待提高。主要體現(xiàn)為公眾尚未意識到生態(tài)環(huán)境保護立法的重要性。第四，立法機構尚未通過互聯(lián)網(wǎng)、媒體、微信等宣傳平臺引導公眾參與到立法。

四、國內其他城市生態(tài)環(huán)境保護立法的經(jīng)驗

（一）珠海市生態(tài)環(huán)境保護立法的經(jīng)驗

1.立法先行，規(guī)劃引領

（1）出臺《珠海市環(huán)境保護條例》

1998 年珠海市出臺了《珠海市環(huán)境保護條例》，經(jīng)2008 年、2017 年兩次修改，分8 章117 條。一是堅持“以人為本”的生態(tài)立法理念。從《珠海市環(huán)境保護條例》第一條、第二十六條規(guī)定看出，珠海市保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，堅持“以人為本”的生態(tài)立法理念。二是環(huán)境保護主管部門依法享有組織編制市環(huán)境保護規(guī)劃和相關環(huán)境保護專項規(guī)劃的職權，同時與海洋行政主管部門享有污染物排放監(jiān)督管理權限，逐步推行污染源自動監(jiān)控。三是實行排污權有償使用和交易制度，對重點污染物排放實行總量控制，規(guī)定排污者建立環(huán)境保護責任制和環(huán)境管理臺賬。四是開展節(jié)能減排，規(guī)定開展綠色機關建設。

（2）出臺《珠海經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)文明建設促進條例》（以下簡稱《促進條例》）

2014 年珠海出臺《促進條例》，分8 章56 條，是黨的十八大之后全國首部生態(tài)文明地方性法規(guī)，成為珠海市生態(tài)文明建設統(tǒng)領性地方法規(guī)。一是明確生態(tài)文明建設是全社會的共同責任。《促進條例》第九條規(guī)定，建立全社會參與機制，保障公眾的生態(tài)文明建設知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，鼓勵和引導公眾參與生態(tài)文明建設。二是劃定生態(tài)保護紅線，實施主體功能區(qū)制度?！洞龠M條例》第十條規(guī)定，主體功能區(qū)規(guī)劃劃分為禁止開發(fā)區(qū)、生態(tài)發(fā)展區(qū)、集聚發(fā)展區(qū)、提升完善區(qū)等5 個功能分區(qū)。三是逐步建立排污權交易制度。對超額完成主要污染物總量控制任務的排污單位，其超額完成的削減量經(jīng)市環(huán)境保護部門復核后，可以依法轉讓。對超標排放污染物或者超總量排放污染物的排污者，由環(huán)境保護部門下達限期治理任務，限期治理的方式包括限產(chǎn)、減產(chǎn)或停產(chǎn)治理。四是鼓勵建設綠色建筑。新建政府投資建筑項目、大型公共建筑、保障性住房項目，應當按照綠色建筑標準進行建設和管理。五是建立和完善生態(tài)補償機制。因保障分區(qū)功能，禁止開發(fā)區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)內的企業(yè)事業(yè)單位和個人確需搬遷或者經(jīng)濟利益受到損害的，由所在地人民政府根據(jù)實際情況進行安置或者給予補償。市、區(qū)人民政府應當制定財政轉移支付制度，落實補償政策。

綜上所述，《珠海市環(huán)境保護條例》目的是保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，推動生態(tài)文明建設?！洞龠M條例》目的是建立健全生態(tài)文明制度，涵蓋了生態(tài)經(jīng)濟、環(huán)境、文化等內容。由此可見，《珠海市環(huán)境保護條例》《促進條例》相輔相成，相得益彰，樹立生態(tài)立法理念，在保護和改善生態(tài)環(huán)境的同時，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟與文化。

2.構建生態(tài)文明法規(guī)體系

珠海市構建生態(tài)文明建設以《珠海市環(huán)境保護條例》《促進條例》作為核心法規(guī)體系，在生態(tài)城市規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境衛(wèi)生、生態(tài)旅游等方面配套制定相應地方性法規(guī)。自2014 年以來，珠海市出臺了《珠海經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)文明建設促進條例》《珠海市排水條例》《珠海經(jīng)濟特區(qū)前山河流域管理條例》，明確水環(huán)境保護、水資源管理、水污染防治等方面的規(guī)定。在此立法的基礎上，先后制定了《珠海市生態(tài)線控制性規(guī)劃》《珠海市河湖水系低影響開發(fā)專項規(guī)劃》《珠海市水系連通規(guī)劃》《珠海市入河排污口整治規(guī)劃》《珠海市河湖岸線保護利用專項規(guī)劃》等規(guī)劃，明確河湖水系總體布局，劃定河湖水域控制范圍[3]。

（二）杭州市生態(tài)環(huán)境保護立法的經(jīng)驗

1.積極推進低碳城市建設

根據(jù)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》的規(guī)定，2014 年杭州市出臺《杭州市應對氣候變化規(guī)劃（2013-2020 年）》，建立市場化減碳機制，推動機關企事業(yè)單位、企業(yè)、團體和個人參與國家溫室氣體自愿減排交易。同年，杭州市出臺《杭州市可再生能源開發(fā)利用管理辦法（試行）》，重點推進太陽能、地熱能、生物質能以及其他可再生能源開發(fā)利用，并將杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)列入國家低碳工業(yè)園區(qū)試點。

2.完善生態(tài)文明建設制度體系

杭州市先后實施了《杭州生態(tài)市建設規(guī)劃》《杭州市生態(tài)文明建設規(guī)劃（2010-2020）》《杭州市環(huán)境功能區(qū)劃》等系列規(guī)劃，形成了生態(tài)市—生態(tài)縣—生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)—生態(tài)村四級生態(tài)規(guī)劃體系[4]。為了促進生態(tài)文明建設，2016 年杭州市出臺《杭州市生態(tài)文明建設促進條例》。一是規(guī)劃先行，實施主體功能區(qū)規(guī)劃、劃定生態(tài)保護紅線、編制本市生態(tài)帶規(guī)劃等以法律的形式作出規(guī)定。二是推進排污權交易。三是著力建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。四是推廣綠色建筑，發(fā)展綠色交通。五是強化信息公開和公眾參與，建立生態(tài)和環(huán)境違法信息記入信用檔案。

杭州市以《杭州市生態(tài)文明建設促進條例》作為龍頭，構建以生態(tài)文明建設為核心的法規(guī)體系。《杭州市主要污染物排放權交易管理辦法》《杭州市主要污染物排放權交易規(guī)則（試行）》《杭州市生活垃圾管理條例》等法規(guī)，涵蓋了生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)經(jīng)濟以及公眾參與等內容，重點開展環(huán)境污染第三方治理、排污權交易和資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制等[5]。

五、加強南寧市生態(tài)環(huán)境保護立法的對策

（一）增強生態(tài)環(huán)境的法治理念

1.重視法治理念的培育

一是重視法治宣傳工作，切實把生態(tài)文明法治思維和法治方式貫穿于生態(tài)環(huán)境保護工作始終。南寧市要以良性機制開展法治宣傳，成立普法宣傳教育領導小組，加強法治宣傳專業(yè)力量，健全普法宣傳教育領導小組專題會議、年度工作匯報和普法工作督查等制度，成立專職與兼職法律顧問團。二是統(tǒng)籌規(guī)劃突出生態(tài)文明法治宣傳教育的重點對象、重點內容和重點環(huán)節(jié)，特別是要加強對各級領導干部的生態(tài)環(huán)境教育培訓，將公職人員和領導干部作為“關鍵少數(shù)”的重點對象，嚴抓公職人員法治教育，樹立公權執(zhí)法、依靠法律化解矛盾、依法提出政策建議的理念，增強公職人員的法律素養(yǎng)。三是倡導節(jié)約適度、綠色低碳、綠色增長、共建共享的生態(tài)文明新理念，通過新聞發(fā)布會、集中宣傳、專題宣講、納入普法計劃等形式，進行全方位、立體化宣傳，為地方法規(guī)貫徹實施生態(tài)文明營造良好環(huán)境。

2.秉持人與自然和諧共生的理念

一是以法治思維、法治方式推動生態(tài)文明建設，切實把保障綠色發(fā)展作為踐行新發(fā)展理念的重要舉措，聚焦重點關鍵環(huán)節(jié)和突出矛盾問題，精準發(fā)力、重點突破、有效行動，真正做到“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”，滿足人民日益增長的對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。二是在全社會積極宣傳和培育生態(tài)環(huán)境保護主流價值觀，推進社會共治、促進共建共享，努力形成生態(tài)環(huán)境保護人人參與、生態(tài)文明成果人人共享的生動局面。

（二）增強生態(tài)環(huán)境立法的科學性

1.增強立法的針對性和實效性

第一，根據(jù)南寧市生態(tài)環(huán)境的特點、實際，集中抓好重點領域的立法，加快生活垃圾分類管理條例、水土保持若干規(guī)定等法規(guī)草案審議步伐；總結好、運用好城市綠化條例（修改）、郁江流域水污染防治條例（修改）、那蘭鷺鳥保護區(qū)等立法調研成果，加快立法步伐。第二，增強立法的實效性，進行立法成本、守法成本、執(zhí)法成本社會效益分析，使立法取得良好的經(jīng)濟社會效果，杜絕單純應付考核需要、體現(xiàn)政績工程而立法的現(xiàn)象。第三，增強立法的優(yōu)先性，科學合理設定權利與義務、責任。堅持“權利優(yōu)先”的原則，這是生態(tài)文明立法的出發(fā)點和落腳點。在保障人民權利、實現(xiàn)人民權益和權力同時，對國家公共權力的行使，需要有相應的制約與限制。第四，立法要緊跟時代步伐，在立法內容方面應充分體現(xiàn)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等手段的運用，通過應用生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)大氣、土壤環(huán)境綜合分析，污染源精細化監(jiān)管，環(huán)境預警與應急等重點業(yè)務大數(shù)據(jù)交換與共享。

2.堅持“立法特色”原則

“立法特色”，就是立法精準反映本地的生態(tài)文明建設實際，反映本地的特殊性。它能準確地把握本地發(fā)展的需要，以問題為導向，注重解決本地的生態(tài)環(huán)境保護突出問題。南寧市“以水治城”的法規(guī)制度，具有較強的針對性，從實際出發(fā)，探索解決本地突出而國家法律沒有提出措施解決的問題，具有一定的創(chuàng)新性和領先性。總之，應將南寧市自然生態(tài)環(huán)境、環(huán)境資源狀況的“自然特色”、經(jīng)濟社會發(fā)展面臨環(huán)境問題的“需求特色”轉化為與之相適應的“立法特色”。

（三）進一步提高立法質量

1.貫徹立法精神，注重頂層設計

貫徹《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》，完善立法權限、原則，保障科學民主立法，要把好立法源頭，精細立法過程。在生態(tài)環(huán)境立法工作中，南寧市貫徹落實黨中央和廣西區(qū)黨委關于生態(tài)文明立法工作的決策部署，加強頂層設計，提高立法質量，科學編制立法計劃。堅持城市生態(tài)治理與鄉(xiāng)村生態(tài)治理并重，增強立法工作的指導性、規(guī)范性，并根據(jù)發(fā)展變化的實際適時調整補充，使其更加適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律。

2.規(guī)范立法工作程序

人大常委會在生態(tài)環(huán)境保護的立項、起草、審議等關鍵環(huán)節(jié)上應加強主導性，不斷提高立法質量。一是建立立法咨詢制度，對立法咨詢專家聘任條件、選聘程序、參與途徑等作出制度規(guī)定。根據(jù)立法實際需要，可對專家立法咨詢開展調研、論證、起草、咨詢等活動，充分發(fā)揮咨詢專家智力支持的作用。二是健全法規(guī)起草制度。為形成更廣泛的法治共識，應探索開展法規(guī)文本多元起草，重要法規(guī)文本委托專業(yè)機構起草制度，提高文本質量。法規(guī)文本應使用法言法語，精確表述，避免歧義。探索實行人大法制工作機構起草與政府法制部門聯(lián)合起草、立法咨詢專家組起草、委托高校等第三方起草相結合等制度，專家、學者、立法工作者共同推動立法工作。三是建立立法后評估制度。立法機關要適時開展立法評估，對立法質量、實施效果和社會各方面的反映進行分析評價，根據(jù)評估建議，適時啟動修訂、完善或廢止相關地方法規(guī)工作。

3.堅持立改廢釋并舉

南寧市應對現(xiàn)有法規(guī)適時進行修改，廢止與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應、實效性不強的法規(guī)，適應生態(tài)文明新變化。一是建立法規(guī)清理制度。依照的立法法規(guī)定，將集中清理、專門清理和定期審查相結合，動態(tài)掌握法規(guī)質量，保障法規(guī)體系的科學、和諧、統(tǒng)一。對部分專項立法清理工作，以公開招標的方式，委托第三方清理，提高清理工作的客觀性、科學性。二是建立規(guī)范性文件備案審查制度。健全規(guī)范性文件備案審查工作機制，著重審查是否存在違憲違法，是否存在減損公民、法人和其他社會組織權利、增加其義務，是否存在越權設置禁止性規(guī)定等問題進行審查，提出審查意見，及時進行違法糾正。三是依法開展法規(guī)制定的解釋工作，闡釋法規(guī)內涵、說明法規(guī)依據(jù)，促進法規(guī)實施。

（四）加快構建生態(tài)環(huán)境保護立法體系

1.增加生態(tài)文明建設的專項立法

在《南寧市創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設示范市規(guī)劃（2018-2022 年）》的基礎上，南寧市可根據(jù)實際情況適時制定生態(tài)文明建設的專項立法，明確將生態(tài)文明理念、原則、目標、方法融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。在立法層面上，加快建立生態(tài)環(huán)境保護文化、經(jīng)濟、目標責任、文明制度、安全等五大體系，涵蓋生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化、信息公開和公眾參與等內容。同時，生態(tài)文明建設的專項立法應緊跟時代步伐，注重對五象新區(qū)中國(廣西)自由貿易實驗區(qū)南寧片區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護。

2.完善生態(tài)環(huán)境保護立法體系

南寧市以專項立法的生態(tài)文明建設作為龍頭，統(tǒng)領19 部生態(tài)環(huán)境保護的法規(guī)，從綜合性、污染防治、水資源保護等6 類規(guī)范中，構建生態(tài)環(huán)境保護立法體系。一是加強生態(tài)環(huán)境保護綜合性立法，如對河湖保護管理、資源能源利用、建筑廢棄物管理、城市揚塵、水土流失、生活垃圾分類管理等進行立法。二是加強綠色經(jīng)濟發(fā)展，加強旅游生態(tài)環(huán)境保護。根據(jù)《南寧市全域旅游總體規(guī)劃（2017-2025 年）》，加強旅游資源的立法，建設旅游資源與生態(tài)環(huán)境保護體系，從旅游資源保護和生態(tài)環(huán)境保護兩個方面解決自然資源保護、人文資源保護、自然生態(tài)環(huán)境保護、旅游生態(tài)環(huán)境保護等問題。三是加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護立法?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出要大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。南寧市大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，結合全域旅游規(guī)劃，鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境保護面臨嚴峻考驗。對此，南寧市需對農(nóng)村的水、大氣、土壤、聚落環(huán)境、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等進行單獨立法。

（五）健全立法的公眾參與制度

1.健全公眾參與立法機制

一是要建立和完善座談、論證、咨詢的立法機制，暢通公眾參與立法的渠道。二是建立立法意見采納反饋機制，向參與立法的公民反饋其提出意見的研究和采納情況，激發(fā)公民參與立法工作的積極性。三是深化完善公民參與立法的制度措施，保障公民、社會團體和其他組織的立法建議權。四是加大立法信息公開力度，拓展信息溝通渠道。通過報刊、網(wǎng)站及微信等平臺，及時發(fā)布生態(tài)環(huán)境保護立法資訊，積極引導公眾參與立法，實現(xiàn)立法機關與社會公眾的良性互動。五是進一步完善基層立法聯(lián)系點工作機制，通過依托立法聯(lián)系點，廣泛征求公眾意見建議，拓寬立法信息公開渠道，方便基層公眾參與立法活動。

2.建立立法的公眾協(xié)商機制

一是建立立法協(xié)商專家?guī)?，發(fā)揮社會各界人才薈萃、智力密集、聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢，吸收公眾參與地方性法規(guī)的起草、修改、論證等工作，積極提出建設性意見和建議，供立法機關決策參考。二是充分發(fā)揮政協(xié)委員、人民團體以及社會組織在生態(tài)環(huán)境保護立法協(xié)商中的作用，廣泛聽取意見建議，使立法工作凝聚共識，提高法規(guī)質量。

3.加強環(huán)保社會組織的建設

環(huán)保社會組織作為專業(yè)的第三方中介機構，不僅積極參與地方立法制定、環(huán)境監(jiān)督與社會維權，還能夠起到促進社區(qū)、公眾參與到生態(tài)建設、環(huán)保事務的作用，有利于推動社區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善。南寧市可通過加大政策、資金、稅收等扶持力度，鼓勵支持更多環(huán)保社會組織成立。待條件成熟后，可通過立法形式保障社會組織參與生態(tài)環(huán)境保護立法。