不法利益視角下未批先建行為規(guī)制研究

許錦洲

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

堅持“源頭防治”是生態(tài)文明體制改革中解決環(huán)境問題的重要方針。如何規(guī)制產(chǎn)生源頭污染的未批先建行為已成為當(dāng)前環(huán)境行政處罰領(lǐng)域面臨的主要問題之一。而在市場經(jīng)濟大背景下，經(jīng)濟因素是產(chǎn)生違法行為的主要動因，這給以環(huán)境行政處罰規(guī)制未批先建行為提供了研究視野，即對違反行政法律規(guī)定行為的處罰應(yīng)當(dāng)消解違法行為所產(chǎn)生的不法利益。那么，什么是不法利益？未批先建行為是否產(chǎn)生不法利益？規(guī)制未批先建行為的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（本文簡稱《環(huán)評法》）第三十一條是否做到對不法利益的消解？本文通過對這些問題展開討論，意在發(fā)揮《環(huán)評法》遏制未批先建行為應(yīng)有的功能，促進和保障我國生態(tài)文明建設(shè)依法展開。

一、不法利益之內(nèi)涵解析

不法利益的概念起源于刑法，在行政法體系中，不法利益指違反行政法上的相對義務(wù)而產(chǎn)生的利益。從產(chǎn)生行為的性質(zhì)上觀察，該不法利益的產(chǎn)生原因是違反行政法但尚不構(gòu)成犯罪的行為。從不法利益的數(shù)量上觀察，不法利益的數(shù)量并未達(dá)到犯罪的標(biāo)準(zhǔn)[1]。一般認(rèn)為，不法利益的范圍主要包含兩類，即積極的不法利益與消極的不法利益[2]。積極的不法利益指行為人以作為的方式主動追求所得的利益，如在沒有許可證的情況下非法采礦等行為，這種積極的不法利益在我國法律中通常被表述為違法所得。消極的不法利益則是指行為人以不作為的方式違反行政法上的義務(wù)，以減少必要的成本支出而獲利，如故意不運行環(huán)保設(shè)施設(shè)備以節(jié)約成本而獲利。不法利益概念的引入，對行政法律責(zé)任中的罰款與追繳具有重要意義，是解決環(huán)境行政處罰違法成本過低問題的關(guān)鍵因素。作為環(huán)境行政法上的重要法律追責(zé)方式，行政處罰中罰款的功能主要表現(xiàn)為預(yù)防和威懾功能，通過處罰的威懾力迫使?jié)撛诘倪`法者守法，這是立法的真正目的[3]。而罰款的這一功能想要實現(xiàn)，需要罰款數(shù)額達(dá)到“不能使違法者從違法行為中得到好處”這一要求才能實現(xiàn)[4]。因此，只有在確認(rèn)違法行為所產(chǎn)生的不法利益后，才能衡量與之相對應(yīng)的行政處罰（罰款）是否合理。同時，部分處罰是建立在違法行為所產(chǎn)生的不法利益基礎(chǔ)之上的，如森林法第七十七條規(guī)定，對偽造、變造、買賣、租借采伐許可證的行為，可并處違法所得一倍以上三倍以下的罰款，此時不法利益作為處罰的法定依據(jù)，對罰款金額的大小具有決定作用。

然而，在法的確定性原則約束下，法律對行政處罰中罰款的數(shù)額存在上限要求，因而僅依靠罰款并不能完全消解違法行為所產(chǎn)生的不法利益。在這種情況下，對不法利益的追繳成為震懾行為人違法行為的主要手段之一。目前世界各國和地區(qū)的環(huán)境行政法律中，大部分都有對不法利益進行追繳的規(guī)定，但在行政處罰與不法利益的追繳是否并處問題上有所不同。我國大氣污染防治法第一百零三條、森林法第七十七條等規(guī)定采用的是罰款與不法利益追繳同時并用的方式。我國臺灣地區(qū)“行政罰法條例”第十八條與第二十條規(guī)定了沒有上限的不法利益追繳制度，且在許多判決中認(rèn)可了“行政機關(guān)”罰款與追繳并處的做法。德國《行政程序法》第十九條與第二十九項則采取了以罰款為基礎(chǔ)、不法利益高于罰款時對高出部分進行追繳的“原則—例外”的處罰方式[5]。從各國和我國臺灣地區(qū)的處罰方式中可以看出，通過對不法利益的追繳，行為人無法從違法行為中得到利益，能夠消減行為人實施違法行為的動機，對違法行為也能夠產(chǎn)生較強的震懾作用。雖然各國和地區(qū)在具體制度安排上存在差異，但都認(rèn)可對不法利益的追繳是對傳統(tǒng)罰款方式的一種有效補充，二者結(jié)合可以對行為人產(chǎn)生更強的震懾作用。

二、未批先建行為的不法利益分析

對于未批先建違法行產(chǎn)生的不法利益，從不法利益發(fā)生的時間來看，在環(huán)評文件編制、項目建設(shè)以及建設(shè)項目運行階段都可能產(chǎn)生不法利益。從不法利益的取得方式來看，企業(yè)既可以主動追求，也可以被動取得不法利益。

首先，在環(huán)評文件的編制過程中，未批先建的行為將產(chǎn)生多種不法利益。環(huán)評文件編制需要考慮建設(shè)項目對周邊環(huán)境的影響、環(huán)保措施的可行性等多方面因素，要求編制單位具有較高的專業(yè)性，相關(guān)人員具有專業(yè)資質(zhì)。因此，建設(shè)項目環(huán)評文件編制需要較高的金錢成本，對于總投資額較小的小型建設(shè)項目而言，環(huán)評文件的編制將成為建設(shè)的重大成本之一，企業(yè)通過未批先建的行為免去的這部分成本屬于不法利益。同時，環(huán)評文件的編制、環(huán)評的公眾參與和環(huán)保部門審批等環(huán)節(jié)需要花費數(shù)月的時間。而時間延長對于建設(shè)工程而言意味著成本的增加，對于一些大型建設(shè)項目而言，建設(shè)項目每日帶來的收益可達(dá)上千萬元，因此未批先建將省去大量融資成本[6]。

其次，項目建設(shè)過程中同樣會發(fā)生不法利益。依據(jù)《環(huán)評法》第十七條規(guī)定，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件中應(yīng)當(dāng)包括建設(shè)項目環(huán)境保護措施及其技術(shù)、經(jīng)濟論證等項目。作為建設(shè)項目環(huán)境保護的重要措施之一，與建設(shè)項目“同時設(shè)計、同時施工、同時運行”的環(huán)境保護設(shè)施建設(shè)是環(huán)評文件中重要的內(nèi)容之一。在未批先建行為發(fā)生的情況下，“三同時設(shè)施”符合項目環(huán)保要求的可能性微乎其微，相比符合環(huán)評文件設(shè)計建造的同類設(shè)施，未批先建的建設(shè)項目在環(huán)保設(shè)備的購置成本與運行成本上大幅下降，從而為企業(yè)帶來了不法利益。

最后，在項目建成后的運行中，不法利益也將通過多種方式產(chǎn)生。從違法行為“作為”的角度看，無論是建設(shè)項目整體未獲批準(zhǔn)還是未經(jīng)批準(zhǔn)擅自增加生產(chǎn)線，該項目都會在建成后給企業(yè)帶來利益，這種利益是在違反環(huán)境影響評價制度的情況下產(chǎn)生的，因此可以視為不法利益。從“不作為”的角度看，建設(shè)項目的運行會產(chǎn)生廢氣、廢水等污染物，在未經(jīng)過環(huán)評的情況下，這些污染物或未經(jīng)處理直接排入外環(huán)境中，或因環(huán)保設(shè)備處理能力不足而對外環(huán)境產(chǎn)生影響。污染物的違法排放雖未直接給企業(yè)帶來收益，但節(jié)約了污染物的處理費用，使企業(yè)間接實現(xiàn)了不法利益。從不法利益產(chǎn)生階段角度看，未批先建行為源源不斷地向行為人輸送利益，所產(chǎn)生的不法利益幾乎貫穿項目的整個過程，相較于經(jīng)過環(huán)評程序的建設(shè)項目，未批先建的建設(shè)項目在市場競爭中處于優(yōu)勢地位。綜合上述分析，為杜絕“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象發(fā)生，《環(huán)評法》應(yīng)當(dāng)以制度手段對這種不法利益進行消解。

三、不法利益視角下對《環(huán)評法》第三十一條的評價

（一）《環(huán)評法》第三十一條的積極影響

在科技高度發(fā)達(dá)的今天，建設(shè)項目對環(huán)境所產(chǎn)生的影響愈加深遠(yuǎn)，而通過未批先建而產(chǎn)生的不法利益則因科技的催化而變得愈發(fā)誘人。在這種情況下，《環(huán)評法》針對未批先建的行政處罰于進行了大幅修改，修改主要從三個方面進行：第一，原《環(huán)評法》中“限期補辦”的相關(guān)規(guī)定被取消；第二，新法對未批先建的建設(shè)項目罰款數(shù)額發(fā)生了改變，由原有的“數(shù)值式”處罰模式改為“倍率式”處罰模式；第三，新法賦予了環(huán)保部門發(fā)布“責(zé)令恢復(fù)原”狀行政命令的權(quán)力。從上述三方面修改可以看出，《環(huán)評法》第三十一條的修改直接或間接地表現(xiàn)出收繳未批先建不法利益的態(tài)度。

1.以取消“限期補辦”降低未批先建的違法動機

原《環(huán)評法》在制定時，其制度設(shè)計需遵循環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的原則，反映在具體的制度上，表現(xiàn)為對違反環(huán)評制度的處罰不能過度影響企業(yè)的經(jīng)營，這相當(dāng)于變相保護了企業(yè)違反環(huán)評法所獲得的不法利益。依據(jù)原《環(huán)評法》的規(guī)定，環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位未批先建行為時，不能直接對其進行處罰，而必須先責(zé)令其補辦環(huán)評手續(xù)，這種“首犯不刑”的制度設(shè)計大大助長了建設(shè)單位未批先建的僥幸心理，即使未批先建行為被環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)，只要補辦一下，甚至連罰款都免了[7]。然而，環(huán)保法于2015年修改后，其第四條明確了“經(jīng)濟社會發(fā)展應(yīng)與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”，改變了環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的主從地位。因此，修法后的《環(huán)評法》取消了限期補辦的做法，打破了原環(huán)評法中對未批先建不法利益的變現(xiàn)保護。

2.對罰款處罰的計數(shù)模式進行了改變

新《環(huán)評法》將原有的“五萬元以上二十萬元以下”的“數(shù)值式”處罰方式改為了“處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款”的倍率式處罰方式。倍率式處罰方式的選擇必然伴隨著量罰方式的確定。相對于數(shù)值式處罰，倍率式處罰更能體現(xiàn)“罰過相當(dāng)”原則，這種方式將違法收益與所造成的危害后果相關(guān)聯(lián)，在一定程度上反映了行政處罰與不法利益之間的關(guān)系[8]。相較于經(jīng)過環(huán)評的建設(shè)項目，未批先建項目在時間成本上具有重大優(yōu)勢，與總投資額較小的建設(shè)項目相比，總投資額越大的建設(shè)項目更需要縮短項目的建設(shè)時間。用時短對于資金流大的建設(shè)項目而言，不僅意味著建設(shè)成本降低，也可以因建設(shè)項目較早投產(chǎn)而獲得更高的利益。加之諸多大型建設(shè)項目如水電站、機場等對當(dāng)?shù)鼐哂兄匾?jīng)濟影響，在《環(huán)評法》修改之前，大型建設(shè)項目未批先建現(xiàn)象屢禁不止。新《環(huán)評法》第三十一條修改后，將未批先建的罰款數(shù)額與建設(shè)項目的總投資額綁定，總投資額越大的建設(shè)項目，未批先建行為罰款金額越高，這種處罰方式實際上是一種對未批先建不法利益的消解手段。

3.增加了環(huán)保部門“恢復(fù)原狀”的行政命令

新《環(huán)評法》通過提高企業(yè)違法成本的方式對未批先建行為所產(chǎn)生的不法利益進行追繳?；謴?fù)原狀是指通過拆除等手段使已建成的設(shè)施或項目恢復(fù)到開工之前的狀態(tài)。若環(huán)保部門對建設(shè)項目發(fā)出恢復(fù)原狀的行政命令，就意味著對該建設(shè)項目的徹底否定。若無法通過其他手段使其恢復(fù)原狀，企業(yè)因未批先建而產(chǎn)生的各種不法利益也將隨之消失。同時，企業(yè)在對建設(shè)項目恢復(fù)原狀的過程中，需要支付拆除與恢復(fù)的相關(guān)費用作為額外支出，將大幅提升未批先建的違法成本。作為一個“理性經(jīng)濟人”，當(dāng)違法所產(chǎn)生的成本大于其收益時，企業(yè)往往會選擇放棄違法行為[9]。

（二）《環(huán)評法》第三十一條的不足

《環(huán)評法》第三十一條為消解未批先建不法利益提供的法律依據(jù)，但企業(yè)是否真正做到摒棄未批先建行為尚需觀察。實踐中，環(huán)境保護執(zhí)法中發(fā)生的各種問題，制約著《環(huán)評法》三十一條的功能發(fā)揮，這些問題主要體現(xiàn)在下列幾個方面。

1.環(huán)保部門執(zhí)行成本較高

行政機關(guān)的執(zhí)行是法律功能是否能夠?qū)崿F(xiàn)的重要環(huán)節(jié)之一。在行政機關(guān)行政經(jīng)費普遍有限的情況下，若行政處罰需要行政機關(guān)花費大量成本，則行政機關(guān)的執(zhí)行意愿將會降低。依照《環(huán)評法》第三十一條所規(guī)定的處罰模式，對未批先建項目的罰款處罰需要建立在明確建設(shè)項目的總投資額的基礎(chǔ)上，而建設(shè)項目的總投資額并非一個清楚明確的數(shù)字，需要專門進行核算。根據(jù)2018 年《關(guān)于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中建設(shè)項目“總投資額”認(rèn)定問題的指導(dǎo)意見》第四條規(guī)定，在備案與實際投資總額不相符、未經(jīng)過審批、產(chǎn)業(yè)禁止投資建造等三種情況下，環(huán)保部門可以聘請審計師事務(wù)所等第三方專業(yè)機構(gòu)對建設(shè)項目總投資額認(rèn)定。從該規(guī)定的文意理解看，聘請第三方進行評估的主體為環(huán)保部門，其作用是幫助環(huán)保部門認(rèn)定總投資額，因而評估費用應(yīng)當(dāng)由環(huán)保部門承擔(dān)。對于未批先建的大型建設(shè)項目而言，專業(yè)機構(gòu)的評估費由于標(biāo)的額較大而水漲船高。對于環(huán)保部門而言，在經(jīng)費有限的情況下，對大型建設(shè)項目進行評估會使行政成本大幅提高。同時，意見中規(guī)定的三種情況并不包含對建設(shè)項目的投資規(guī)模的限制，環(huán)保部門對總投資額小的小型建設(shè)項目同樣可以聘請第三方機構(gòu)進行評估，在處罰金額僅為總投資額百分之一到百分之五的情況下，容易使罰款與評估費用出現(xiàn)倒掛的不合理現(xiàn)象。

2.行政處罰時面臨的訴訟風(fēng)險

實踐中，對總投資額的認(rèn)定存在依據(jù)企業(yè)備案認(rèn)定、當(dāng)事人自認(rèn)認(rèn)定以及專業(yè)機構(gòu)認(rèn)定等多種方式。然而，由于建設(shè)項目本身的復(fù)雜性，總投資額的認(rèn)定時常充滿爭議。在以未批先建產(chǎn)生的行政處罰為被訴對象的行政訴訟中，“總投資額計算錯誤”經(jīng)常成為行政相對人提起訴訟的理由之一。對于總投資額的認(rèn)定方式，目前司法機關(guān)的看法并不一致。在部分司法機關(guān)看來，法院應(yīng)采取司法謙抑態(tài)度，認(rèn)為總投資額的認(rèn)定屬于環(huán)保部門的行政職權(quán)，法院只能對環(huán)保部門作出的認(rèn)定是否合法作出形式上的判斷。對于環(huán)保部門認(rèn)定的具體數(shù)額，法院應(yīng)當(dāng)尊重其作出的判斷。在判決中，法院通常會認(rèn)為行政機關(guān)做出的認(rèn)定合法，因此駁回行政相對人的訴訟請求①參見（2018）湘09 行終56 號判決，詳情可查閱中國裁判文書網(wǎng)：http://wenshu.court.gov.cn/。。但是，也有司法機關(guān)認(rèn)為，司法機關(guān)在總投資額的審查過程中，不僅需要在形式上進行合法性審查，也需要在實質(zhì)上進行審查，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)提供認(rèn)定的相應(yīng)材料。因此，在判決中，在法院裁定環(huán)保部門無法舉證證明其認(rèn)定過程合法的情況下，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的不利后果，并據(jù)此撤銷環(huán)保部門作出的行政處罰②參見（2018）豫71 行終215 號、（2018）豫7102 行初36 號判決，詳情可查閱中國裁判文書網(wǎng)：http://wenshu.court.gov.cn/。。法院對總投資額認(rèn)定的不同態(tài)度，使得行政機關(guān)作出的行政處罰存在效力的不確定性。如果行政處罰被法院撤銷，則環(huán)保部門將會在考核時面臨問責(zé)壓力，這種訴訟風(fēng)險環(huán)保部門的執(zhí)法動力大為下降。

3.小型建設(shè)項目違法成本低

新《環(huán)評法》第三十一條的修改中，未批先建處罰模式的改變是重要修改之一。新《環(huán)評法》中倍率式處罰模式取消了原環(huán)評法中數(shù)值式處罰模式的處罰區(qū)間，這樣修改固然增加了對大型建設(shè)項目的罰款數(shù)額的上限，但對小型建設(shè)項目罰款的下限卻有所降低。依照原《環(huán)評法》的規(guī)定，對于未批先建的建設(shè)項目，罰款金額為五萬元到二十萬元之間，建設(shè)項目若是處于未批先建的狀態(tài)，環(huán)保部門對其處罰金額的下限為五萬元。然而，在《環(huán)評法》第三十一條修改后，多數(shù)小型建設(shè)項目的罰款少于五萬元，甚至存在數(shù)額小于一萬元的行政處罰，這種變化不僅無法對小型建設(shè)項目未批先建的不法利益進行收繳，甚至無法達(dá)到原有處罰方式的效果。若僅從數(shù)額的角度進行考察，以總投資額作為小型建設(shè)項目未批先建的處罰依據(jù)，并不利于防止其采取未批先建行為進行獲利。

4.恢復(fù)原狀適用范圍狹窄

新《環(huán)評法》增加了環(huán)保部門責(zé)令未批先建項目恢復(fù)原狀的權(quán)力。依照《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條規(guī)定，責(zé)令恢復(fù)原狀屬于行政命令而非行政處罰。該規(guī)定的目的并非為了處罰當(dāng)事人，而是一種停止違法行為的手段。但是，恢復(fù)原狀作為一種對建設(shè)項目的否定評價，一旦實施將給建設(shè)單位帶來巨大損失，其不利影響甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過未批先建的行政處罰。因此，對恢復(fù)原狀的適用應(yīng)當(dāng)保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，即在執(zhí)法中應(yīng)對責(zé)令恢復(fù)原狀的項目主體進行限制?？偠灾回?zé)令恢復(fù)原狀的項目，應(yīng)屬于情形惡劣，環(huán)境危害較大、嚴(yán)重不符合環(huán)保要求，并且具有恢復(fù)原狀可能性的項目[10]。對于項目主體進行限制的理由在于：從權(quán)利保護的角度考慮，行政命令并非行政處罰，其相關(guān)救濟渠道相對較少，對項目主體進行限制有利于保護當(dāng)事人權(quán)利不受侵害；從經(jīng)濟方面考察，如果責(zé)令所有未批先建的項目一律恢復(fù)原狀，將會給當(dāng)事人造成重大經(jīng)濟損失，且部分建設(shè)項目自身條件符合環(huán)境影響評價要求，僅需重新環(huán)評就可以轉(zhuǎn)化為合法狀態(tài)，并無恢復(fù)原狀一刀切的必要。

四、對未批先建行為處罰的優(yōu)化路徑

（一）復(fù)雜項目的簡化認(rèn)定

針對前述環(huán)保部門執(zhí)法意愿不高、環(huán)保執(zhí)法成本高、訴訟風(fēng)險大等問題，建設(shè)項目總投資額計算困難是主要原因之一。從現(xiàn)有處罰模式看，總投資額與處罰數(shù)額二者成正比上升關(guān)系，如果在認(rèn)定總投資額存在困難的情況下，淡化精確數(shù)額概念而保留二者的正比關(guān)系，同樣可以對未批先建產(chǎn)生的不法利益進行消解。這種做法已經(jīng)得到了實踐的認(rèn)可，深圳由于經(jīng)濟特區(qū)的特殊地位，在地方立法權(quán)上可以進行變通，其于2016 年修改了《深圳經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)項目環(huán)境保護條例》，明確在總投資額認(rèn)定存在困難的情況下，將未批先建的建設(shè)項目，依據(jù)需要編制的環(huán)評文件等級分成三類，并分別處以五萬元以下、五萬元到二十萬元和二十萬元以上一百萬元以下三類罰款①參見《深圳經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)項目環(huán)境保護條例》第四十條規(guī)定：“違反本條例第八條規(guī)定，建設(shè)單位未編制環(huán)境影響評價文件或者評價文件未經(jīng)審批，擅自開工建設(shè)或者投入生產(chǎn)、經(jīng)營或者使用的，由環(huán)境保護部門責(zé)令停止建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營或者使用，并根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；投資額無法確定的，按照以下標(biāo)準(zhǔn)處罰：（一）屬于應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目，處五萬元以上二十萬元以下罰款；（二）屬于應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，處二十萬元以上一百萬元以下罰款。建設(shè)單位未依法備案的，由環(huán)境保護部門責(zé)令限期改正，并處五萬元以下罰款?！薄Ｔ诜ㄔ阂迷摋l文的判決中，出現(xiàn)了原行政處罰中當(dāng)事人自認(rèn)總投資額為五十萬元的建設(shè)項目卻被處以十二萬元罰款的案例，且行政機關(guān)的處罰得獲得了法院的判決支持。深圳的地方立法實踐免去了總投資額在認(rèn)定發(fā)生困難時所需要的大量行政成本，同時實現(xiàn)了相較于依據(jù)總投資額進行處罰更高的處罰金額。較高金額的處罰不僅能夠有效消解未批先建行為所產(chǎn)生的不法利益，而且對總投資額小的小型建設(shè)項目能夠起到巨大的震懾作用，從而從源頭上減少未批先建行為的發(fā)生。

（二）善用“規(guī)劃環(huán)評”進行規(guī)制

原《環(huán)評法》第三十一條最為人詬病的一點即為對大型建設(shè)項目處罰過輕，無法對大型建設(shè)項目的未批先建行為進行震懾。因此，在《環(huán)評法》修改時，將未批先建的罰款金額與總投資額掛鉤?；诖笮徒ㄔO(shè)項目的特性，可以利用規(guī)劃環(huán)評對其進行規(guī)制。環(huán)境影響評價法在制定時，就已經(jīng)明確在制定重大經(jīng)濟和社會發(fā)展政策、規(guī)劃重要資源開發(fā)和確定重要項目時，必須從促進發(fā)展與保護環(huán)境相統(tǒng)一的角度審議其利弊，并提出相應(yīng)對策[11]?？偼顿Y額大的大型建設(shè)項目多為對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生重大經(jīng)濟社會影響的項目，這種影響應(yīng)在當(dāng)?shù)氐耐恋乩镁C合規(guī)劃等綜合性規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。因此，在對規(guī)劃進行環(huán)評時，可將該建設(shè)項目的環(huán)境影響納入考慮，對其環(huán)評程序進行一定的簡化與加速。事實上，這種做法也符合《環(huán)評法》第十八條的規(guī)定②參見《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第十八條規(guī)定：“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，應(yīng)當(dāng)避免與規(guī)劃的環(huán)境影響評價相重復(fù)。作為一項整體建設(shè)項目的規(guī)劃，按照建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價，不進行規(guī)劃的環(huán)境影響評價。已經(jīng)進行了環(huán)境影響評價的規(guī)劃包含具體建設(shè)項目的，規(guī)劃的環(huán)境影響評價結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為建設(shè)項目環(huán)境影響評價的重要依據(jù)，建設(shè)項目環(huán)境影響評價的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃的環(huán)境影響評價審查意見予以簡化?！薄?/p>

采用這種將規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目環(huán)評嵌套進行的做法將有利于減少環(huán)評程序中不法利益的發(fā)生。一則可以將項目對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的影響進行充分全面的考慮，對大型建設(shè)項目產(chǎn)生的環(huán)境不利影響作出準(zhǔn)確判斷，通過建設(shè)項目環(huán)評減少其在運行過程中產(chǎn)生的不法利益。二則在經(jīng)過簡化的建設(shè)項目環(huán)評過程中，建設(shè)單位需要等待的時間縮短，即使進行未批先建，所獲得的不法利益也將大大縮減，相較于建設(shè)項目處于違法狀態(tài)下的風(fēng)險，進行未批先建的可能性也會相應(yīng)降低。