淺談檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟

【摘 要】 檢察機關(guān)作為起訴主體提起環(huán)境公益訴訟經(jīng)歷了十幾年的發(fā)展，在保護我國環(huán)境資源保護方面取得了很大的成就。但是，檢察機關(guān)作為司法機關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟方面依然存在一些問題，需要不斷的改進，進一步完善。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境公益訴訟 檢察機關(guān) 不足之處 改進措施

一、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的歷程

檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件不是伴隨著我國《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《環(huán)境保護法》等法律自始就有的法律規(guī)定，而是隨著我國社會實踐的不斷發(fā)展，為解決實踐中環(huán)境遭受破壞而無人請求保護、恢復(fù)問題，不斷完善法治的結(jié)果。2008年廣州市珠海區(qū)人民檢察院訴廣州新中興洗水廠損害賠償案[1]，2009年無錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮、劉士密等5人盜伐林木損害環(huán)境補償案[2]。雖然兩個案件檢察院沒有沒有立法機關(guān)的授權(quán)，但是有的學(xué)者[3]認為這是檢察機關(guān)作為環(huán)境公益人的開始。2012年修訂的《民事訴訟法》中明確規(guī)定法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起環(huán)境公益訴訟。檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，被賦予了提起環(huán)境公益訴訟的職能。2015年全國人大常委會授權(quán)最高檢在13個省市開展檢察院開展公益訴訟試點。隨后，最高檢制定了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，允許試點區(qū)的檢察院可以公益訴訟人的身份提起環(huán)境公益訴訟。檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟取得了法律的明確授權(quán)。2017年《民事訴訟法》與《行政訴訟法》的修改賦予了全國檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的職能。2018年《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定檢察機關(guān)可以針對環(huán)境犯罪提起形式附帶民事的公益訴訟。

二、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟成就

檢察機關(guān)由人大選舉，對人大負責，是我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督主體。其作為環(huán)境公益訴訟的主體首先由憲法的明確依據(jù)，其次，檢察機關(guān)能夠彌補行政機關(guān)權(quán)力方面的不足，相對于社會組織也更符合《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定的嚴苛原告適格的條件。最后實踐表明檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟無論是案件數(shù)量還是勝訴率都遠遠超過環(huán)境民事公益訴訟。

經(jīng)過十多年的探索，我國檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟取得了一些成就：一是，案件數(shù)量不斷增長。據(jù)統(tǒng)計2015年7月-年底，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案件為5起，2016年檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件的數(shù)量不斷增多，四個季度的案件數(shù)分別為7件、17件、9件、56件，呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢。據(jù)最高院統(tǒng)計2017年上半年檢察機關(guān)提起環(huán)境訴訟案件達到了639件。在試點階段，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的案件的勝率為100%。2018年全國法院受理檢察機關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟案件376件，此外，檢察機關(guān)提出環(huán)境行政公益訴訟訴前程序53521次，行政機關(guān)的整改率為97%，受理的環(huán)境民事公益訴訟113件到2019年2月未曾有一場敗訴。二是受案范圍不斷擴大。2012年公益訴訟案件主要在民事公益訴訟。2014年修訂的《行政訴訟法》也沒有規(guī)定行政公益訴訟，2015年檢察機關(guān)試點提起公益訴訟中出現(xiàn)行政公益訴訟，隨著2017年《行政訴訟法》的修改，明確規(guī)定了行政公益訴訟，形成了環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟并行的制度。2018年《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定檢察機關(guān)可以針對環(huán)境犯罪提起刑事附帶民事的公益訴訟。

三、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟存在的問題

雖然檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟存在著優(yōu)勢，在實踐中也取得了越來越多的成績，但是，也存在一定的不足之處：

1、一定程度上損害了社會組織監(jiān)督的權(quán)利。2012年修訂的《民事訴訟法》和2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》都增加了環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定。雖然2014年修訂的《行政訴訟法》沒有涉及行政公益訴訟的內(nèi)容，但是隨后檢察機關(guān)于2015年提起的公益訴訟試點中增加了行政公益訴訟，并于2017年正式載入修訂的《行政訴訟法》?？梢园l(fā)現(xiàn)立法者沒有授權(quán)社會組織進行行政監(jiān)督的權(quán)利，而且由于《環(huán)境保護法》及相關(guān)的司法解釋對社會組織作為環(huán)境公益訴訟的適格原告作了嚴格的限制，一定程度上限制了社會組織發(fā)展的積極性，使得一些地方社會組織少之又少，甚至沒有。雖然社會組織進行行政監(jiān)督的效果可能不如檢察機關(guān)進行行政監(jiān)督的效果好，但是檢察機關(guān)獨自承擔行政公益訴訟職能，損害了具有社會監(jiān)督職責的社會組織的監(jiān)督權(quán)。

2、專業(yè)方面有所制約。檢察公益訴訟作為十八大以來重點加強的一個新領(lǐng)域，業(yè)務(wù)涉及面廣，專業(yè)性強。[4]眾所周知，我國的檢察機關(guān)是司法機關(guān)，主要職能一直是刑事案件的偵查和對公訴案件提起訴訟，對國家公權(quán)力進行監(jiān)督。公益訴訟職能的增加將對檢察機關(guān)工作人員其他專業(yè)知識方面提出了更高的要求。比如2019年8月張軍檢察長考察安徽銅陵某公司生產(chǎn)過程中形成的磷石膏礦堆威脅長江水道的案件時，當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)和公司領(lǐng)導(dǎo)就用專業(yè)知識為檢察人員講述了礦堆的形成原因、如何轉(zhuǎn)移、如何從根本上除掉污染源，還介紹了利用高科技手段將尾礦變廢為寶，將資源利用發(fā)揮到最大化。對此，張軍檢察長感嘆道，如果檢察人員不具備相應(yīng)的專業(yè)知識，提出的檢察建議作用也不大，即使提起訴訟也解決不了實際問題。實踐中由于檢察人員缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識，在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查、取證、提行政執(zhí)法建議等方面遇到了很多困難。

3、檢察機關(guān)缺乏積極主動性。司法實踐中，刑事附帶民事訴訟案件主要集中在環(huán)境資源保護與食藥安全領(lǐng)域，在2018年初至10月份，此類案件占所有公益訴訟案件的比重為75.21%。說明檢察機關(guān)在這些公益訴訟案件中主要是以“搭便車”的方式行使公益訴訟權(quán)利。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2019年生態(tài)環(huán)境部就為最高人民檢察院提供了113個問題和線索。這一方面說明司法機關(guān)和行政機關(guān)相互配合共同解決環(huán)境資源保護問題，另一方面也反映出檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟案件中缺乏一定的積極主動性。

四、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的改進建議

1、肯定社會監(jiān)督的作用，鼓勵適格的社會組織提起環(huán)境公益訴訟。從前面的論述中可以看出，我國環(huán)境公益訴訟的主體主要是檢察機關(guān)，而適格的社會組織提起的環(huán)境公益訴訟非常少。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》明確規(guī)定社會組織可以作為環(huán)境公益訴訟的主體提起環(huán)境公益訴訟。因此作為司法機關(guān)的檢察機關(guān)應(yīng)該保持其謙抑性，尊重其他社會主體的優(yōu)先起訴順位，在有社會組織提起環(huán)境公益訴訟的時候，檢察機關(guān)應(yīng)該鼓勵、支持這種行為。從國外的法律實踐來看，在美國任何人都有權(quán)對破壞環(huán)境和不履行環(huán)境保護職能的政府提起環(huán)境公益訴訟。在德國多部法律都規(guī)定了公民和社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟，以此提高民眾的環(huán)境保護參與意識。十八大以來，習近平總書記也多次提倡保護生態(tài)環(huán)境，為實現(xiàn)“建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略任務(wù)，給子孫留下天藍、地綠、水凈的美好家園”，我們應(yīng)該借鑒外國的有益經(jīng)驗，讓與環(huán)境損害密切相關(guān)的社會組織、民眾參與到生態(tài)環(huán)境保護的隊伍中來。這樣一是可以減少檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的成本，二是可以形成自上而下，非常全面的保護生態(tài)環(huán)境的體系。

2、加強檢察機關(guān)隊伍建設(shè)，提高檢察人員專業(yè)能力。檢察機關(guān)

在提起環(huán)境公益訴訟過程中需要具備環(huán)境方面的知識、專業(yè)的技術(shù)設(shè)備去調(diào)查、判斷環(huán)境是否遭受損害等問題。由于我國的檢察機關(guān)是國家司法機關(guān)，所以很多檢察人員不具備環(huán)境方面的相關(guān)知識，檢察機關(guān)也很少配備相應(yīng)的專業(yè)器材。這就使檢察機關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟證據(jù)收集、提起行政建議遇到一些困難。雖然，最高人民檢察院已經(jīng)舉辦了13期專題培訓(xùn)班，并要求地方檢察機關(guān)通過邀請相關(guān)專家授課、組織一些課程學(xué)習，培養(yǎng)一些具備專業(yè)知識方面的檢查人員。但是，我認為這些不足以應(yīng)對檢察機關(guān)現(xiàn)階段專業(yè)人員匱乏的局面。檢察機關(guān)應(yīng)該積極通過其他途徑組建具有專業(yè)知識的隊伍。比如檢察機關(guān)與一些專業(yè)的部門或鑒定機構(gòu)建立聯(lián)合實驗室。2019年5月浙江省檢察機關(guān)和生態(tài)環(huán)境部門建立了公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯(lián)合實驗室，在全國范圍內(nèi)開創(chuàng)了先例。隨后，江蘇省檢察院與江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院、江蘇省環(huán)境檢測中心也組建了同樣的聯(lián)合實驗室。同時，檢察機關(guān)應(yīng)該加大對具有環(huán)境專業(yè)知識、環(huán)境設(shè)備技術(shù)等方面人才的引進，也可以同具有相應(yīng)專業(yè)知識的高校教師、專家、學(xué)者、環(huán)保部門的人員建立多種的人才交流途徑。

3、檢察機關(guān)積極探索各種途徑尋找案源。檢察機關(guān)通過“搭便車”方式和其他部門移送案件線索的方式是消極履行環(huán)境公益訴訟職能的表現(xiàn)。檢察機關(guān)應(yīng)該探索多種途徑尋找破壞生態(tài)環(huán)境的案件，切實履行自身職能。首先檢察機關(guān)可以通過自身現(xiàn)有的優(yōu)勢去發(fā)現(xiàn)案源例如利用偵查部門、公訴部門在工作過程中，通過積累的刑事訴訟經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)案源。其次通過大數(shù)據(jù)、新興媒體資源等報導(dǎo)的環(huán)境損害案件，并建立環(huán)境損害問題信箱等舉報平臺結(jié)合傳統(tǒng)的方式，依靠人民群眾的力量，發(fā)現(xiàn)可以行使環(huán)境公益訴訟職能的案件。

【注 釋】

[1] 中國網(wǎng).http：//www.china.com.cn/law/txt/2008-12/27/content_17018747.htm.2020年5月3號訪問。

[2] 中國法院網(wǎng).https：//www.chinacourt.org/article/detail/2009/06/id/362647.shtml.2020年5月3號訪問。

[3] 丁國鋒. 中國法院網(wǎng).https：//www.chinacourt.org/article/detail/2009/06/id/362647.shtml.2020年5月3號訪問。

[4] 李俊.《檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中法律監(jiān)督權(quán)的完善--以訴前階段為視角》，[J].廣西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020，42（1）：99

【參考文獻】

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[2] 曹德旺.《檢察院提起公益訴訟面臨的困境與推進方向》.[J].法學(xué)評論，2020，2019（1）：119-125.

[3] 李俊.《檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中法律監(jiān)督權(quán)的完善--以訴前階段為視角》，[J].廣西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020，42（1）：97-103.

[4] 趙雨寧.《論檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟》.[J].法制博覽，2019（34）：59-60.

作者簡介：范子浩（1989年10月14），性別：男，民族：漢族，籍貫：河南省商丘市，學(xué)歷：研究生在讀 。研究方向：民法。單位：華北理工大學(xué)。