新冠肺炎疫情下，對(duì)我國疾控中心改革的建議

【摘 要】 2019年底爆發(fā)的新冠肺炎疫情使我國疾控中心遭遇了前所未有的信任危機(jī)，其根本原因在于我國疾控中心職能定位模糊，管理結(jié)構(gòu)無理。因此，有必要在加大對(duì)我國疾病控制體系的財(cái)政投入，強(qiáng)化國家疾病預(yù)防控制中心在“預(yù)控疾病”方面的職能，建立疾病預(yù)防控制中心的權(quán)威、授予其相應(yīng)的行政權(quán)三個(gè)方面進(jìn)行改革，以完善中央和地方的疾病防控制度。

【關(guān)鍵詞】 新冠肺炎疫情 疾控中心 行政權(quán)力 改革

一、新冠肺炎疫情下，國家疾控中心遭遇信任危機(jī)

新冠肺炎最早明確于12月31日，隨即專家組趕往武漢，然而直至包括鐘南山院士在內(nèi)的第三批專家組趕往武漢之前，武漢市衛(wèi)健委及政府都未通報(bào)新增病例，并且前兩批趕往武漢的專家組成員先后得出了新冠肺炎“不會(huì)人傳人”和“疫情可防可控”的錯(cuò)誤結(jié)論。而后，一篇在國際醫(yī)學(xué)權(quán)威期刊《新英格蘭雜志》發(fā)表的新冠病毒肺炎回顧性研究的論文指出在2019年12月中旬，新冠病毒肺炎感染者已經(jīng)出現(xiàn)了人傳人的跡象，而國家疾控中心主任高福正是該論文的作者之一。針對(duì)國家疾控中心為何有時(shí)間發(fā)論文，為何不提早預(yù)警，社會(huì)公眾和新聞媒體憤怒了，把這篇論文當(dāng)做對(duì)國家疾控中心失職的證據(jù)。一時(shí)間國家疾控中心成為了公眾口誅筆伐的對(duì)象。在這之后，國家疾控中心的官員出面對(duì)此做了一些澄清，但收效甚微。

國家疾控中心所受指摘，不僅在于國家疾控中心掌握了疫情信息卻沒有及時(shí)采取處置措施以及對(duì)外公布，也在于2003年非典之后，在總結(jié)疫情經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，國家疾控中心斥巨資，耗費(fèi)數(shù)年建立的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，在疫情的初期并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。武漢的醫(yī)療機(jī)構(gòu)在早期發(fā)現(xiàn)不明病例時(shí)，摒棄了直報(bào)系統(tǒng)，仍然采用口頭、郵件的方式向衛(wèi)生健康委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱衛(wèi)健委）系統(tǒng)上報(bào)。由此暴露出，在面對(duì)突發(fā)傳染病歷時(shí)，一線醫(yī)療機(jī)構(gòu)既無意識(shí)，也無技術(shù)和動(dòng)力使用直報(bào)系統(tǒng)，衛(wèi)健委也就喪失了在疫情初期預(yù)警的機(jī)會(huì)。

二、職能定位模糊，管理結(jié)構(gòu)不合理

（一）職能定位模糊

中國疾控中心成立的初衷，是效仿美國疾控中心，組建一個(gè)自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)的疾病預(yù)防和控制機(jī)構(gòu)，致力于公共衛(wèi)生緊急處置。但位于塔尖的國家疾控中心更像是一個(gè)研究中心，優(yōu)勢(shì)在于科研而不是疫情防控，直報(bào)系統(tǒng)也成為了其舍本逐末的工具。靠著直報(bào)系統(tǒng)搜集到的各類數(shù)量驚人的傳染病例數(shù)據(jù)，我國各級(jí)疾控中心每年發(fā)表的科研論文數(shù)量，不低于同級(jí)三甲等醫(yī)院的水平。而它的標(biāo)桿美國疾控中心Centers for Disease Control and Prevention（以下簡(jiǎn)稱美國CDC），恰恰是疫情防控工作中最為強(qiáng)勢(shì)的“吹哨者”，全國重大疾病的應(yīng)急處置中心，而不是一個(gè)以科研為主的研究中心。

在中國的政府機(jī)構(gòu)中，國家衛(wèi)健委具有官方“吹哨者”的地位，這在《傳染病防治法》中有明文規(guī)定，衛(wèi)健委則依賴于國家疾控中心來完成這項(xiàng)工作 ，而后者是一個(gè)以科研為主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，對(duì)傳染病的爆發(fā)不夠警覺。但是，在此次疫情的應(yīng)對(duì)過程中，可以發(fā)現(xiàn)衛(wèi)健委和疾控中心的有關(guān)負(fù)責(zé)人都發(fā)布了有關(guān)疫情的信息。從行政主體的角度上來看，這種公布主體不特殊的情況有可能會(huì)導(dǎo)致信息公開不統(tǒng)一，而且會(huì)影響信息傳遞的效率。由此可以看出我國疾控體系在處理應(yīng)急公共衛(wèi)生方面，存在著一定的職能沖突。

（二）管理結(jié)構(gòu)不合理

根據(jù)《中央編辦關(guān)于國家衛(wèi)生健康委所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字〔2018〕90號(hào)）設(shè)立的中國疾病預(yù)防控制中心，是國家衛(wèi)生健康委直屬的一個(gè)事業(yè)單位，并不是一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)。根據(jù)《傳染病防治法》，只有國家衛(wèi)生行政部門及其委托的省級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)才有權(quán)力對(duì)外公布疫情。國家疾控中心只是決策支持機(jī)構(gòu)，其無權(quán)決策也無權(quán)公布疫情，在遇到突發(fā)傳染病例時(shí)只能上報(bào)。不難看出，由于衛(wèi)生行政體系管理結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致國家疾控中心陷入了典型的權(quán)力綁架。

高效強(qiáng)力的國家疾控中心，其理想中的模式是，在內(nèi)部組織架構(gòu)上，各地方疾控中心完全歸國家疾控中心垂直管理，由中央財(cái)政垂直撥款，不與地方發(fā)生財(cái)政與人事上的關(guān)聯(lián)，以保障國家疾控中心的獨(dú)立性和全局性。并且國家疾控中心具有行政權(quán)力，像美國CDC一樣：“可以向外發(fā)布數(shù)據(jù)、有權(quán)宣布緊急狀態(tài)，來開始進(jìn)行疾病防控”。

但事實(shí)上，我國國家疾控中心與地方各級(jí)疾控中心之間并非垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是共同依附于國家衛(wèi)健委，實(shí)行分級(jí)管理。這就導(dǎo)致疾控中心的行政管理職能實(shí)際上由衛(wèi)健委下屬的相關(guān)部門來承擔(dān)，疾控中心并沒有行政權(quán)，其做出的任何行動(dòng)都受制于衛(wèi)健委，“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的局面在疾控體系中早已屢見不鮮，疾控中心的一些工作措施也難以落實(shí)。

三、對(duì)我國疾控體制改革的建議

在武漢新冠肺炎疫情爆發(fā)的初期，新型冠狀病毒在1月3日已經(jīng)被分離出，1月7日?qǐng)?bào)告給聯(lián)合國，那時(shí)報(bào)告給地方疾控中心，也報(bào)告給了國家疾控中心，但是由于職能定位模糊，管理結(jié)構(gòu)不合理，上下級(jí)之間信息不順暢，以及責(zé)任分散導(dǎo)致決策難產(chǎn)，國家疾控中心并沒有起到阻止全面爆發(fā)的實(shí)際功效。從上到下，都應(yīng)該認(rèn)真吸取此次疫情爆發(fā)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步推進(jìn)我國疾控體制改革。

（一）加大對(duì)我國疾控體系的財(cái)政投入

我國對(duì)疾控體系的財(cái)政投入長(zhǎng)期以來嚴(yán)重不足，員工薪資微薄，待遇低下，疾控人才大量流失。致使遭遇此番大疫，疾控體系各方面均猝不及防，初期失守。中國疾控體系人才流失的問題，已是數(shù)年來從中央到地方各級(jí)疾控中心不爭(zhēng)的事實(shí)，界內(nèi)對(duì)此多有呼吁。因此要加大對(duì)我國疾控體系的財(cái)政投入，提高人員待遇，吸納人才。疾控體系的專業(yè)性不言而喻，必須堅(jiān)持疾控單位的一把手是公共衛(wèi)生領(lǐng)域的拔尖人才，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。

（二）強(qiáng)化國家疾控中心“預(yù)控疾病”的職能

國家疾控中心具有九項(xiàng)職能，除了“防控疾病”方面的職能之外還有教育與技術(shù)培訓(xùn)、老齡健康等與“防控疾病”并無直接聯(lián)系的職能。自2003年“非典”過后，我國的傳染病逐步得到了有效控制，“飛鳥盡，良弓藏”，因此國家疾控中心的“防控疾病”職能逐漸被忽視。

建議在國家疾控中心只設(shè)置對(duì)傳染病的預(yù)防和控制的相關(guān)職能，將老齡健康、教育與技術(shù)培訓(xùn)、營(yíng)養(yǎng)健康等工作劃歸到政府的其他工作部門。

（三）樹立疾控中心的權(quán)威，授予其相應(yīng)的行政權(quán)

國家疾控中心擁有先進(jìn)的技術(shù)，應(yīng)授予其符合職能定位的行政權(quán)，使其在技術(shù)和行政兩方面均能貫穿到底。在體系結(jié)構(gòu)上，令地方各級(jí)疾控中心歸國家疾控中心管理，從而有效落實(shí)各項(xiàng)疾控工作。

美國CDC是是我國疾控中心的標(biāo)桿。作為美國的政府機(jī)構(gòu)，CDC離總統(tǒng)僅有兩步之遙（其上級(jí)是衛(wèi)生部長(zhǎng)），甚至可以直接向總統(tǒng)匯報(bào)工作，行動(dòng)獨(dú)立自由，CDC的技術(shù)專長(zhǎng)在美國、世界、政府內(nèi)外都受到尊重。美國CDC前主任費(fèi)和平（Tom Frieden）表示，“作為CDC主任，在關(guān)鍵的衛(wèi)生問題上，我曾向奧巴馬總統(tǒng)匯報(bào)。這種與政府最高層直接接觸的方式賦予了美國CDC權(quán)力，并確保公共衛(wèi)生在國家層面得到優(yōu)先重視?！?/p>

建議學(xué)習(xí)美國CDC，將疾病控制系統(tǒng)從國家衛(wèi)健委體系中分離出來，形成一個(gè)獨(dú)立的政府系統(tǒng)。建立疾控局，實(shí)現(xiàn)疾控系統(tǒng)的內(nèi)部垂直管理，在國家衛(wèi)健委之外形成自己的管理體制，類似于國家食品藥品監(jiān)督管理局體制。由疾控中心來負(fù)責(zé)急性傳染病和慢性病的控制樣在疫情發(fā)生后，由國家疾控中心發(fā)布，當(dāng)?shù)卣辛x務(wù)第一時(shí)間響應(yīng)，并立即依照相關(guān)法律程序采取防疫措施。這樣可以抓住時(shí)機(jī)，及時(shí)采取行動(dòng)，在萌芽初期消除疾病，避免疫情的爆發(fā)。

此次疫情過后，國家必定會(huì)痛定思痛，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)疾控體制進(jìn)行再改革，尤其是對(duì)管理體系的改革。國家疾控中心必然會(huì)介入地方的管理中，相關(guān)的法律條文也需要隨之修改。例如《傳染病防治法》第30條以及《傳染病防治法實(shí)施辦法》第35、36條中對(duì)疫情報(bào)告制度的規(guī)定需要修改，傳統(tǒng)的“上傳下達(dá)”式的逐級(jí)報(bào)告制度效率低而且還有層層隱瞞的風(fēng)險(xiǎn)。因此要從根本上破除傳統(tǒng)上報(bào)機(jī)制的弊端，必須立法先行，從而有效的推廣“傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)”的使用。

新冠肺炎疫情牽動(dòng)萬民之心，影響民眾生活，甚至帶走了一個(gè)個(gè)鮮活的生命，給中國乃至全球的經(jīng)濟(jì)帶來了不可估量的損失。在此之后，中央和地方疾病防控制度必將完善。制度是一個(gè)客觀存在的東西，一個(gè)好的制度若要保持它的先進(jìn)性， 需要我們發(fā)揮主觀能動(dòng)性，不斷更新與完善，避免新的制度重新落后與陳舊重蹈非典與新冠的覆撤。

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作者簡(jiǎn)介：王琳（1994—），女，漢族，山西長(zhǎng)治人，華中師范大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)方向在讀碩士，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)，湖北省武漢市，郵編430000