鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展困境及改善策略研究

劉穎慧

摘要：本文以四川省峨眉山風(fēng)景名勝區(qū)為例，通過多次實(shí)地調(diào)研和利益相關(guān)者訪談，嘗試梳理峨眉山風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展的歷史過程與參與機(jī)制演變，剖析社區(qū)參與旅游發(fā)展所面臨的困境。通過國(guó)內(nèi)外相關(guān)理論與案例研究，結(jié)合最新的國(guó)土空間政策和鄉(xiāng)村振興政策，為社區(qū)參與旅游發(fā)展提供有用、好用、管用的策略，同時(shí)也為自然保護(hù)地治理提供有益經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞： 社區(qū)參與；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；公平受益；社區(qū)增權(quán)；峨眉山風(fēng)景名勝區(qū)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.04.010 中圖分類號(hào)：TU982.29

文章編號(hào)：1009-1483（2020）04-0062-10 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Study on Plight of Community Participation in Tourism Development and Improvement Strategies： Taking Mount Emei Scenic and Historic Area as an Example

LIU Yinghui

[Abstract] Based on Mount Emei Scenic and Historic Area， through field investigation and stakeholders interviews， this paper attempts to research on the evolution and plight of local residents participation in tourism. Through theory and case study， combined with the latest territorial spatial policy， this paper summarizes the effective strategy for residents participation in tourism and useful experience for the governance of nature reserve area system.

[Keywords] community participation； increase-decrease linkage of urban and rural construction land； equitable benefit mechanism； community empowerment； Mount Emei Scenic and Historic Area

引言

峨眉山風(fēng)景名勝區(qū)（下文簡(jiǎn)稱“峨眉山風(fēng)景區(qū)”）位于四川省峨眉山市，1982年經(jīng)國(guó)務(wù)院公布為第一批國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)；1996年，聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)委員會(huì)將峨眉山風(fēng)景名勝區(qū)與樂山大佛登錄為世界文化和自然遺產(chǎn)。

經(jīng)過30余年的快速發(fā)展，峨眉山鄉(xiāng)村社區(qū)全過程、多途徑地參與到了旅游發(fā)展之中，2014年6月發(fā)生的峨眉山風(fēng)景區(qū)居民堵路維權(quán)事件，是反映鄉(xiāng)村社區(qū)旅游發(fā)展復(fù)雜沖突的典型事件并引發(fā)了廣泛的輿情關(guān)注，這一事件最終以滿足居民部分發(fā)展訴求得以平息，然而峨眉山居民參與旅游發(fā)展的困境并未得到根本性改善，保障性機(jī)制仍然缺失，值得深入研究和探討。文章對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展的理論進(jìn)行研究，以詳實(shí)的數(shù)據(jù)剖析峨眉山鄉(xiāng)村的困境所在，以落實(shí)生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興等政策要求和實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展為導(dǎo)向，總結(jié)鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展的階段性特征及相應(yīng)策略，提出鄉(xiāng)村社區(qū)旅游參與模式的優(yōu)化建議，展望鄉(xiāng)村旅游人地和諧的保障機(jī)制，以期為我國(guó)鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展及保護(hù)地內(nèi)鄉(xiāng)村社區(qū)治理提供有益經(jīng)驗(yàn)。

1研究綜述與研究方法

1.1 研究綜述

“社區(qū)參與旅游發(fā)展是指在旅游的決策、開發(fā)、規(guī)劃、管理、監(jiān)督等旅游發(fā)展過程中，充分考慮社區(qū)的意見和需要，并將其作為主要的開發(fā)主體和參與主體，以便在保證旅游可持續(xù)發(fā)展方向的前提下實(shí)現(xiàn)社區(qū)的全面發(fā)展”[1]。左冰等提出，在旅游發(fā)展中，居民的權(quán)力和利益缺少法律法規(guī)、政策制度的承認(rèn)和保障，居民的權(quán)利失敗是社區(qū)參與旅游發(fā)展失敗的核心原因[2]。在社區(qū)參與旅游發(fā)展的實(shí)證研究方面，郭華以江西省婺源縣為案例，著重分析了鄉(xiāng)村旅游社區(qū)利益相關(guān)者的多重利益博弈過程，提出利益均衡是推動(dòng)旅游目的地及相關(guān)社區(qū)制度變遷的重要?jiǎng)恿3]。在鄉(xiāng)村振興的背景下，建立鄉(xiāng)村旅游合作社成為促進(jìn)社區(qū)居民公平參與旅游發(fā)展的重要途徑。屈小爽通過AMOS結(jié)構(gòu)方程檢驗(yàn)，提出鄉(xiāng)村旅游合作社的管理體制、管理水平、利益分配機(jī)制等在提升社區(qū)自組織能力方面具有顯著的影響力，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)旅游參與、基層治理情況的改善[4]。國(guó)土空間制度的改革與創(chuàng)新，賦予社區(qū)居民更多分享土地增值收益的機(jī)會(huì)，為促進(jìn)社區(qū)居民公平有效參與旅游發(fā)展提供了新思路與新方法。徐博等提出在自然保護(hù)地設(shè)置地役權(quán)，配套生態(tài)補(bǔ)償制度和建立自然保護(hù)地基準(zhǔn)地價(jià)體系，“可以給自然保護(hù)地產(chǎn)權(quán)主體帶來穩(wěn)定、可預(yù)期的法制化制度安排” [5]。葉裕民等提出位于自然保護(hù)地內(nèi)的鄉(xiāng)村應(yīng)重點(diǎn)開展高經(jīng)濟(jì)收益的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，為保護(hù)地內(nèi)的鄉(xiāng)村發(fā)展提供資金支持[6]。

1.2 研究方法與過程

筆者對(duì)峨眉山風(fēng)景區(qū)開展長(zhǎng)期跟蹤研究，通過訪談法、問卷調(diào)查法等收集一手資料①。同時(shí)，筆者查閱學(xué)術(shù)文獻(xiàn)、統(tǒng)計(jì)年鑒、《四川省峨眉山志》、峨眉山風(fēng)景區(qū)管委會(huì)工作總結(jié)、峨眉山旅游股份有限公司的年度報(bào)告等資料，與調(diào)查訪談內(nèi)容相互對(duì)照印證，確保研究的真實(shí)性。

2社區(qū)參與旅游發(fā)展的現(xiàn)狀特征

峨眉山風(fēng)景區(qū)總面積為154km2，大部分位于峨眉山市黃灣鎮(zhèn)②境內(nèi)。黃灣鎮(zhèn)下轄的16個(gè)行政村（本次研究將其視為鄉(xiāng)村社區(qū)），其中有11個(gè)行政村位于風(fēng)景區(qū)范圍內(nèi)，另有5個(gè)行政村緊貼風(fēng)景區(qū)邊界（見圖1）。村莊與旅游發(fā)展主要呈現(xiàn)以下特征。

2.1經(jīng)濟(jì)對(duì)旅游業(yè)的依賴度較高

2018年黃灣鎮(zhèn)農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到18000元，超過峨眉山市的平均水平。根據(jù)《峨眉山風(fēng)景區(qū)內(nèi)居民意愿調(diào)查報(bào)告》，超過60%的居民在風(fēng)景區(qū)內(nèi)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，旅游服務(wù)業(yè)成為社區(qū)居民家庭經(jīng)濟(jì)收入的主要來源。

2.2處于被動(dòng)式參與階段

1989年，峨眉山管理委員會(huì)制定了“一戶一業(yè)一證”的經(jīng)營(yíng)制度，要求居民從事滑竿、攝影、旅飯店經(jīng)營(yíng)、猴糧銷售、冰爪草鞋銷售等必須辦理經(jīng)營(yíng)許可證。居民參與旅游就業(yè)基本依附于風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一分配。

2.3居民旅游參與模式缺乏有效引導(dǎo)

風(fēng)景區(qū)管委會(huì)對(duì)于居民的旅游參與模式重管控而輕引導(dǎo)，居民始終延續(xù)以家庭為單位的旅游經(jīng)營(yíng)模式，經(jīng)營(yíng)成本高、營(yíng)銷能力弱、無序競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，優(yōu)質(zhì)的自然資源未能轉(zhuǎn)化為高品質(zhì)、高附加值的旅游產(chǎn)品。以村集體為單位、村集體與峨眉山旅游股份公司聯(lián)營(yíng)式的經(jīng)營(yíng)模式尚未出現(xiàn)，另有部分外來資本進(jìn)入景區(qū)開辦賓館飯店。

2.4旅游收益對(duì)村莊發(fā)展的反哺不足

風(fēng)景區(qū)內(nèi)村莊的公共產(chǎn)品供給不足，整體社會(huì)福利增加較為緩慢，根據(jù)《峨眉山風(fēng)景區(qū)內(nèi)居民意愿調(diào)查報(bào)告》，居民普遍認(rèn)為村莊內(nèi)缺少燃?xì)?、道路、排污管道及污水處理設(shè)施；超過70%居民需在景區(qū)外就學(xué)、就醫(yī)、購物，社區(qū)居民發(fā)展的獲得感和認(rèn)同感較低。

3社區(qū)參與旅游發(fā)展的困境

3.1空前的人地壓力和無序建設(shè)造成生態(tài)環(huán)境容量超載

3.1.1空前的人地壓力

1980年到2017年，風(fēng)景區(qū)內(nèi)行政村的常住人口從7400人增加到14613人；其中有7個(gè)行政村共8321人生活在核心景區(qū)范圍內(nèi)，人口壓力空前（見表1）。

通過對(duì)風(fēng)景區(qū)建設(shè)用地進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)，風(fēng)景區(qū)適宜建設(shè)用地面積僅為50.07hm2，較適宜建設(shè)用地面積91.45hm2（見圖2）。根據(jù)峨眉山市國(guó)土部門提供的數(shù)據(jù)，峨眉山風(fēng)景區(qū)內(nèi)11個(gè)行政村現(xiàn)狀村莊建設(shè)用地面積為243hm2，超載101.48hm2，風(fēng)景區(qū)居民日益高漲的建設(shè)訴求無法在風(fēng)景區(qū)尤其是核心景區(qū)內(nèi)通過原址重建得到解決。

3.1.2旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)失控

由于經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂賓館飯店所能帶來的巨大收益，風(fēng)景區(qū)內(nèi)約有600多戶居民通過違規(guī)加建、擴(kuò)建房屋從事農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)。風(fēng)景區(qū)內(nèi)的11個(gè)行政村農(nóng)村宅基地實(shí)測(cè)占地面積為92.83hm2，其中合法登記面積為33.67hm2，超建面積為59.16hm2（見表2）。農(nóng)家樂賓館飯店床位數(shù)從1993年的5901床增加到2017年的16000床，由于缺少集中的污水處理設(shè)施，大量游客在風(fēng)景區(qū)內(nèi)住宿對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重負(fù)面影響。根據(jù)《峨眉山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2018年修編版）》，峨眉山低山游覽區(qū)內(nèi)大量居民生產(chǎn)生活、大規(guī)模農(nóng)家樂賓館飯店經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的固體廢棄物、污水及廢氣，對(duì)峨眉山生物多樣性保護(hù)產(chǎn)生了嚴(yán)重負(fù)面影響。

3.2旅游利益分配調(diào)節(jié)機(jī)制缺失造成社會(huì)分層與群體性失落

3.2.1旅游就業(yè)途徑固化

峨眉山風(fēng)景區(qū)管委會(huì)累計(jì)向黃灣鎮(zhèn)16個(gè)行政村的居民發(fā)放各類經(jīng)營(yíng)許可證2887個(gè)，覆蓋了全鎮(zhèn)44%的家庭，約5000多居民得到就業(yè)安置（見表3）。近十年來，各類經(jīng)營(yíng)許可證分配格局未進(jìn)行過較大的更新調(diào)整，風(fēng)景區(qū)管委會(huì)面向社區(qū)參與的旅游經(jīng)營(yíng)空間生產(chǎn)基本停滯和固定（見圖3）。造成歷史上沒有獲得經(jīng)營(yíng)許可證的居民在旅游發(fā)展過程中日益邊緣化。

3.2.2旅游收益調(diào)節(jié)機(jī)制缺失

黃灣鎮(zhèn)16個(gè)行政村的經(jīng)營(yíng)許可證覆蓋比例存在較大差異，位于核心景區(qū)內(nèi)的行政村經(jīng)營(yíng)許可證覆蓋比例遠(yuǎn)高于風(fēng)景區(qū)范圍外的行政村；不同行政村居民主營(yíng)的旅游項(xiàng)目也不盡相同（見表4）。旅游就業(yè)的覆蓋度和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的差異，直接影響到居民收入。根據(jù)筆者調(diào)研訪談，風(fēng)景區(qū)從事滑竿、冰爪草鞋出租、攝影、導(dǎo)游、猴糧銷售的年收入在2～6萬元；而經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂賓館飯店的年收入從十幾萬到上百萬元不等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他旅游經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，由于缺乏有效的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，造成了社區(qū)家庭之間巨大的貧富差距（見表5）。

“生產(chǎn)資料的所有權(quán)是導(dǎo)致當(dāng)代社會(huì)階層分化的重要因素之一”[10]，生產(chǎn)資料所有權(quán)在峨眉山風(fēng)景區(qū)主要體現(xiàn)為農(nóng)家樂賓館飯店的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。為了控制風(fēng)景區(qū)內(nèi)農(nóng)家樂賓館違章建設(shè)的態(tài)勢(shì)，風(fēng)景區(qū)管委會(huì)對(duì)居民建房申請(qǐng)采取了一刀切的限制，利用違章建設(shè)房屋開展農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)的居民作為既得利益者，對(duì)其他居民的發(fā)展權(quán)益造成了實(shí)質(zhì)性損害。根據(jù)《峨眉山風(fēng)景區(qū)內(nèi)居民意愿調(diào)查報(bào)告》，69.5%的受訪居民認(rèn)為旅游發(fā)展只給少數(shù)人帶來經(jīng)濟(jì)利益，社區(qū)內(nèi)部認(rèn)同碎片化和群體性失落的現(xiàn)象普遍而突出。

3.3 社區(qū)權(quán)能較弱，與風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)在旅游經(jīng)營(yíng)上形成“零和博弈”

3.3.1 “零和博弈”引發(fā)的群體性事件

2014年，峨眉山風(fēng)景區(qū)管委會(huì)在旅游旺季經(jīng)常接到游客對(duì)于無證導(dǎo)游拉客、宰客、吃回扣等行為的舉報(bào)，為了維護(hù)峨眉山風(fēng)景區(qū)的旅游經(jīng)營(yíng)秩序，風(fēng)景區(qū)管委會(huì)計(jì)劃成立峨眉山旅游講解服務(wù)有限公司。表面上這一舉措規(guī)范了風(fēng)景區(qū)的導(dǎo)游服務(wù)，為游客提供了便利，然而根據(jù)新聞報(bào)道，“新成立的峨眉山講解旅游服務(wù)公司對(duì)所有的散客進(jìn)行一條龍服務(wù)，形成了事實(shí)上的壟斷，以往參與旅游各環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)景區(qū)居民一下子沒了生意”[11]，風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)在短時(shí)間內(nèi)剝奪了居民在旅游發(fā)展重大事件中的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，形成比較劇烈的利益沖突，由此引發(fā)“峨眉山居民堵路維權(quán)”事件。

在峨眉山，游客如果聘請(qǐng)的是旅游講解服務(wù)公司的正規(guī)導(dǎo)游，那么游客會(huì)在正規(guī)導(dǎo)游的帶領(lǐng)下，乘坐峨眉山旅游股份公司經(jīng)營(yíng)的游山巴士和索道，在定點(diǎn)的飯店和旅游紀(jì)念品商店消費(fèi)，形成一整套固定的觀光游程。而如果游客聘請(qǐng)的是“無證”的村民導(dǎo)游，則會(huì)在村民導(dǎo)游的帶領(lǐng)下，坐滑竿、吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家樂賓館、采購村民銷售的土特產(chǎn)，這不僅是一條游線，更是一條關(guān)聯(lián)著諸多本地旅游從業(yè)者的旅游產(chǎn)業(yè)鏈。兩種不同的模式?jīng)Q定了旅游經(jīng)營(yíng)收益是留在了社區(qū)內(nèi)部還是流向了外部，風(fēng)景區(qū)居民與管理機(jī)構(gòu)在旅游經(jīng)營(yíng)中形成了事實(shí)上的“零和博弈”的關(guān)系，“這類博弈不存在合作或聯(lián)合行為，博弈雙方的利益嚴(yán)格對(duì)立，一方所得意味著存在另一方的等量損失”[12]（見圖4）。

3.3.2 社區(qū)增權(quán)的現(xiàn)實(shí)局限性

“峨眉山風(fēng)景區(qū)居民堵路維權(quán)事件”發(fā)生后，社區(qū)居民代表提出了9條訴求，按照Scheyvens的理論[13]，可分為經(jīng)濟(jì)增權(quán)訴求6條，包括居民享有風(fēng)景區(qū)門票20%的分紅、擴(kuò)建風(fēng)景區(qū)內(nèi)停車場(chǎng)、保障居民一戶一證（旅游經(jīng)營(yíng)許可證）、發(fā)放林權(quán)證、發(fā)放地震救災(zāi)款和林地補(bǔ)償款、取消風(fēng)景區(qū)內(nèi)學(xué)生上學(xué)往返班車費(fèi)用；社會(huì)增權(quán)訴求2條，包括保障居民老有所依老有所養(yǎng)，完善景區(qū)內(nèi)居民交通車的管理，準(zhǔn)點(diǎn)準(zhǔn)時(shí)發(fā)車，特殊情況可隨時(shí)調(diào)車；政治增權(quán)訴求1條，管委會(huì)職工除主要領(lǐng)導(dǎo)外必須聘用風(fēng)景區(qū)居民；心理增權(quán)訴求0條。

作為鄉(xiāng)村社區(qū)通過群體性事件主動(dòng)增權(quán)的典型案例，峨眉山風(fēng)景區(qū)居民在此次博弈過程中，仍未能建立弱勢(shì)群體的旅游扶貧機(jī)制、未能落實(shí)居民最為關(guān)心的宅基地建設(shè)管理政策、未能建立社區(qū)與管委會(huì)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。由于缺少政治增權(quán)和心理增權(quán)，社區(qū)參與旅游發(fā)展的主體性并未得到有效增強(qiáng)。

4社區(qū)參與旅游發(fā)展改善策略研究

針對(duì)峨眉山風(fēng)景區(qū)社區(qū)參與旅游發(fā)展面臨的多重困境，筆者提出以下三個(gè)方面的協(xié)調(diào)發(fā)展策略。

4.1“山城一體”，重構(gòu)風(fēng)景區(qū)內(nèi)外公平共享的旅游發(fā)展空間與保障機(jī)制

4.1.1構(gòu)建風(fēng)景區(qū)內(nèi)宅基地有償退出機(jī)制

峨眉山風(fēng)景區(qū)內(nèi)存在大量不依賴于房屋開展旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或地址位于災(zāi)害點(diǎn)迫切希望改善居住條件的居民，根據(jù)2018年風(fēng)景區(qū)管委會(huì)及黃灣鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府入戶調(diào)查統(tǒng)計(jì)，共有1237戶3853名群眾自愿“下山”。基于此，以《四川省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》《四川省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)管理辦法》《峨眉山風(fēng)景名勝區(qū)黃灣鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試行辦法》為制度框架，針對(duì)風(fēng)景區(qū)內(nèi)自愿下山搬遷居民，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，拆除風(fēng)景區(qū)內(nèi)宅基地，在風(fēng)景區(qū)外新建居民安置區(qū)，結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易后產(chǎn)生的收益定向返還給搬遷居民及其所在村集體（見圖5）。風(fēng)景區(qū)內(nèi)宅基復(fù)墾為林地后可參照耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)在省內(nèi)進(jìn)行交易，通過制度創(chuàng)新引導(dǎo)宅基地復(fù)墾后優(yōu)先恢復(fù)生態(tài)功能，擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度在自然保護(hù)地方面的政策應(yīng)用面。

4.1.2 制定完善的下山居民發(fā)展保障措施

構(gòu)建“山城一體”的體制機(jī)制，在安置片區(qū)內(nèi)應(yīng)留足集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可以由村集體主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)亦可與其他投資主體開展股份制合作，保障下山居民穩(wěn)定的旅游經(jīng)營(yíng)空間和收益來源；安置區(qū)選址、住房建設(shè)、土地互換、結(jié)余城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)收益分配等應(yīng)依法舉行聽證論證，并經(jīng)參加人員確認(rèn)結(jié)果，確保下山居民公平受益。搬遷后仍保留居民在風(fēng)景區(qū)內(nèi)的旅游就業(yè)崗位；針對(duì)自愿農(nóng)轉(zhuǎn)非居民應(yīng)尊重其意愿辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或一次性貨幣補(bǔ)償參保費(fèi)。通過以上措施實(shí)現(xiàn)下山居民擁有“一份股權(quán)、一份穩(wěn)定工作、一份固定收入、一份養(yǎng)老保險(xiǎn)”。

4.2 以鄉(xiāng)村旅游合作社為平臺(tái)，重構(gòu)社區(qū)旅游發(fā)展新模式

4.2.1 以鄉(xiāng)村旅游合作社為平臺(tái)協(xié)調(diào)多元利益主體

依據(jù)《四川省人民政府辦公廳關(guān)于大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游合作社的指導(dǎo)意見》，“鄉(xiāng)村旅游合作社是農(nóng)民合作社的一種類型，是廣大農(nóng)民按照合作社的原則和規(guī)章制度，自愿聯(lián)合，民主管理，通過開展旅游服務(wù)共同分享收益的新型經(jīng)濟(jì)組織”。峨眉山風(fēng)景區(qū)內(nèi)保留村莊可開展土地整理，增加集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，同時(shí)引導(dǎo)居民以閑置房屋、林權(quán)等作價(jià)入股鄉(xiāng)村旅游合作社，實(shí)現(xiàn)資源變股權(quán)。合作社對(duì)居民的旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一宣傳營(yíng)銷，從而“構(gòu)建良性互動(dòng)的旅游空間生產(chǎn)關(guān)系”[14]。

4.2.2完善的村莊建設(shè)與旅游經(jīng)營(yíng)管理辦法

遵循統(tǒng)一規(guī)劃、一戶一宅、依法依規(guī)審批的原則，制定宅基地管理辦法，并且將相關(guān)內(nèi)容制作成簡(jiǎn)明易懂的手冊(cè)，向居民宣傳發(fā)放。對(duì)風(fēng)景區(qū)內(nèi)各類違章建筑進(jìn)行全面清查整改，消除其對(duì)弱勢(shì)群體旅游發(fā)展權(quán)益的侵害。

完善《峨眉山風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》，建立萎縮旅游行業(yè)更新機(jī)制，對(duì)居民的旅游經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行更新與擴(kuò)充；建立病、亡、超齡經(jīng)營(yíng)人員退出機(jī)制，采取“以證換崗”等模式優(yōu)化經(jīng)營(yíng)許可證分配格局。同時(shí)，可扶持區(qū)位較差的社區(qū)因地制宜種植高山茶葉、天麻、苦筍等，從事峨眉山特色旅游產(chǎn)品生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)居民多種途徑就業(yè)、增收。

4.3社區(qū)增權(quán)，提升社區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)、心理權(quán)能

社區(qū)增權(quán)又稱社區(qū)賦權(quán)，指通過公共政策、經(jīng)濟(jì)制度，教育培訓(xùn)、文化培育，改善弱勢(shì)群體的旅游發(fā)展權(quán)益 [13]，本文重點(diǎn)提出經(jīng)濟(jì)和心理方面的增權(quán)策略。

依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，風(fēng)景名勝區(qū)的門票收入和風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)專門用于風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人損失的補(bǔ)償。近期，整合對(duì)峨眉山風(fēng)景區(qū)新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金和其他資金，作為居民的專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償資金③，并制定《峨眉山風(fēng)景名勝區(qū)居民生態(tài)補(bǔ)償資金和養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放管理辦法》。按照黃灣鎮(zhèn)居民每人每年的門票分紅收入不低于1000元，60歲以上男性和55歲以上女性每人每月養(yǎng)老補(bǔ)助500元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，2017年補(bǔ)償金額應(yīng)為2783.9萬元，占2017年門票總收入的6.1%④。這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與蘇州市對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)居民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本相當(dāng)⑤。遠(yuǎn)期，建立自然資源資產(chǎn)評(píng)估制度，制定更為科學(xué)合理的居民生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

根據(jù)筆者對(duì)于大峨村居民的入戶訪談，當(dāng)?shù)鼐用褡钇惹蝎@得的職業(yè)技能包括特色農(nóng)產(chǎn)品種植、攝影、餐飲服務(wù)、導(dǎo)游服務(wù)等（見圖6）。可由鄉(xiāng)村旅游協(xié)調(diào)發(fā)展辦公室與村委會(huì)、居民代表、教育機(jī)構(gòu)一起制定風(fēng)景區(qū)內(nèi)居民培訓(xùn)制度，定期開展旅游服務(wù)技能、經(jīng)營(yíng)管理技能等方面的培訓(xùn)，提升居民的內(nèi)生發(fā)展能力。

5 總結(jié)與展望

5.1 總結(jié)

Peter Murphy提出“許多社區(qū)都以一種天真而危險(xiǎn)的姿態(tài)加入到世界旅游市場(chǎng)之中” [15]，很多時(shí)候旅游鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的惡化，是當(dāng)?shù)鼐用衩撠毿那忻つ孔非蠼?jīng)濟(jì)利潤(rùn)而造成的。因此，鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展應(yīng)以保存鄉(xiāng)土特色風(fēng)貌和保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境為前提，“有效地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生態(tài)、生活的共贏” [16]。其中，人地和諧的核心在于鄉(xiāng)村土地資源的有序、合理、高效利用[17]，可借助土地綜合整治、土地流轉(zhuǎn)等政策工具，疏解超載人口和旅游服務(wù)設(shè)施、整合低效碎片化旅游用地，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展空間格局的優(yōu)化。

在鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展過程中，面臨的是多元復(fù)雜利益主體之間的博弈，以政府為主導(dǎo)的壟斷性經(jīng)營(yíng)模式、以強(qiáng)勢(shì)資本為主導(dǎo)的輸入式開發(fā)模式所造成的利益相關(guān)者之間的沖突日益顯現(xiàn)?！奥糜慰臻g生產(chǎn)的包容性發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)強(qiáng)勢(shì)主體與弱勢(shì)主體之間的發(fā)展權(quán)利，促進(jìn)居民共享旅游的發(fā)展成果” [18]?；诖耍园菪园l(fā)展為導(dǎo)向，制定包容性的社區(qū)發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)選適宜鄉(xiāng)村復(fù)雜性和地域性特征的旅游發(fā)展模式，包括“鄉(xiāng)村旅游合作社+農(nóng)戶”“村集體主導(dǎo)+農(nóng)戶”“公司主導(dǎo)+農(nóng)戶”“公司+村集體股份合作制”等，在實(shí)踐過程中“識(shí)別多元利益主體的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，并借助不同層級(jí)的決策關(guān)系網(wǎng)絡(luò)組織進(jìn)行公平與效率相均衡的開發(fā)與管理” [19]，形成共商、共建、共營(yíng)、共享的發(fā)展格局。

鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展一般會(huì)經(jīng)歷“象征式參與—被動(dòng)式參與—咨詢式參與—決策式參與”[20]等不同發(fā)展階段，“社區(qū)居民的訴求也會(huì)從最基本的經(jīng)濟(jì)層面上升到更深層次的文化、社會(huì)層面”[21]，因此針對(duì)不同發(fā)展階段，鄉(xiāng)村社區(qū)旅游發(fā)展的策略應(yīng)有所側(cè)重，但是在各個(gè)發(fā)展階段，都應(yīng)重視社區(qū)經(jīng)濟(jì)增權(quán)，這是鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展的基礎(chǔ)和核心，深刻影響著其他權(quán)能的保障。在象征式和被動(dòng)式參與階段，能力不足嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展，造成居民在旅游發(fā)展中日益邊緣化和群體性失落，應(yīng)通過各種幫扶措施提升居民的發(fā)展能力和發(fā)展信心，培育社區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力；同時(shí)通過再分配促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)收益反哺社區(qū)發(fā)展，改善社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施水平、提升整體社會(huì)福利、保護(hù)傳承鄉(xiāng)土文化、保障弱勢(shì)群體發(fā)展權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社區(qū)心理增權(quán)和社會(huì)增權(quán)。在咨詢式和決策式參與階段，應(yīng)重點(diǎn)建立社區(qū)參與村莊規(guī)劃、招商引資、土地開發(fā)的溝通協(xié)商制度；同時(shí)推動(dòng)基于社區(qū)的自然資源管理模式，發(fā)揮居民自我管理的力量，降低社會(huì)治理成本。

5.2 展望

2018年12月28日，國(guó)家9部門聯(lián)合印發(fā)了《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，在此基礎(chǔ)上明確生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償范圍，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定[22]，長(zhǎng)效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償資金可有效緩解自然保護(hù)地范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村社區(qū)旅游發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾，引導(dǎo)鄉(xiāng)村社區(qū)提供優(yōu)良的生態(tài)旅游產(chǎn)品。

“從物權(quán)視角來看，鄉(xiāng)村旅游地的開發(fā)實(shí)踐無異于是在鄉(xiāng)村原有的先在權(quán)能基礎(chǔ)上，由政治權(quán)力和旅游資本強(qiáng)制嵌入地役權(quán)空間權(quán)能的行為過程……是鄉(xiāng)村旅游地空間剝奪或空間不正義問題產(chǎn)生的制度根源”[23]，因此以自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記為基礎(chǔ)，在物權(quán)上保障了鄉(xiāng)村社區(qū)在旅游發(fā)展方面的資源環(huán)境權(quán)和資源收益權(quán)。未來，可在鄉(xiāng)村內(nèi)探索生態(tài)資源價(jià)值評(píng)估方法、自然資源有償使用制度和特許經(jīng)營(yíng)收益分配機(jī)制，在旅游中推動(dòng)自然資源生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)和資產(chǎn)化管理。

注：

①2013年5月，筆者對(duì)黃灣鎮(zhèn)16個(gè)行政村的村干部、居民代表進(jìn)行訪談，重點(diǎn)了解村莊發(fā)展歷史、居民旅游就業(yè)情況、其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)情況、村莊管理制度等。2013年11月，針對(duì)黃灣鎮(zhèn)16個(gè)行政村居民，發(fā)放問卷600份，回收有效問卷517份，編寫了《峨眉山風(fēng)景區(qū)內(nèi)居民意愿調(diào)查報(bào)告》，對(duì)風(fēng)景區(qū)居民的旅游就業(yè)、旅游參與困境、家庭經(jīng)濟(jì)來源構(gòu)成、住房建設(shè)訴求、公共服務(wù)設(shè)施滿意度、搬遷意愿及安置地選擇等情況進(jìn)行了全面普查和定量分析。2014年7月，在峨眉山堵路維權(quán)事件發(fā)生后筆者選取大峨村進(jìn)行入戶調(diào)查，訪談家庭185戶，占大峨村總戶數(shù)的63%；聽取居民與風(fēng)景區(qū)管委會(huì)沖突形成的原因，居民在旅游參與過程中對(duì)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、旅游就業(yè)改善、旅游就業(yè)培訓(xùn)、宅基地建設(shè)審批制度等方面的訴求。2015年8月、2016年9月，筆者對(duì)峨眉山風(fēng)景區(qū)管委會(huì)、峨眉山市住建局、環(huán)保局、國(guó)土局的工作人員進(jìn)行訪談，了解風(fēng)景區(qū)內(nèi)農(nóng)家樂的建設(shè)經(jīng)營(yíng)情況，以及風(fēng)景區(qū)內(nèi)旅游經(jīng)營(yíng)許可證、宅基地建設(shè)審批制度等方面的情況。2018年1月和9月，對(duì)峨眉山風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制的技術(shù)人員進(jìn)行訪談，了解風(fēng)景區(qū)內(nèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革及居民外遷的進(jìn)展情況。

② 《四川省人民政府關(guān)于同意峨眉山市調(diào)整部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的批復(fù)》（川府民政〔2017〕22號(hào)），同意撤銷黃灣鄉(xiāng)另設(shè)黃灣鎮(zhèn)，并以原黃灣鄉(xiāng)的行政區(qū)域?yàn)辄S灣鎮(zhèn)的行政區(qū)域。

③ 峨眉山樂山大佛景區(qū)管委會(huì)峨—樂管發(fā)（2011）14號(hào)文件規(guī)定“自 2011 年起每年從景區(qū)門票總收入中按照1.5%的比例提取資金作為景區(qū)新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金”。另據(jù)峨—樂管發(fā)（2014）64 號(hào)文件規(guī)定“自 2014 年起每年從峨眉山風(fēng)景區(qū)門票總收入中按照 3.5%的比例提取資金作為峨眉山風(fēng)景區(qū)專項(xiàng)資金”。

④ 根據(jù)《峨眉山旅游股份有限公司2017年度報(bào)告》，2017年峨眉山風(fēng)景名勝區(qū)門票總收入為457，883，632元。

⑤ 依據(jù)《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例實(shí)施細(xì)則》及蘇州市的風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際工作情況，蘇州市按照風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為150元/畝，其他非核心景區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照?qǐng)?zhí)行。

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