新中國成立以來農(nóng)村土地制度變遷的歷史溯源及當(dāng)代成就

程文朝 程宇林

摘 ? 要：自古以來，我國是一個農(nóng)業(yè)國家，土地問題一直是農(nóng)村最基礎(chǔ)、最棘手的經(jīng)濟(jì)社會問題之一，而土地制度則是一切土地問題的根源。新中國成立以來我國農(nóng)村土地制度大致經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制四個不同的歷史階段，每一次制度的變遷都適應(yīng)了當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。農(nóng)村土地制度的變遷與完善進(jìn)一步釋放了農(nóng)村社會生產(chǎn)力，提高了我國糧食產(chǎn)量、增加了人民收入等，彰顯其當(dāng)代價值。我國下一步農(nóng)村土地制度改革的路徑方向是：明晰土地權(quán)利主體，完善土地產(chǎn)權(quán)制度;培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營;規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，保障土地流轉(zhuǎn)有序推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：土地制度;當(dāng)代成就;變遷方向

中圖分類號：F30 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.01.002

文章編號：1009-6922（2020）01-09-06

制度變遷是人類歷史發(fā)展的永恒主題。關(guān)于制度變遷，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯認(rèn)為它是“制度創(chuàng)立、變更及隨著時間變化而被打破的方式”。由此可見，任何社會制度確立后都不會一勞永逸，需要根據(jù)新的時代需求，建立與社會發(fā)展相一致的制度。關(guān)于社會制度變遷的動力，馬克思曾鮮明地指出，生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動是社會經(jīng)濟(jì)制度演變的根本動力。對于制度變遷的類型，中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫?qū)⑵浞譃閮煞N——“誘導(dǎo)性制度變遷”和“強(qiáng)制性制度變遷”。根據(jù)林毅夫的解釋，誘導(dǎo)性制度變遷是指一群人或一個人在原有的制度安排下無法得到獲利機(jī)會而進(jìn)行的自發(fā)性變遷;強(qiáng)制性制度變遷是指由政府法令強(qiáng)制推行的不同集團(tuán)之間利益重新分配的變遷過程?？梢姡贫茸冞w既可由政府通過引入法律法規(guī)等強(qiáng)制性進(jìn)行，也可由市場為追求利益而自發(fā)組織實施。

土地制度是時代的產(chǎn)物，我國在不同時期頒布的土地制度都反映出當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，農(nóng)村土地制度的改革與創(chuàng)新之路從未停止過。事物的變遷有其自身規(guī)律，我國農(nóng)村土地制度也隨著時代的發(fā)展而不斷深化改革。我國根據(jù)新的時代變化調(diào)整土地制度，不同階段的土地制度對農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了不同程度的影響。

一、新中國成立以來農(nóng)村土地制度變遷的歷史軌跡

新中國成立以來，根據(jù)農(nóng)村土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的變化，我國農(nóng)村土地改革大致可以分為以下四個階段。

（一）土地改革時期（1949—1953年）

新中國成立之前，在我國農(nóng)村地區(qū)占鄉(xiāng)村人口不到10%的地主和富農(nóng)約占有全國80%的土地，而占鄉(xiāng)村人口90%的貧農(nóng)、雇農(nóng)和中農(nóng)卻只占有全國20%的土地。新中國成立之后，廣大農(nóng)民迫切要求改變土地分配不均的現(xiàn)狀。1947年通過的《中國土地法大綱》第一條明確指出：“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度?！薄吨袊恋胤ù缶V》的頒布奠定了當(dāng)時土地改革的方向。1950年中央人民政府委員會第八次會議通過的《中華人民共和國土地改革法》第一條要求：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制。”第三十條規(guī)定：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利?！彪S后，中央人民政府相繼頒布了《農(nóng)民協(xié)會組織通則》《關(guān)于劃分農(nóng)村階級成分的決議》《城市郊區(qū)土地改革條列》等文件，進(jìn)一步推動了農(nóng)村土地改革，保障了農(nóng)民的利益。經(jīng)過3年多的時間，1953年底除了新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)外，全國基本上完成了土地改革，3億多無地、少地的農(nóng)民分配到7億畝土地和大量生產(chǎn)資料。我國廢除了兩千多年的地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，農(nóng)村的土地占有狀況從根本上得到改變，新生政權(quán)得到農(nóng)民的支持與擁護(hù)。

1950年開始的土地改革是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的一場深刻的社會革命。土地制度的變遷使廣大農(nóng)民分到土地，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到極大的提高。1949年我國糧食產(chǎn)量11318萬噸，1953年糧食產(chǎn)量16683萬噸，年均增速達(dá)15.80%。土地改革運(yùn)動得到農(nóng)民的支持，鞏固了我國新生政權(quán)，同時進(jìn)一步解放了農(nóng)村社會生產(chǎn)力，為我國工業(yè)化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)然，以村為單位的土地分配必然造成土地產(chǎn)權(quán)的排他性，以國家強(qiáng)制力實施的土地改革必然造成產(chǎn)權(quán)的殘缺，因此，土地改革的政治意義遠(yuǎn)大于它的經(jīng)濟(jì)意義。這樣的產(chǎn)權(quán)制度為后期由農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制奠定了基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)業(yè)合作化時期（1953—1958年）

1953年土地改革的完成極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，我國糧食產(chǎn)量不斷提高。隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，分散的個體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以為我國工業(yè)化建設(shè)提供糧食保障。毛澤東同志指出，個體農(nóng)民增產(chǎn)有限，必須發(fā)展互助合作，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，“現(xiàn)在是既需要，又可能，潛在力很大?！睘榱颂岣咿r(nóng)村社會生產(chǎn)力、支持國家工業(yè)化建設(shè)必須開展互助合作。為了解決現(xiàn)實矛盾，1953年末中央再次采取強(qiáng)制性措施改革農(nóng)村土地制度。首先為了解決勞力、耕畜、農(nóng)具缺乏的困難，按照自愿互利的原則建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組。它一般由幾戶到十幾戶組成，實行共同勞動、分散經(jīng)營，但勞動工具和勞動果實仍然歸私人所有。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組的基礎(chǔ)上，1953年到1956年我國又引導(dǎo)農(nóng)民加入初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。初級生產(chǎn)合作社是在生產(chǎn)資料私有制的基礎(chǔ)上，農(nóng)民將土地作價入股、統(tǒng)一經(jīng)營，將生產(chǎn)資料統(tǒng)一使用，共同勞動的組織形式。在初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社中，雖然土地等主要生產(chǎn)資料仍是私有，但共同勞動、統(tǒng)一分配的方式具有半社會主義性質(zhì)。1956年到1958年，我國在原有的基礎(chǔ)上引導(dǎo)農(nóng)民加入高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社即農(nóng)民的私有土地轉(zhuǎn)化為集體所有，耕畜等生產(chǎn)資料由合作社收買變?yōu)榧w財產(chǎn)，只保留極少的自留地。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在全國范圍的推廣標(biāo)志著我國兩千多年的土地私有制的結(jié)束和農(nóng)村土地集體所有制的形成。

1953年末開始的新一輪農(nóng)村土地制度改革是為了適應(yīng)我國工業(yè)化建設(shè)的需要，由中央人民政府強(qiáng)制實施的土地制度。由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組到高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的確立，農(nóng)村土地的所有權(quán)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在全國范圍推廣過程中，部分地區(qū)推廣過快，損害了農(nóng)民的利益，出現(xiàn)了一些矛盾。但是在這一時期，農(nóng)村地區(qū)開始了興修水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)打下了堅實基礎(chǔ)，同時為我國工業(yè)化建設(shè)提供了糧食保障，有效地支持了工業(yè)化建設(shè)。

（三）人民公社化時期（1958—1978年）

1958年3月，中共中央政治局成都會議通過了《關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖姟?。會議指出，要在有條件的地方把小型農(nóng)業(yè)合作社合并為大型合作社。隨后各地農(nóng)村開始了小社并大社的工作，有的地方出現(xiàn)了“共產(chǎn)主義公社”“人民公社”。1958年7月1日《紅旗》雜志第三期《全新的社會，全新的人》一文首次提出“人民公社”一詞。1958年8月9日，毛澤東同志在與山東領(lǐng)導(dǎo)談話時明確指出，還是辦人民公社好。1958年8月29日，中共中央政治局在北戴河召開擴(kuò)大會議并通過了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，全國各地開始了建立人民公社的熱浪。至1958年11月底，全國74萬多個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改組成26572個人民公社，有1.2億農(nóng)戶參加人民公社，占全國總農(nóng)戶的99%以上，全國范圍實現(xiàn)了人民公社化。

1958年由中央人民政府強(qiáng)制實行的人民公社是建立在土地公有制的基礎(chǔ)上，實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的經(jīng)營管理體制。人民公社體制在那個階段的積極作用是無法忽視的。但長期執(zhí)行一種體制甚至僵化，那必定束縛生產(chǎn)力的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1958年我國糧食產(chǎn)量為19765萬噸，除去三年自然災(zāi)害，1962年、1963年、1964年我國糧食產(chǎn)量分別是15441萬噸、17000萬噸、18750萬噸。二十世紀(jì)六七十年代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)舉步維艱，人民生活水平極其低下。在這種艱難的環(huán)境下，中國農(nóng)民開始了具有重大歷史意義的改革行動。

（四）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期（1978年至今）

1.農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離。1976年“文化大革命”結(jié)束后，由于盲目堅持“兩個凡是”方針，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)。1978年12月在安徽省第一書記萬里同志的支持下，安徽鳳陽小崗村18戶農(nóng)民開始了農(nóng)村土地的一次重大變革——“大包干”。人民公社化體制被打破，土地所有權(quán)仍歸集體所有，承包經(jīng)營權(quán)由集體轉(zhuǎn)向農(nóng)戶家庭。中共中央對小崗村的“大包干”運(yùn)動的認(rèn)識是一個持續(xù)的過程。1978年黨的十一屆三中全會關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展問題明確規(guī)定不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干。黨的十一屆四中全會仍然強(qiáng)調(diào)：“除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的單家獨(dú)戶外，也不要包產(chǎn)到戶?！?980年鄧小平同志發(fā)表講話，公開支持“包產(chǎn)到戶”，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始在全國推廣。1982年中央一號文件《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》和1983年中央一號文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》的頒布標(biāo)志著“大包干運(yùn)動”取得了完全合法的地位，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正式確立。到1984年，全國農(nóng)村95%的農(nóng)戶實行包干到戶。1993年11月5日，中共中央、國務(wù)院通過的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策與措施》進(jìn)一步肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，要求在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變，并且在承包期內(nèi)提出了“增人不增地、減人不減地”的要求。1998年10月黨的十五屆三中全會通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)穩(wěn)定雙層經(jīng)營機(jī)制，并且要保障農(nóng)民的長期土地使用權(quán)。2002年8月《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的頒布和2003年黨的十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》的通過，初步確定了農(nóng)村土地制度的實施方向。2008年黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步肯定了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，并且首次提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。

2.三權(quán)分置，促進(jìn)經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。改革開放初期，以土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制適應(yīng)了農(nóng)村的發(fā)展需要，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到了極大的提高，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1979年小崗村全年糧食產(chǎn)量66噸，相當(dāng)于全隊1966年到1970年5年糧食產(chǎn)量的總和。但隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，20世紀(jì)90年代農(nóng)村糧食產(chǎn)量增速放緩，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制出現(xiàn)效益遞減的趨勢。黨中央仔細(xì)分析農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問題，在黨的十八大會議上明確提出鼓勵承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，發(fā)展多形式的規(guī)模經(jīng)營。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，農(nóng)民對承包地有抵押、擔(dān)保的權(quán)利。2013年底，中共農(nóng)村工作會議明確提出“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。2014年中央一號文件明確提出，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)。2014年12月，黨中央通過的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》首次提出要堅持農(nóng)村的土地集體所有，“實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。2017年10月31日，《土地承包法修正案（草案）》明確指出，土地承包關(guān)系長久不變，承包期滿后再延長三十年。

早期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制沒有改變我國土地的所有權(quán)性質(zhì)，仍然屬于社會主義集體經(jīng)濟(jì)，但所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的分離提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性、創(chuàng)造性，我國糧食產(chǎn)量持續(xù)增長，解決了人民的溫飽問題。20世紀(jì)末，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村大量土地被閑置，農(nóng)村勞動力短缺。面對農(nóng)業(yè)種植規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化的要求，黨中央在保證土地所有權(quán)不變的情況下，放活土地的經(jīng)營權(quán)，鼓勵土地的自由流轉(zhuǎn)。三權(quán)分置的土地制度適應(yīng)新時代的要求，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。

二、當(dāng)代中國農(nóng)村發(fā)展的主要成就

我國是一個農(nóng)業(yè)國家，土地問題是千百年來農(nóng)民最關(guān)心的問題。新中國成立后，我國廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，這是具有重大歷史意義的變革。隨后，我國根據(jù)本國國情，不斷變革土地制度，其根本目的是為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加糧食產(chǎn)量，解決人民的溫飽問題。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。21世紀(jì)以來，在原有的土地制度基礎(chǔ)上，黨中央以落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)為方針，進(jìn)一步推進(jìn)土地制度改革，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了歷史新成就。

（一）糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提高，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力持續(xù)增強(qiáng)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立以來，我國糧食產(chǎn)量不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，1949年我國糧食產(chǎn)量為2264億斤，人均糧食產(chǎn)量為209公斤。2018我國糧食產(chǎn)量為13158億斤，比1949年增長了4.8倍，年均增長2.6%;人均糧食產(chǎn)量為472公斤，比1949年增長了1.3倍。自2004年以來，我國糧食產(chǎn)量已連續(xù)13年增產(chǎn)。我國用世界8.5%的耕地生產(chǎn)了世界25%的糧食，養(yǎng)活了占世界近20%的人口。我國不僅解決了自身的糧食問題，還成為世界糧食援助捐贈國。聯(lián)合國糧農(nóng)組織前任總干事迪烏夫曾說，中國在解決溫飽方面所取得的成就至少幫助他解決了20%的問題。此外，據(jù)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織統(tǒng)計，2017年我國馬鈴薯、水稻、小麥產(chǎn)量均居世界第一，分別占全球產(chǎn)量的25.54%、27.63%、17.41%;玉米產(chǎn)量居世界第二，占全球產(chǎn)量的22.83%。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，糧食是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。只有保證糧食的安全，才能推動第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。新的農(nóng)村土地制度極大地激發(fā)了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)民收入持續(xù)增長，農(nóng)村貧困人口大幅度減少

改革開放初期，農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一且多以糧食種植為主，人民收入來源少，生活水平較低。社會主義市場經(jīng)濟(jì)確立后，人們改變了以往的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村地區(qū)不僅種植水稻、玉米等傳統(tǒng)糧食農(nóng)作物，還進(jìn)行經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)。隨著戶籍制度的改革，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的穩(wěn)步推進(jìn)和完善進(jìn)一步拓寬了農(nóng)民的收入渠道，農(nóng)民的收入持續(xù)增長。據(jù)統(tǒng)計，1949年農(nóng)村人均可支配收入為44元，2018年農(nóng)村人均可支配收入為14617元，扣除物價因素的影響，農(nóng)村可支配收入實際增長40倍，年均增長5.5%。恩格爾系數(shù)不斷降低，1949年農(nóng)村恩格爾系數(shù)為68.6%，2018年是30.1%。農(nóng)村收入水平的持續(xù)增長使得農(nóng)村地區(qū)貧困人口大幅度減少。改革開放初期，以當(dāng)時的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，1978年末我國農(nóng)村貧困人口為2.5億，農(nóng)村貧困發(fā)生率為30.7%。依照現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，2018年農(nóng)村貧困人口為1660萬，農(nóng)村貧困發(fā)生率為1.7%，約有10個省份的貧困發(fā)生率下降到1%以下，我國脫貧攻堅取得了舉世矚目的成就。

（三）城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，人民生活幸福感增強(qiáng)

新中國成立初期，我國人口總數(shù)約為5.4億，城鎮(zhèn)化率僅為10.64%，約有90%的人生活在農(nóng)村。土地制度改革使得農(nóng)民收入不斷增長，戶籍制度改革為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、安家提供了法律依據(jù)。改革開放后，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)如火如荼地進(jìn)行，1978年我國城鎮(zhèn)化率為17.9%、城鎮(zhèn)人口為1.72億;到2014年我國城鎮(zhèn)化率為54.8%、城鎮(zhèn)人口為7.49億;尤其是2011年末，我國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村，達(dá)到6.9億;到2018年末，我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到59.58%，比1949年提高了48.94個百分點(diǎn)，年均提高了0.71個百分點(diǎn)，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。在土地制度改革的基礎(chǔ)上，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)也取得了顯著的成績，我國成功地由一個典型的“農(nóng)村型”國家轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘行汀眹?，人民生活更有幸福感?/p>

三、我國農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新的方向

新中國成立70年來，我國根據(jù)時代的要求不斷改革農(nóng)村土地制度，以“三權(quán)分置”為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)村土地制度的新階段。它最大程度地解決了當(dāng)今農(nóng)村面臨的問題，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是目前最符合中國實際的土地制度。但當(dāng)今的土地制度也面臨著一系列的問題，如我國《憲法》《土地管理法》等明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是法律對農(nóng)民集體的界定不明確并存在矛盾之處，導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)主體模糊。同時，目前我國農(nóng)村大部分地區(qū)依然是以家庭為單位的生產(chǎn)方式，小規(guī)模的生產(chǎn)不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推廣，土地產(chǎn)出率低，難以獲得規(guī)模效益，造成資源配置的浪費(fèi)。此外，鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)政策才出臺不久，在實際的運(yùn)作過程中還存在諸多問題。因此，我們應(yīng)不斷推動土地制度的革新，以適應(yīng)新時代的要求。

（一）明晰土地權(quán)利主體，完善土地產(chǎn)權(quán)制度

土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定關(guān)乎農(nóng)民的切身利益。雖然我國現(xiàn)行的法律條文對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度做了相關(guān)規(guī)定，但仍不完善，尤其體現(xiàn)在農(nóng)村土地權(quán)利主體不明確。這導(dǎo)致大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工而不愿意放棄土地，因而大量農(nóng)村土地被閑置。因此，為了有效緩解農(nóng)村地區(qū)面臨的困境，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，必須盡快完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。黨中央應(yīng)進(jìn)一步完善法律法規(guī)，從以往籠統(tǒng)的土地歸集體所有到進(jìn)一步清晰界定土地權(quán)利主體，實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)到戶，使廣大農(nóng)民真正享有土地承包權(quán)、自由流轉(zhuǎn)權(quán)、收益獲得權(quán)、法定處分權(quán)。

（二）培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)大量青壯勞動力外出務(wù)工，農(nóng)村地區(qū)只留下部分老人和兒童，他們難以承擔(dān)繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此外，以家庭為單位的小規(guī)模生產(chǎn)難以發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。因此，培育新的經(jīng)營主體、實現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營符合當(dāng)今時代的新要求。如在2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中，黨中央明確提出鼓勵發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社和混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并且鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)。這樣可以改變農(nóng)村土地被閑置的狀況，通過引進(jìn)科學(xué)技術(shù)改變以往農(nóng)村落后的生產(chǎn)方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，最終實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

（三）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，保障土地流轉(zhuǎn)有序推進(jìn)

在當(dāng)今農(nóng)村面臨的現(xiàn)實困境和國家的支持下，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)較為普遍，但是在流轉(zhuǎn)過程中土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不規(guī)范等問題日益顯現(xiàn)出來。為了保證土地經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的切身利益，建立健全土地的市場流轉(zhuǎn)機(jī)制、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機(jī)制顯得尤為重要。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，首先必須建立相應(yīng)的法律法規(guī)，保證土地流轉(zhuǎn)有法可依，在法律允許的范圍內(nèi)促進(jìn)土地的有效流轉(zhuǎn)。其次，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循本地實際，且流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)該堅持“自愿、有償”的原則，不能以行政命令強(qiáng)制推行。正如2014年中央一號文件所指出：“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制推動?！弊詈螅恋亟?jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不能僅僅達(dá)成口頭協(xié)議，應(yīng)當(dāng)簽訂具有法律效力的正式合同，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，用法律保證雙方的權(quán)益。各級土地管理部門應(yīng)當(dāng)幫助農(nóng)民規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，做好登記、審批和備案工作，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)有序推進(jìn)。

四、結(jié)論

新中國成立70年來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國根據(jù)農(nóng)村實際情況不斷改革農(nóng)村土地制度，每種土地制度在特定的歷史環(huán)境下都曾發(fā)生過積極的作用。特別是1978年后，以包產(chǎn)到戶為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立和新時期“三權(quán)分置”的土地變革，進(jìn)一步解放了生產(chǎn)力、發(fā)展了生產(chǎn)力，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了動力，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就。在新的歷史時期，我們應(yīng)不斷推動土地制度新的變革，發(fā)揮出土地的最大優(yōu)勢，促進(jìn)人民生活水平不斷提高。

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