樂山市鄉(xiāng)村法治建設(shè)對口幫扶問題淺析

張潔

摘 ? 要：在我國推進城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，出現(xiàn)了較多的與農(nóng)民有關(guān)的法律糾紛，集中在農(nóng)民在城市買房對買賣合同的履行問題、在城市務(wù)工人員與用人單位或雇傭單位的工資及交通事故侵權(quán)糾紛、農(nóng)村宅基地上的房屋拆遷及買賣問題、進城后對城市公共設(shè)施和綠化的損害行為問題等等，這些都顯現(xiàn)了鄉(xiāng)村法治建設(shè)中存在普法上的嚴重欠缺。鄉(xiāng)村法治建設(shè)中的普法環(huán)節(jié)顯得尤為重要，需要政府通過利用法治資源豐富的單位或組織，建立起法律知識對口幫扶機制，有效解決存在的問題。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村法治;對口幫扶;途徑 ;法律資源單位;政府主導(dǎo)

中圖分類號：F32 ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.01.017

文章編號：1009-6922（2020）01-97-05

樂山市政府在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時，也在通過各種舉措推進依法治市，加快建設(shè)法治樂山，深化“平安樂山”的建設(shè)，并取得了一定的成效。但不可否認的是，法治建設(shè)要注重鄉(xiāng)村與城市的平衡建設(shè)，只有把較多的精力投放到法治水平、法律意識較薄弱的鄉(xiāng)村去，才能取得法治樂山建設(shè)的全面勝利。當(dāng)前，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的快速推進，農(nóng)民的法律意識、法律知識卻不能及時跟進，導(dǎo)致出現(xiàn)了較多的法律糾紛和違法犯罪，鄉(xiāng)村法治建設(shè)顯得尤為緊迫。如何讓城市中法律資源較為豐富的單位投入到鄉(xiāng)村法律建設(shè)中去，需要政府各部門統(tǒng)籌協(xié)作，合理安排、資源整合，形成一個有效的工作機制。

一、 樂山市鄉(xiāng)村法治建設(shè)中存在的突出法律問題梳理

通過中國裁判文書網(wǎng)的案例查詢，可以把涉及樂山市農(nóng)村農(nóng)民的法律糾紛進行分類，以便對鄉(xiāng)村法治建設(shè)中存在的突出法律問題進行總結(jié)，以研究其對應(yīng)的對口幫扶途徑和方法。

（一）民事案件數(shù)量遠遠高于刑事案件與行政案件的數(shù)量，顯示出鄉(xiāng)村法治建設(shè)中的重點幫扶方面在民事法律法規(guī)

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同糾紛所占案件比例較大。土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民賴以生存的根本，隨著外出務(wù)工人員增多及農(nóng)村現(xiàn)代化耕種作業(yè)的興起，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也越來越多，隨之發(fā)生的土地承包經(jīng)營合同糾紛隨之上升。據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年法院受理并判決的案件不超過10起;2017年和2018年，僅樂山兩級院判決案件就達93件。而峨眉山市人民法院在2016年就達838件之多，井研縣人民法院在2017年到2019年期間審理并判決此類案件269件。由此可見，農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同糾紛案件每年都在遞增，這也與農(nóng)民法律意識的提高有很大關(guān)系。

2.婚姻家庭繼承糾紛較為普遍。此類案件數(shù)量占法院審理涉及農(nóng)村、農(nóng)民法律案件數(shù)量的40%以上。從2013年至2019年期間，樂山兩級法院及峨眉山、犍為、沙灣等8縣（市、區(qū)）人民法院審理并作出判決的婚姻家庭繼承類案件，據(jù)不完全統(tǒng)計在1827件以上。其中樂山市兩級法院為686件、沙灣區(qū)法院183件、犍為縣人民法院602件、峨眉山市人民法院171件，且每年都在逐年遞增。由此可見，農(nóng)村農(nóng)民問題中，婚姻家庭繼承所引發(fā)問題尤為突出，農(nóng)村養(yǎng)老問題也是鄉(xiāng)村法治建設(shè)中需要加強的內(nèi)容。

3.房屋買賣合同糾紛案件增多。近十年來隨著房地產(chǎn)市場的火熱，無論是城市還是鄉(xiāng)村，農(nóng)民參與房屋買賣的活動越來越多。許多農(nóng)村居民在城里務(wù)工后在城市購買了商品房，也有許多農(nóng)民把農(nóng)村的房屋進行買賣，產(chǎn)生了許多法律糾紛。自2013年至2019年，樂山市兩級法院及區(qū)縣法院所受理的房屋買賣合同糾紛案件也從1件增加到303件，可見此類法律糾紛增長較為迅速。

4.交通事故糾紛所占比例較大。自2013年至2019年，涉及樂山農(nóng)村戶口的交通事故民事賠償案件，通過樂山市兩級法院判決的達1833件。而樂山市所轄的區(qū)縣法院及地市級法院中，犍為縣人民法院判決499件，峨眉山市人民法院判決377件，夾江縣人民法院和五通橋區(qū)人民法院分別為383件和366件，井研、沐川、沙灣人民法院分別為250件、166件、133件，較偏遠一點的金口河區(qū)人民法院為16件，而馬邊彝族自治縣和峨邊彝族自治縣人民法院涉及該案由的糾紛沒有顯示。

5.提供勞動者受害責(zé)任糾紛案件通過法院判決結(jié)案數(shù)量在逐年上漲。提供勞動受害者責(zé)任糾紛案件自2012年至2019年，樂山市區(qū)縣法院包含樂山市兩級法院在內(nèi)共444件。但在這8年期間，這類的案件數(shù)量是在逐年上漲，2012年1件、2014年17件、2016年41件、2018年51件、2019年尚未統(tǒng)計完為39件，且該數(shù)字并不代表該類型案件的實際發(fā)生量。該組數(shù)據(jù)表明農(nóng)民工在提供勞動時遭受人身損害也是案件發(fā)生的一大原因。

（二）刑事案件類型較為集中，且數(shù)量逐年上升

1.樂山地區(qū)涉及農(nóng)村、農(nóng)民的案件集中在盜竊罪、故意傷害罪和走私、販賣、運輸、制造毒品罪幾個罪名，其他類型的犯罪相對較少。自2012年至2019年，樂山兩級法院及區(qū)縣法院審理的涉及農(nóng)民的刑事案件，樂山兩級法院案件最多，多達987件，其次是犍為法院545件、峨眉山市人民法院446件、沙灣區(qū)人民法院401件，夾江、沐川、井研等法院都在124件到207件之間。通過刑事案件犯罪類型對比發(fā)現(xiàn)，在樂山地區(qū)，無論是哪一個法院，所審理的案件中盜竊罪數(shù)量穩(wěn)居第一，其次是毒品犯罪數(shù)量第二，再次是故意傷害罪，最后是詐騙罪、搶劫罪、故意殺人罪和強奸罪。此數(shù)據(jù)足以說明樂山地區(qū)的盜竊與毒品犯罪的嚴重性。

2.犯罪數(shù)量呈上升趨勢。以樂山兩級法院審理的案件為例，2012年至2014年僅166件，但到了2015年一年就上升到187件，2016、2017年都是168件。峨眉山市人民法院的2013年到2014年為93件、2015年到2016年就上升到223件、2017年到2018年為109件。其他區(qū)縣刑事案件數(shù)量也是呈現(xiàn)不斷上升的特點。由此可見，刑事法律知識的普及也亟待加強，以維護社會穩(wěn)定。

除以上方面外，農(nóng)村、農(nóng)民的農(nóng)村宅基地上的房屋拆遷糾紛、借（貸）款糾紛、土地征用補償和拆遷引發(fā)的糾紛、財產(chǎn)損害糾紛等也越來越多。從法院對上述相關(guān)案件的判決分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民關(guān)注土地、婚姻家庭、勞動力提供、房產(chǎn)等這些與自身利益息息相關(guān)的問題。在刑事案件方面，數(shù)量較多的案件，要么就是犯罪相對容易且成本較低的盜竊罪，要么就是風(fēng)險大、獲利較大的毒品犯罪。可以看出，農(nóng)民對與此相關(guān)的國家法律法規(guī)了解比較少，盡管經(jīng)過國家和地方政府一系列普法活動取得一定成效，但仍跟不上目前快速發(fā)展的經(jīng)濟建設(shè)。因此，需要以政府為主，調(diào)動一切有效的優(yōu)質(zhì)法律資源單位，聯(lián)合普法、對口幫扶，解決鄉(xiāng)村法制薄弱的現(xiàn)狀。

二、樂山市政府對口幫扶鄉(xiāng)村法治建設(shè)的舉措及存在的主要問題

樂山市政府自“六五”普法以來，以開展創(chuàng)建“法治樂山”建設(shè)活動為契機，從城市到鄉(xiāng)村，采取了多種普法措施，取得了較大的成效。但由于多方面的原因，普法宣傳的力度仍遠遠不夠，尤其是樂山周邊鄉(xiāng)村地區(qū)，還包括峨邊彝族自治縣和馬邊彝族自治縣兩個少數(shù)民族居住的地區(qū)，法律知識仍然較為欠缺，普法宣傳仍要進一步加強。

（一）目前樂山市政府所推行的普法宣傳的形式是行之有效的

1.開展樂山特色的法治文化宣傳。通過建立法治公園、法治小區(qū)、法治文化廣場、法治長廊等方式從廣度上擴大法律知識宣傳。

2.普法形式的多樣化。通過印制法律通俗讀物、宣傳小冊，“彝漢雙語”掛歷、普法環(huán)保購物袋、撲克牌、紙杯等多種形式進行免費發(fā)放，使法律宣傳貼近老百姓的日常生活。

3.充分利用網(wǎng)絡(luò)進行普法宣傳。在互聯(lián)網(wǎng)較為普及的今天，利用網(wǎng)絡(luò)平臺進行普法宣傳能取得良好成效。樂山市通過樂山新聞網(wǎng)、樂山日報和法治樂山網(wǎng)發(fā)布和推送法律新聞，舉辦法律知識競賽，在中小學(xué)舉辦學(xué)憲法、學(xué)法用法等法律知識競賽，都取得了良好的成效。

（二）樂山市鄉(xiāng)村法治建設(shè)所面臨的問題及原因分析

1.形式多樣化，但是宣傳廣度仍需擴大。樂山共有211個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，17834個自然村，221萬多鄉(xiāng)村戶籍人口，占總?cè)丝诘?/3以上。農(nóng)村占地面積大，人口多且分散，地形多以山地丘陵為主，有“七山二丘一平原”的地貌特征，這給鄉(xiāng)村的普法宣傳活動增加了不少難度。盡管樂山市政府采取了上述多種宣傳舉措，但普法宣傳也沒有辦法落實到鄉(xiāng)村的每個角落。因此，在下一步的普法宣傳中，宣傳的廣度需要進一步擴大。

2.普法宣傳的深度需要加強。目前多形式的普法宣傳的確讓農(nóng)民了解了一些法律知識，在一定程度和一定區(qū)域范圍內(nèi)，使農(nóng)民了解到解決糾紛要靠法律、找法院，甚至需要聘請律師的法律途徑，確立法律救濟的思維模式。但是，鄉(xiāng)村法律建設(shè)要想取得實效性效果，需要長期地、持續(xù)不斷地輸送法律知識，而不僅僅是一時的法律宣傳。在目前，各地的普法宣傳每年主要集中在兩個時間：一是國際消費者權(quán)益日，即每年的3月15日;二是每年12月4日的“國家憲法日”，原稱為“全國法制宣傳日”。在這兩個時間，工商局、律師協(xié)會、各電視臺及其他法律單位都會集中地進行法律宣傳，形式也多樣化。顯然，對于樂山這個地廣人多的山地丘陵地區(qū)來講，僅僅在這兩個時間來進行普法宣傳是遠遠不夠的。鄉(xiāng)村法制建設(shè)的目標，是讓農(nóng)民真正從被動接受到主動尋求并能夠依法辦事，這需要長期性和不間斷性的開展宣傳活動。

3.目前普法宣傳的主體較為分散，且宣傳對象上具有不確定性。無論是政府的某些機構(gòu)，如工商局、質(zhì)檢局、農(nóng)業(yè)局、司法局等，還是律師協(xié)會、高等院校法學(xué)院，在目前的普法宣傳上都是基于政府推行“法治樂山”要求而做出工作安排，在宣傳法律的內(nèi)容上也是不固定，各方面的法律知識都是簡單重復(fù)進行。在宣傳對象上，每次的普法宣傳地點集中在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，較少進入村落，也較少與農(nóng)民直接面對面接觸。這樣的普法狀態(tài)相對雜亂且實用性不大。

4.在目前鄉(xiāng)村法治建設(shè)中政府的協(xié)調(diào)作用并沒有充分發(fā)揮。如前所述，各普法單位各自行動，甚至每次的內(nèi)容相同，只是變化地點，有的單位只集中在城市社區(qū)，不愿意到鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)去普法，更不要提樂山的馬邊、峨邊這些較為偏遠的地區(qū)。鄉(xiāng)村普法的地點、普法的對象很不平衡。要想改變這一現(xiàn)狀，需要政府進行一定協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排，不應(yīng)該僅僅停留在布置任務(wù)、下達指標的角色中。

三、對口幫扶鄉(xiāng)村法治建設(shè)的新方向及可行性分析

在中共中央扶貧工作政策大力推行的時代背景下，2014年1月出臺了詳細的精準扶貧的基本方略要求。精準扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚珳首R別、精準幫扶、精準管理的治貧方式。這一舉措以實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)為指導(dǎo)思想，使扶貧工作在各地都取得了顯著成效。在樂山鄉(xiāng)村法治建設(shè)的舉措上，基于樂山鄉(xiāng)村法治建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題，需要借鑒精準扶貧的指導(dǎo)思想與策略，確定鄉(xiāng)村法治建設(shè)的新方向、新舉措，讓鄉(xiāng)村法治建設(shè)的主體、對象、內(nèi)容、時間等更加有針對性和實效性，推動鄉(xiāng)村法治建設(shè)的前進。

（一）由政府主導(dǎo)、各部門負責(zé)制定鄉(xiāng)村法治建設(shè)的對口幫扶對策

樂山市政府在鄉(xiāng)村法治建設(shè)中應(yīng)起主導(dǎo)作用，進行政策制定、任務(wù)目標下放、成效考核、督促檢查、工作協(xié)調(diào)等。若政府不能承擔(dān)起主導(dǎo)作用，鄉(xiāng)村法治建設(shè)的推行仍會處于無序、散亂、浮于形式的狀態(tài)，鄉(xiāng)村法治建設(shè)的目標就很難實現(xiàn)。

樂山市各機關(guān)、各企事業(yè)單位、各社區(qū)服務(wù)機構(gòu)等申報對口幫扶對象及目標政府職能眾多，鄉(xiāng)村法治建設(shè)工程龐大，持續(xù)時間長，因此政府在鄉(xiāng)村法治建設(shè)中不可能事必躬親，這就需要各企事業(yè)單位、各政府下屬職能部門、各社區(qū)基層單位的對口幫扶，充分發(fā)揮各社會單位的法律資源優(yōu)勢，建立起具體的、長期的、定期的、形式多樣化的法律對口幫扶工作機制，讓法律真正走向農(nóng)村、走向農(nóng)民。鄉(xiāng)村法律糾紛集中體現(xiàn)在民事糾紛和刑事犯罪兩個領(lǐng)地，民事糾紛可以分配給法律資源比較占優(yōu)勢的各地市級法院、基層法院或法院的派出法庭、各地市縣司法局、各企業(yè)、樂山的教育科研單位等;刑事犯罪糾紛可以分配給刑事法律知識相對較為豐富的各級檢察院、各級公安局及公安派出所、監(jiān)獄等職能部門。這些單位可根據(jù)政府下放的任務(wù)，根據(jù)自身法律資源的具體方向、人員數(shù)量、工作量大小等，按照對口幫扶對象的申請制定詳細的工作進度表、工作方式、工作內(nèi)容、工作成果，使工作落到實處。

（二）對口幫扶成效設(shè)置監(jiān)督考核機制

地方法治建設(shè)是國家法治建設(shè)的最前沿，鄉(xiāng)村法治建設(shè)是我國法治社會建構(gòu)的重要組成部分，是實現(xiàn)新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法治保障。由于鄉(xiāng)村法治建設(shè)存在農(nóng)民法律意識薄弱、受地方風(fēng)俗習(xí)慣的影響、地廣人多、文化知識水平普遍較低等因素的影響，法治建設(shè)的難度較大。若政府在建立法律對口幫扶機制上沒有有效的監(jiān)督考核機制，法治建設(shè)最終將流于形式，國家依法治國的方略也最終難以實現(xiàn)。因此，政府在制定該政策時，必須制定配套的監(jiān)督考核機制，層級責(zé)任分明、責(zé)任落實到位。

1.各幫扶單位在申報成為幫扶主體時，應(yīng)當(dāng)簽署承諾書或責(zé)任書。鄉(xiāng)村法治建設(shè)人人都要參與，是公民應(yīng)盡的義務(wù)。不管是作為機關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)，還是企事業(yè)單位負責(zé)人，本身都負有一定的社會責(zé)任。因此，簽定此承諾書或責(zé)任書就是一種社會責(zé)任的體現(xiàn)。

2.各級政府的法律職能部門應(yīng)設(shè)置專門的鄉(xiāng)村法治建設(shè)對口幫扶辦公室。各級政府應(yīng)把鄉(xiāng)村法治建設(shè)當(dāng)成重要工作來抓，應(yīng)設(shè)立專門機構(gòu)和專職領(lǐng)導(dǎo)班子，配備專職人員來監(jiān)督和考核，把鄉(xiāng)村法治建設(shè)作為日常工作來對待。

3.監(jiān)督考察的方式由鄉(xiāng)村法治對口幫扶辦公室認真研究制定，圍繞考察幫扶單位幫扶的內(nèi)容、時間和方式上進行，制定考察考核辦法，發(fā)現(xiàn)問題及時反饋給幫扶單位，以及時改正。

4.鄉(xiāng)村法治建設(shè)對口幫扶工作成效應(yīng)納入幫扶單位領(lǐng)導(dǎo)班子的工作年終考核。對于幫扶情況，根據(jù)考察考核的結(jié)果，評為優(yōu)秀、合格、不合格三個等級，根據(jù)等級情況設(shè)定獎懲機制。

四、發(fā)揮政府在鄉(xiāng)村法治建設(shè)對口幫扶中的主要作用

新舉措下的鄉(xiāng)村法治建設(shè)必須重視樂山市各級政府的作用。政府不僅是政策的制定者，還是幫扶單位和被幫扶對象之間的橋梁和紐帶，在這二者之間起著重要的協(xié)調(diào)作用。

（一）確定鄉(xiāng)村法治建設(shè)對口幫扶的具體單位

鄉(xiāng)村法治建設(shè)對口幫扶機制，首先需要政府確定幫扶單位。樂山市政府在樂山四區(qū)四縣一市兩個自治縣所轄的范圍內(nèi)，根據(jù)各社會單位所擁有的法律資源情況、法制機構(gòu)、法律部門的設(shè)置情況、人員配備情況進行篩選確定，這是對口幫扶政策落實的第一步。

（二）確定被幫扶對象

在樂山廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的法律意識較為淡薄，在一定程度上需要普及法律知識。但政府在推行對口幫扶活動中，應(yīng)當(dāng)有計劃、有步驟、分層次、分階段地進行，不可給幫扶單位下達超出其工作范圍、工作職責(zé)的任務(wù)，否則會給幫扶單位造成過重的負擔(dān)而影響其本職工作的開展。一般情況下，應(yīng)當(dāng)先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級開始，確定一定的工作時限和工作方式，同時培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的領(lǐng)導(dǎo)干部的法治建設(shè)的能力;等到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的法治建設(shè)完成，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政機關(guān)和相關(guān)企事業(yè)單位協(xié)助幫扶單位一起進行鄉(xiāng)村法治建設(shè)，一個村一個村地進行對口幫扶活動。

（三）協(xié)調(diào)幫扶單位與被幫扶對象之間的關(guān)系

由于幫扶單位本職工作時間及任務(wù)的限制，加之缺乏對被幫扶對象具體情況的了解，同時，被幫扶對象也會基于對幫扶單位的不信任而拒絕幫扶，法治建設(shè)不能取得良好的效果，這需要各級政府在其中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。政府成立鄉(xiāng)村法治建設(shè)對口幫扶辦公室，為幫扶單位和被幫扶對象之間搭建起聯(lián)系的橋梁，促使對口幫扶工作順利銜接和進行。

（四）政府要給予對口幫扶工作一定的財政投入

鄉(xiāng)村法治建設(shè)的對口幫扶模式，雖以幫扶單位自主完成為主，但無論人員的工資支付，還是基于幫扶工作的需要而支出交通費、材料費、食宿費等，都是幫扶單位自行開支，因此政府應(yīng)當(dāng)給予一定的補貼或獎勵。同時遇到被幫扶對象需求的法律援助、法律咨詢所要支付的相關(guān)費用，應(yīng)當(dāng)由財政來承擔(dān)。因此，在此種模式下的鄉(xiāng)村法治建設(shè)需要政府投入一定的財力，而不是完全由對口幫扶單位來承擔(dān)。

總之，引入精準扶貧的思維及方式方法來構(gòu)建鄉(xiāng)村法治建設(shè)的模式，具有可行性，且能在很大程度上解決目前農(nóng)村普法的缺陷。建立法治國家離不開地方法治建設(shè)，地方法治建設(shè)離不開鄉(xiāng)村法治建設(shè)。要想達到依法治國的目標，鄉(xiāng)村法治建設(shè)必須切實有效地推行，采取對口幫扶模式，以達到鄉(xiāng)村普法的目的。

參考文獻：

[1]邱家勝.“法治樂山”建設(shè)的現(xiàn)狀調(diào)查及對策探析[J].中共樂山市黨校學(xué)報，2016（1）：96-101.

[2]肖若海.從“法律進鄉(xiāng)村”看農(nóng)村普法工作[J].求是，2008（8）：39-40.

[3]胡建國，楊國豪.鄉(xiāng)村法治建設(shè)的困境及路徑選擇[J].福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報，2019（3）：82-89.

責(zé)任編輯：秦利民