基于風(fēng)險導(dǎo)向的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究

宋華斌

摘 要：行政事業(yè)單位在改革運營過程中面對的各類風(fēng)險層出不窮，如何有效防范和控制風(fēng)險的發(fā)生顯得極為重要。基于風(fēng)險導(dǎo)向的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究便具備了十分重要的現(xiàn)實意義。本文對風(fēng)險導(dǎo)向的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制加以研究，指出目前仍存不足的地方，并提出優(yōu)化與改進(jìn)措施，以期能夠促進(jìn)行政事業(yè)單位風(fēng)險防范與控制的進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險管理;防范控制;內(nèi)部控制;措施

財政部發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24號）中提到，“到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。”隨著我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度越來越高，以風(fēng)險導(dǎo)向為著力點，通過對其識別、評估、到控制、應(yīng)對，從而完善內(nèi)部控制的各個環(huán)節(jié)流程。

一、內(nèi)部控制與風(fēng)險管理之間的關(guān)系

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)是為了實現(xiàn)單位控制目標(biāo)且由全體成員共同參與實施，通過一系列控制與約束性手段、措施等來對行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動的漏洞及風(fēng)險實施防范與控制管理。而基于風(fēng)險導(dǎo)向的內(nèi)部控制管理則將管理視角以風(fēng)險管理為出發(fā)點，單位在識別風(fēng)險的基礎(chǔ)上，進(jìn)而制定相關(guān)措施來應(yīng)對風(fēng)險，從而形成有效控制。在此過程中，將相關(guān)信息進(jìn)行評估分析并與內(nèi)部控制相結(jié)合，加強對風(fēng)險的預(yù)測與防范。

1.內(nèi)部控制與風(fēng)險管理之間的差異

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制與風(fēng)險管理之間是存在不同的，其區(qū)別主要表現(xiàn)在以下兩個方面。其一，兩者的管理范圍有所差異。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理主要是為了增強單位會計信息質(zhì)量、運營成效以及財務(wù)管理相關(guān)內(nèi)容，以遵守國家相關(guān)法律法規(guī)及單位規(guī)章制度為基準(zhǔn)，進(jìn)而建立內(nèi)部控制體系。而風(fēng)險管理范圍相較于內(nèi)部控制管理就更為廣泛了，目標(biāo)也有所不同，風(fēng)險管理不僅涉及單位會計信息、財務(wù)報告等，還要對與內(nèi)部控制相關(guān)的各類環(huán)節(jié)所涉及的信息進(jìn)行收集、分析，從單位整體視角上進(jìn)行管理控制。另外，風(fēng)險管理還包含了對過程的控制，如風(fēng)險預(yù)測、風(fēng)險評估以及風(fēng)險規(guī)避等，涉及范圍超過了內(nèi)部控制。

2.內(nèi)部控制與風(fēng)險管理之間的關(guān)聯(lián)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效實施能夠保障單位保持穩(wěn)定、健康的運轉(zhuǎn)狀態(tài)，而單位若想有效實施風(fēng)險管理，開展內(nèi)部控制亦是其主要內(nèi)容之一。簡而言之，有效的風(fēng)險管理應(yīng)是建立在完善的內(nèi)部控制體系基礎(chǔ)上的。風(fēng)險管理所涉及的各項管理內(nèi)容中，內(nèi)部控制是重要環(huán)節(jié)之一。行政事業(yè)單位為了提供更好的公共服務(wù)，保持高效的運轉(zhuǎn)機制以及經(jīng)濟效益的同時，內(nèi)部控制是必須開展的管理項目。而內(nèi)部控制的有效實施又進(jìn)一步促進(jìn)了行政事業(yè)單位風(fēng)險管理。在內(nèi)部控制實施與完善的過程中，對于財務(wù)管理方面可能發(fā)生的風(fēng)險要有清晰的認(rèn)識，要建立并完善內(nèi)部控制管理手段?？傮w來說，完善的內(nèi)部控制體系是行政事業(yè)單位風(fēng)險管理的重要基石，兩者之間存在著密不可分的關(guān)系。

二、風(fēng)險導(dǎo)向下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在的問題

風(fēng)險導(dǎo)向下的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，首先要對各類風(fēng)險有充足的認(rèn)識，分析其形成的原因，從源頭上去防范與控制風(fēng)險的發(fā)生，盡可能降低風(fēng)險管理成本，提高內(nèi)部控制實施成效。從整體視角上來說，行政事業(yè)單位的過程管理，從制度層面、組織層面以及業(yè)務(wù)層面均存在一定程度的風(fēng)險，對風(fēng)險導(dǎo)向下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及問題的探究，可從這三個層面進(jìn)行分析。

1.組織風(fēng)險

行政事業(yè)單位在組織結(jié)構(gòu)及其組成形式等方面會對風(fēng)險管理造成直接影響，風(fēng)險發(fā)生的概率與大小程度都與其有著一定關(guān)聯(lián)。在單位中，集體決策不合理、組織文化相對落后、職位設(shè)置重疊或不相容職務(wù)未分離等現(xiàn)象時有發(fā)生，另外，崗位設(shè)置不科學(xué)、人員聘用及選撥機制不合理等現(xiàn)象都是造成組織風(fēng)險發(fā)生的潛在因素。

2.制度風(fēng)險

受到傳統(tǒng)管理思想影響，行政事業(yè)單位對于風(fēng)險管理的制度建設(shè)整體偏弱。在社會環(huán)境快速變化的當(dāng)先，行政事業(yè)單位制度建設(shè)仍舊處于探索與實踐的階段，需要適應(yīng)與轉(zhuǎn)換的過程。原有制度已不能滿足單位發(fā)展的需要，但新制度在執(zhí)行方面又不盡如人意，在制度的更迭銜接上做得不到位。總體來說，行政事業(yè)單位制度相對落后的局面仍未得到有效改變，這也就增加了風(fēng)險隱患。一般表現(xiàn)在財務(wù)管理制度存在不足，經(jīng)費及報銷制度存在紕漏，預(yù)算制度落后，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行不到位，政府采購制度也流于形式等。這些導(dǎo)致行政事業(yè)單位各項內(nèi)控工作難以獲得有效的制度支持，難以有效控制風(fēng)險。

3.業(yè)務(wù)風(fēng)險

在行政事業(yè)單位中，各種不同類型業(yè)務(wù)中的風(fēng)險也有所差異，具體表現(xiàn)如下。

一是預(yù)算業(yè)務(wù)風(fēng)險。預(yù)算編制在行政事業(yè)單位預(yù)算管理中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，一旦預(yù)算編制缺乏前瞻性，在預(yù)算執(zhí)行過程中超支或執(zhí)行力不足的現(xiàn)象就難免發(fā)生。另外，預(yù)算執(zhí)行過程中，監(jiān)管乏力也是較為凸顯的問題之一。行政事業(yè)單位會計核算與各項預(yù)算執(zhí)行信息的交流與共享不及時，造成的信息反饋與收集整理產(chǎn)生了時間差，導(dǎo)致監(jiān)督工作滯后。且在行政事業(yè)單位中，監(jiān)督工作的開展主要以事后監(jiān)督為主，這也使得事前與事中的風(fēng)險控制手段難以發(fā)揮實效。

二是收支業(yè)務(wù)風(fēng)險。“重收入，輕支出”的現(xiàn)象在部分行政事業(yè)單位中存在，對支出方面的不重視會引起相關(guān)風(fēng)險發(fā)生，對行政事業(yè)單位的資金安全造成威脅，甚至造成一些徇私舞弊行為產(chǎn)生，例如虛列支出、私自挪用資金、以權(quán)謀私等，被利益驅(qū)使進(jìn)行違規(guī)操作。這些現(xiàn)象的長期積累對行政事業(yè)單位的收支業(yè)務(wù)會造成不利影響。

三是政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險。政府采購業(yè)務(wù)是行政事業(yè)單位重要的業(yè)務(wù)內(nèi)容之一，采購業(yè)務(wù)直接涉及財政資金。目前采購過程中往往存在需求不合理、過度采購、囤積浪費等問題，或是采購環(huán)節(jié)存在漏洞，使一些不法行為有機可乘。另外，一些違規(guī)現(xiàn)象同樣存在，如采購人員與供貨方私下串通、違規(guī)操作，使得采購價格偏高或相關(guān)采購貨物存在質(zhì)量問題、安全隱患。

四是固定資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)風(fēng)險。行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理涉及一系列管理環(huán)節(jié)，包含采購、驗收、使用調(diào)撥、維修、保養(yǎng)以及報廢處置等內(nèi)容，一旦在固定資產(chǎn)管理過程中風(fēng)險管理意識薄弱、內(nèi)部控制無法緊跟工作節(jié)奏，就極有可能造成固定資產(chǎn)管理不到位、國有資產(chǎn)流失等情況，也有可能會引發(fā)行政事業(yè)單位債務(wù)風(fēng)險。

五是會計業(yè)務(wù)風(fēng)險。會計工作是保障內(nèi)部控制實施與環(huán)境構(gòu)建的主要環(huán)節(jié)，其可能存在的風(fēng)險應(yīng)該引起行政事業(yè)單位的重視。在一些行政事業(yè)單位中，財務(wù)人員素質(zhì)欠缺、業(yè)務(wù)水平不達(dá)標(biāo)、崗位設(shè)置不合理以及會計業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)銜接不順暢等現(xiàn)象仍舊存在，會計業(yè)務(wù)風(fēng)險在無形中會對行政事業(yè)單位造成損害。

三、基于風(fēng)險導(dǎo)向下的內(nèi)部控制措施

1.增強風(fēng)險管理意識

基于風(fēng)險導(dǎo)向下行的政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理，所實施的環(huán)境決定其是否能夠以風(fēng)險管理視角出發(fā)有效開展各項內(nèi)控工作。因此，對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制實施環(huán)境的科學(xué)構(gòu)建是至關(guān)重要的。而環(huán)境構(gòu)建需要各個崗位人員共同努力，對單位人員風(fēng)險管理意識的加強是環(huán)境構(gòu)建的起點，一般可從以下兩點著手。其一，單位要定期開展相關(guān)知識培訓(xùn)，不限于財務(wù)部門，還需單位管理層及各業(yè)務(wù)部門共同參與。內(nèi)部控制體系應(yīng)是由全員參與、全員構(gòu)成的。其二，著重增強風(fēng)險管理意識。單位要進(jìn)行相關(guān)文化宣傳，使風(fēng)險管理意識深入人心，使各崗位人員自發(fā)參與風(fēng)險管理。

2.建立風(fēng)險評價與預(yù)警機制

基于風(fēng)險導(dǎo)向下的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理，唯有構(gòu)建相對完善的風(fēng)險評價與預(yù)警機制，才能對風(fēng)險做出有效應(yīng)對和積極預(yù)防與控制措施，盡可能降低風(fēng)險對單位造成的危害。這同時也要求，單位要對各類經(jīng)濟活動及業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行準(zhǔn)確、及時收集反饋，做出科學(xué)的分析處理，才能盡早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險。單位需要專業(yè)的財務(wù)人員進(jìn)行相關(guān)管理工作，列示單位日常工作中會遇到的風(fēng)險清單，建立風(fēng)險評價與預(yù)警部門或機構(gòu)，不能使風(fēng)險管理僅存在于某些活動或某些時間點上，要將風(fēng)險管理時刻貫穿于行政事業(yè)單位日常工作中。

3.重視內(nèi)外部審計的重要作用

行政事業(yè)單位要獨立設(shè)置審計部門，避免與其他部門的權(quán)力重疊，相關(guān)崗位要進(jìn)行有效的權(quán)力分割，不參與單位其他部門的管理工作。審計工作是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的重要內(nèi)容。內(nèi)部審計能夠有效監(jiān)督各項經(jīng)濟活動與業(yè)務(wù)開展，實現(xiàn)全過程管理。審計部門的人才隊伍建設(shè)要選擇專業(yè)技能過硬且職業(yè)道德水平較高的人員，有條件的單位應(yīng)充分利用社會第三方審計力量，最大限度地發(fā)揮審計部門職能和作用。

行政事業(yè)單位是為社會提供公共服務(wù)的重要機構(gòu)，開展基于風(fēng)險導(dǎo)向下的內(nèi)部控制管理時，要依據(jù)自身特點，科學(xué)合理的開展相關(guān)工作。在風(fēng)險管理的視角下，加強對單位各項經(jīng)濟活動與業(yè)務(wù)的全過程管理，以風(fēng)險導(dǎo)向為基礎(chǔ)，積極完善單位內(nèi)部控制制度，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，切實提高內(nèi)部控制效果。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：王文龍）