農(nóng)村宅基地增值收益分配困境、模式及對策研究

王顏齊 楊巧妮

摘要：基于一次性補(bǔ)償條件的宅基地退出模式下，雖然自愿退出宅基地的農(nóng)民在短期內(nèi)獲得可觀收益，但永久失去了對宅基地的資格權(quán)，且巨額收益的保值能力堪憂，農(nóng)民能否使突增的貨幣財富長期增值是一個亟待研究的問題。另外，高額的補(bǔ)償費(fèi)用加重了政府的財政負(fù)擔(dān)，起到中介作用的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益權(quán)無法得到有效保障。因此，在宅基地“三權(quán)分置”的背景下，本文從長期角度考慮如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民兩類主體的效益共享和階段性貨幣補(bǔ)償最大化，實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)償資金供應(yīng)的合理性及公平性，使土地發(fā)展權(quán)的價值最大化。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村宅基地;宅基地流轉(zhuǎn);土地增值收益;土地發(fā)展權(quán)

一、引言

2018年中央一號文件提出宅基地“三權(quán)分置”改革重要舉措，隨后2019和2020年中央一號文件進(jìn)一步指出深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，完善制度設(shè)計。高效持久的宅基地增值收益分配模式的建立是實(shí)現(xiàn)效率與公平的重要保證，也是推進(jìn)宅基地制度改革的重要一步[1， 2]。農(nóng)民對貨幣的保值增值能力有所欠缺，存在暴富返貧的風(fēng)險，短暫的貨幣補(bǔ)償巨款能否彌補(bǔ)權(quán)利永久性收回的損失、被虛置的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地增值收益的紅利份額如何確定是衡量宅基地增值收益分配是否公平的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府參與土地征收及流轉(zhuǎn)退出過程中的尋租行為對收益分配的公平性造成了負(fù)面效應(yīng)，同時，短期內(nèi)政府無法供應(yīng)充足的貨幣補(bǔ)償費(fèi)用，也對宅基地流轉(zhuǎn)退出的效率產(chǎn)生了負(fù)面影響。理論與實(shí)踐均表明，實(shí)現(xiàn)參與宅基地退出主體的利益協(xié)調(diào)均衡是宅基地制度改革的關(guān)鍵，有利于實(shí)現(xiàn)效率與公平。

我國宅基地制度變遷總體經(jīng)歷了三個階段：第一階段為1978-1998年期間，這一階段的特點(diǎn)為允許房地一體轉(zhuǎn)讓，《村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理?xiàng)l例》和《土地管理法》均作出不得批準(zhǔn)出賣、出租房屋的農(nóng)戶再次申請農(nóng)村宅基地的規(guī)定，同時，經(jīng)縣級人民政府同意，非農(nóng)城鎮(zhèn)居民可以利用村集體經(jīng)濟(jì)組織用地建造住房。第二階段為1999-2008年期間，這一階段的特點(diǎn)為禁止將宅基地出售給市民，由于集體所有土地轉(zhuǎn)讓秩序的混亂和“小產(chǎn)權(quán)房”問題的加劇，《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》和《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》等相關(guān)文件對農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為和宅基地的受讓對象進(jìn)行了限制，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購買使用農(nóng)村宅基地。第三階段為2008年至今，這一階段的特點(diǎn)為依法顯化宅基地的財產(chǎn)價值，《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》、《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》和2016年中央一號文件等均提出了探索農(nóng)村宅基地有償退出的相關(guān)規(guī)定，但僅限在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。

當(dāng)前，國內(nèi)對于宅基地制度改革的研究集中于產(chǎn)權(quán)界定、利益分配和退出機(jī)制設(shè)定三方面。其中，利益分配格局是宅基地改革成敗與否的關(guān)鍵。朱從謀等（2017）[3]指出，宅基地作為面積最大、受眾最廣、利益影響最直接的農(nóng)村集體建設(shè)用地，其流轉(zhuǎn)收益分配格局是宅基地制度改革的核心問題。楊麗霞等（2018）[4]認(rèn)為，早期的天津“宅基地?fù)Q房”、無錫“雙置換”和浙江嘉興“兩分兩換”等改革實(shí)踐雖然取得一定的成績，但也出現(xiàn)了一些政府積極推動、農(nóng)民消極參與的尷尬局面，歸根結(jié)底是沒有一條健全的收益分配路徑。宋戈等（2017）[5]認(rèn)為，基于土地發(fā)展權(quán)的宅基地增值收益分配，不僅兼顧效率與公平，也符合通過政府宏觀調(diào)控手段和市場調(diào)節(jié)機(jī)制相結(jié)合的方式對宅基地有償退出制度的改革方向。李勝利（2015）[6]認(rèn)為農(nóng)村土地增值收益分配公平，應(yīng)體現(xiàn)在每個參與主體的權(quán)利平等、增值收益分配的規(guī)則公平和收益分配的結(jié)果公平三方面。國外對于土地增值收益分配的研究較早，建立了較為健全的土地增值收益制度和完善的增值稅收體系，為之后的土地增值收益分配的研究奠定了良好的基礎(chǔ)，從土地發(fā)展權(quán)等相關(guān)理論出發(fā)的增值收益分配研究被越來越多的學(xué)者接受，國外有學(xué)者認(rèn)為，土地征收的補(bǔ)償不應(yīng)該以農(nóng)民失地時的土地價值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而是以征收后的增值收益作為標(biāo)準(zhǔn)。綜上所述，我國的土地增值收益分配集中于土地征收和出讓，但缺乏對于增值收益分配的公平性和永續(xù)性的研究。宅基地過去為農(nóng)民提供了住房保障，但現(xiàn)在這一功能正逐步弱化，財產(chǎn)功能逐漸顯化，但農(nóng)民與村集體在宅基地增值收益分配上處于弱勢地位?；诖?，本文結(jié)合平羅、重慶和義烏的宅基地增值收益分配模式，聚焦宅基地改革現(xiàn)狀，找出當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)、退出的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制存在的問題并提出對策建議。

二、宅基地增值收益分配面臨的困境

根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報告和實(shí)地考察得知，“三塊地”改革的33個試點(diǎn)縣的推進(jìn)程度不一，一些地區(qū)的宅基地確權(quán)登記辦證的基本工作未落實(shí)到位，平衡國家、集體、個人三者的收益分配方式缺乏多樣性，宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐與探索不充分，農(nóng)民對宅基地未來增值的期望低，參與積極性不高，退出宅基地分布較零散，不同地區(qū)的宅基地入市由于區(qū)位差異導(dǎo)致的評估價格差異較大。

（一）低退出高負(fù)擔(dān)

自2015年的“三塊地”改革開始至2018年，我國退出宅基地宗數(shù)達(dá)14萬戶，但是宅基地閑置率仍維持在10%的較高水平。自愿退出宅基地的農(nóng)戶占少數(shù)，且分散，不利于村莊規(guī)劃，除此之外，通過宅基地置換的方式達(dá)到宅基地規(guī)模退出的成功案例不多，產(chǎn)生的規(guī)模效益較小，從而限制了未來的土地增值收益，而一次性補(bǔ)償?shù)馁Y金量較大，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府來說，成本高，效益低，加之村莊資金不足，容易出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)不靈的困境，使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府在增值收益分配格局中處于劣勢，而且對村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的長期利益也造成了損失。

（二）權(quán)利主體虛置

處分權(quán)是財產(chǎn)所有人最基本的權(quán)利，但由于農(nóng)民集體缺乏法律意識，權(quán)利保障能力不足，導(dǎo)致處分權(quán)未得到充分行使，未在本村落戶的外村人口因從事城市非農(nóng)工作在城中村租房或買房等私下交易泛濫，農(nóng)戶將多余的宅基地使用權(quán)和其余房屋的所有權(quán)在集體內(nèi)部成員之間、不同集體之間、集體與城鎮(zhèn)居民之間流轉(zhuǎn)，這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)必然會導(dǎo)致集體資產(chǎn)的流失并且擾亂市場秩序;收益權(quán)是所有權(quán)行使的一個重要體現(xiàn)，收益權(quán)等關(guān)鍵權(quán)利束的具備是有效產(chǎn)權(quán)的基本條件，但現(xiàn)實(shí)生活中宅基地流轉(zhuǎn)之后，收益全歸農(nóng)民和第三方所有，村集體的收益權(quán)并未得到實(shí)現(xiàn);另外，村莊的發(fā)展能力在很大程度上限制了權(quán)利的行使，但某些地區(qū)村莊甚至存在著違背農(nóng)民意愿的情況，強(qiáng)制農(nóng)戶退出宅基地。

（三）土地用途管制限制

長期的土地用途管制禁錮了土地發(fā)展權(quán)，強(qiáng)制使土地類型產(chǎn)生了區(qū)位差異，限制了農(nóng)村土地資源的有效配置，進(jìn)而導(dǎo)致在退出補(bǔ)償過程中土地價值評估機(jī)構(gòu)低估了宅基地的功能價值以及發(fā)展權(quán)放寬的增值收益，損失了農(nóng)民的利益。由于農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)受限且權(quán)利意識薄弱，在宅基地的有效制度供給不足的情況下，政府在土地流轉(zhuǎn)過程中為獲得較多的收益，并以宅基地入市作為契機(jī)，在政策制定過程中通過增加制度供給來設(shè)定地租，甚至強(qiáng)制讓農(nóng)戶退出宅基地，以此謀取土地增值帶來的巨額收益。

（四）參與主體的收益分配比例不合理

當(dāng)前宅基地改革試點(diǎn)的政府、村集體和農(nóng)戶的宅基地增值收益分配比例傾向于農(nóng)戶和政府，如義烏市政府、村集體、農(nóng)戶的宅基地增值分配比例為40：11：49，政府的財政收入很大部分來源于土地征收和用途管制帶來的巨額收益，村集體獲得的收益較少，其農(nóng)村土地管理的收益處置權(quán)虛置，有失公平性。

三、宅基地增值收益分配的可行模式

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和宅基地改革政策的推進(jìn)，部分地區(qū)試點(diǎn)的實(shí)踐探索已趨于成熟，形成了較完備的收益分配模式。由于地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力、資源條件有所不同，所以試點(diǎn)地區(qū)采取的宅基地退出、補(bǔ)償模式存在差異，但總體來看，受益主體趨向多元化，農(nóng)戶已基本成為宅基地增值收益模式中的主要受益主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地的處分權(quán)逐漸凸顯，工商資本和政府的合理參與也保證了宅基地增值收益的穩(wěn)定性[7]。在此選取具有代表性的三種增值收益分配模式進(jìn)行分析。

（一）“農(nóng)戶+第三方”模式

重慶試點(diǎn)的巴渝民宿的建立近似于宅基地入股，農(nóng)戶與第三方共享宅基地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有該房屋的永續(xù)定向回購權(quán)利，在完全回購前，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不可發(fā)生改變。房屋產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營收益中的占比，按照房屋建設(shè)投資和房屋經(jīng)營投資兩個方面來確定：根據(jù)項(xiàng)目公司及農(nóng)戶在房屋建設(shè)中的出資比例，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記備案。初始產(chǎn)權(quán)共享比例統(tǒng)一設(shè)定為農(nóng)戶51%、公司49%，根據(jù)聯(lián)營農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)回購資金實(shí)際支付情況，每年調(diào)整一次，直到農(nóng)民完全可以回購房屋產(chǎn)權(quán);經(jīng)營所需費(fèi)用由農(nóng)戶和項(xiàng)目公司共同出資，出資比例分別為80%和20%。收益分配比例也是如此。以巴渝民宿為代表的“農(nóng)戶+第三方”的宅基地增值收益分配模式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶收益的永續(xù)性和產(chǎn)權(quán)分配的穩(wěn)定性，在無政府參與的情況下，較大程度上顯化了宅基地的財產(chǎn)價值，提高了宅基地流轉(zhuǎn)的效率。

（二）“集體收儲+一次性補(bǔ)償”模式

寧夏平羅縣的土地收儲模式對將宅基地完全退出的農(nóng)戶采取一次性補(bǔ)償?shù)拇胧?，即農(nóng)戶在完全放棄宅基地資格權(quán)的同時也意味著放棄村集體經(jīng)濟(jì)組織今后的“三資”（資源、資產(chǎn)與資金）收益分配權(quán)，但可以從村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得一次性補(bǔ)償，具體的補(bǔ)償金額相當(dāng)于當(dāng)年村集體經(jīng)濟(jì)組織人均“三資”收益分配數(shù)額乘以第二輪承包期剩余年限。農(nóng)戶在村集體經(jīng)濟(jì)組織兌現(xiàn)“三資”收益一次性補(bǔ)償款后，就不能再享受村集體經(jīng)濟(jì)組織“三資”新增收益的分配權(quán)。該模式加快了農(nóng)民的市民化轉(zhuǎn)變進(jìn)程，村集體也較好地行使了收益分配權(quán)，但從某種角度上看，該模式是對農(nóng)戶的宅基地長期增值收益的阻斷，也增重了村集體的財政負(fù)擔(dān)。

（三）“集地券分類+收儲”模式

浙江義烏采用集地券模式，“集地券”按不同來源分別歸農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織與政府所有。該模式涵蓋了農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、政府三個參與主體，但是三種宅基地的增值收益取決于當(dāng)下參與主體三者的宅基地?fù)碛忻娣e、區(qū)位因素等，同時適度放寬了土地用途管制，但由于政府尋租行為的存在以及農(nóng)戶認(rèn)知能力較弱，其增值收益具有不確定性。政府實(shí)行“集地券”收儲制度，也就是“集地券”的擁有人除了進(jìn)行直接交易外，還可以將“集地券”存入平臺，從平臺獲得利息，利率與銀行利率保持一致。“集地券收儲”模式提高了宅基地的增值保值能力，在一定程度上降低了宅基地入市的風(fēng)險性。

四、對策建議

（一）建立良好的產(chǎn)業(yè)保障

具有良好的自然資源和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)村應(yīng)允許產(chǎn)業(yè)入駐，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣⒑侠淼漠a(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目。一方面實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)共享，自愿簽訂合同的農(nóng)戶和企業(yè)共享宅基地所有權(quán)，兩者共同出資對宅基地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，且農(nóng)民對宅基地具有永久回購的權(quán)利，且在房屋經(jīng)營期間，雙方權(quán)利不得轉(zhuǎn)讓給第三方;另一方面實(shí)現(xiàn)利益共享，按照雙方在建設(shè)宅基地時的出資比例確定收益的分配。從長期角度看，產(chǎn)業(yè)入駐農(nóng)村有利于農(nóng)戶宅基地的保值增值，維護(hù)了農(nóng)戶的宅基地所有權(quán)，有利于外出人口回流農(nóng)村，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

（二）采取階段性補(bǔ)償措施

農(nóng)戶退出宅基地意味著對資格權(quán)的完全喪失，目前宅基地改革試點(diǎn)的補(bǔ)償措施多為一次性補(bǔ)償，短時間內(nèi)造成巨大的財政負(fù)擔(dān)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，需采取分期補(bǔ)償措施，并綜合考慮城鄉(xiāng)土地的自然和社會因素，進(jìn)行土地級別的評定，從而確定合理的價格標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮宅基地發(fā)展權(quán)的價值，利用土地的長期增值收益來彌補(bǔ)農(nóng)戶退出宅基地的損失，建立合理的宅基地規(guī)劃整頓計劃，實(shí)現(xiàn)宅基地退出規(guī)?；瑸檎厝胧械於己玫幕A(chǔ)，宅基地供給方和接收方在自愿簽訂合同的條件下可以根據(jù)每年的增值收益并結(jié)合宅基地的功能損失價值進(jìn)行合理協(xié)商并分配，實(shí)現(xiàn)參與宅基地退出的主體的利益分配的共享性、永久性。

（三）參與主體增值分配比例合理化

宅基地增值收益在政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶之間的比例應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，宅基地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)戶，村集體享有對宅基地管理和收益處置的權(quán)利，因此增值收益應(yīng)適當(dāng)側(cè)重農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)組織，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村土地收益總量，降低政府從中獲取的收益，從而用于村莊整治和規(guī)劃建設(shè)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

（四）加強(qiáng)對參與主體的行為監(jiān)督

一是防止尋租行為的出現(xiàn)，設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)對政府在宅基地的入市流轉(zhuǎn)和退出的收益情況進(jìn)行核查;二是防止村委會對宅基地增值收益的不當(dāng)使用，應(yīng)成立特定的農(nóng)民監(jiān)督小組，調(diào)動農(nóng)民集體對村莊管理的積極性，維護(hù)村集體公共資產(chǎn);三是政府與村集體經(jīng)濟(jì)組織需監(jiān)督農(nóng)戶行為，防止宅基地私下交易的出現(xiàn)。四是政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)建立獨(dú)立的與土地增值收益相關(guān)的電子記錄檔案或者銀行賬戶，防止一些地方官員以權(quán)謀私。

（五）加快宅基地確權(quán)進(jìn)程

在確權(quán)過程中要加大政策的宣傳力度，宅基地確權(quán)工作的落實(shí)為后期農(nóng)民安全退出宅基地并獲得補(bǔ)償和增值收益的重要基礎(chǔ)。加快宅基地相關(guān)法律修訂的步伐，保證宅基地確權(quán)工作的依法進(jìn)行，對“一戶多宅”和“超標(biāo)使用”的宅基地使用者要進(jìn)行面積確認(rèn)，并鼓勵退出或者超標(biāo)面積的費(fèi)用收取，而后落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”工作。

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