關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施制度在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用、疫情應(yīng)對及對我國農(nóng)業(yè)提升的啟示

楊東霞 韓潔 田雨

國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的概念在國際社會由來已久，指對社會和經(jīng)濟運行至關(guān)重要的系統(tǒng)和資產(chǎn)。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施定義為對經(jīng)濟和社會福祉、公共安全以及政府主要職責(zé)的履行提供基礎(chǔ)性支持的有形或無形的設(shè)施。美國、歐盟、德國、英國等通過立法和政策實施關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施制度，強調(diào)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的重要性在于，一旦它們癱瘓或遭到破壞，將對國家安全、經(jīng)濟穩(wěn)定、公眾健康與安全或這些要素的任何結(jié)合造成災(zāi)難性的深遠損害，如供應(yīng)鏈的持續(xù)短缺、嚴重的國民經(jīng)濟損失、劇烈的社會動蕩、國防安全保障能力的喪失等。

至于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的涵蓋范圍，一般包括“傳統(tǒng)的”基礎(chǔ)設(shè)施部門，如運輸和電信，但有的也包括了通常不被視為基礎(chǔ)設(shè)施的部門，如糧食、衛(wèi)生、政府和金融部門等。與其他國家相比，美國注重從國家整體安全層面加強關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護。在保護范圍方面，美國將農(nóng)業(yè)和食品列入其中，同時還實施了范圍廣泛的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護計劃。

一、“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”概念在我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的體現(xiàn)

我國在《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》中也有提及“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”和“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施”，雖然主要指網(wǎng)絡(luò)與信息安全領(lǐng)域，但其蘊含的內(nèi)容及涵義已在我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有諸多體現(xiàn)。

首先，“三農(nóng)”問題是我們?nèi)h工作的重中之重。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題對于國計民生具有根本性，“重中之重”戰(zhàn)略思想是黨執(zhí)政興國的重要經(jīng)驗，“必須長期堅持、毫不動搖”①。

其次，農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，具有戰(zhàn)略性。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定將農(nóng)業(yè)置于國民經(jīng)濟首位。黨的十九大進一步將農(nóng)業(yè)納入鄉(xiāng)村振興內(nèi)容，作為國家戰(zhàn)略予以強調(diào)，并寫入《中國共產(chǎn)黨章程》。

再次，糧食安全是我國國家安全的重要基礎(chǔ)。國家安全法將“糧食安全”納入“維護國家安全的任務(wù)”?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，發(fā)生突發(fā)事件后，要保障包括食品在內(nèi)的基本生活必需品的供應(yīng)。習(xí)近平總書記強調(diào)，“保障國家糧食安全是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全的重要基礎(chǔ)”②。

二、新冠疫情下我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的措施應(yīng)對

新冠疫情發(fā)生后，黨和國家綜合采用稅費優(yōu)惠、財政補貼、貨幣金融等經(jīng)濟政策以及行政手段，保障農(nóng)用物資供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和收儲、就業(yè)優(yōu)先等產(chǎn)品、要素供給，防范生物安全風(fēng)險和氣象災(zāi)害風(fēng)險，確保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、農(nóng)民收益和產(chǎn)業(yè)安全。具體應(yīng)對措施包括：

將農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)用物資納入“疫情防控重點保障物資”，保障生產(chǎn)和運輸。國家發(fā)展改革委制定了疫情防控重點保障物資清單，將糧食、食用油、食鹽、糖以及蔬菜、肉蛋奶、水產(chǎn)品等“菜籃子”產(chǎn)品、方便和速凍食品等列為疫情防控期間需要重點保供的重要生活必需品，將蔬菜種苗、仔畜雛禽及種畜禽、水產(chǎn)種苗、飼料、化肥、種子、農(nóng)藥等列為需要重點保障的農(nóng)用物資。國家對疫情防控重點保障物資生產(chǎn)企業(yè)和提供疫情防控重點保障物資運輸服務(wù)的納稅人提供稅費和綠色通道等政策支持。

將重要農(nóng)產(chǎn)品納入“疫情防控期間生活必需品保障范圍”，保障銷售和加工。把糧油、蔬菜、肉蛋奶、水產(chǎn)品等農(nóng)產(chǎn)品納入“疫情防控期間生活必需品保障范圍”。針對疫情期間農(nóng)產(chǎn)品積壓、產(chǎn)業(yè)鏈不暢問題，中央和各地出臺“收購存儲應(yīng)急補貼”政策，通過財政補貼方式，對糧食、蔬菜、瓜果、水產(chǎn)品、家禽等重要生活必需品的收購存儲進行補貼。浙江省建立全省生活保供類電商及快遞企業(yè)“白名單”，對涉及提供蔬菜、糧油、肉蛋奶等居民生活必需品的電商企業(yè)以及倉儲、配送站加強保障。

對資金、用工等關(guān)鍵要素和成本、信用等關(guān)鍵方面予以支持保障。將與疫情防控重點物資保障相關(guān)的飼料、種畜禽及種子（苗）、屠宰、奶業(yè)、“菜籃子”產(chǎn)品等骨干生產(chǎn)企業(yè)納入國家專項再貸款和貼息政策支持范圍，保障此類企業(yè)生產(chǎn)資金需求。將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為突破口和重點行業(yè)推動就業(yè)，優(yōu)先保障相關(guān)企業(yè)的人員防護物資需求和水、電、氣等供應(yīng)，將地方政府統(tǒng)一組織的返崗包車納入“疫情防控應(yīng)急運輸綠色通道”政策范圍。簡化審批手續(xù)，針對小規(guī)模納稅人實行稅費優(yōu)惠政策，對全國省級農(nóng)擔(dān)公司再擔(dān)保業(yè)務(wù)減半收取再擔(dān)保費用，幫助農(nóng)業(yè)組織降低行政成本、運營成本和融資成本。完善企業(yè)信用修復(fù)機制，協(xié)助受疫情影響出現(xiàn)訂單交付不及時、合同逾期等失信行為的企業(yè)開展信用修復(fù)工作，保障農(nóng)業(yè)從業(yè)者利益。

加強生物安全監(jiān)管保護，控制農(nóng)業(yè)和食品安全風(fēng)險。預(yù)撥農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水利救災(zāi)中央財政資金14億元，公布《農(nóng)作物病蟲害防治條例》，完善農(nóng)作物病蟲害監(jiān)測預(yù)報、預(yù)防、控制制度，建立應(yīng)急響應(yīng)和處置機制。通過《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，制定《國家畜禽遺傳資源目錄》，嚴格禁止非法野生動物獵捕、交易、運輸、食用，防范生物安全和生態(tài)安全危機、重大公共衛(wèi)生風(fēng)險。

在我國，雖然農(nóng)業(yè)得到了高度重視，但發(fā)展農(nóng)業(yè)促進農(nóng)業(yè)一直在路上。特別是此次新冠疫情突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對農(nóng)產(chǎn)品特別是菜籃子產(chǎn)品的生產(chǎn)流通產(chǎn)生了不利影響，同時暴露了重要農(nóng)用物資儲備不足、農(nóng)業(yè)和食品供應(yīng)鏈脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理和應(yīng)急管理機制不完善等問題。農(nóng)業(yè)安全保障體系的功能缺失嚴重影響了農(nóng)業(yè)自身的安全性，進而對就業(yè)安全、社會安全產(chǎn)生威脅，增加了經(jīng)濟社會發(fā)展的不確定性。在后疫情時代，如何保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈運作良好，保障多樣化、安全、營養(yǎng)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)，是需要深思的重大課題。

三、未來我國農(nóng)業(yè)提升的思考與建議

2020年4月21日，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、世界銀行和世界糧食計劃署發(fā)表聯(lián)合聲明，指出“農(nóng)業(yè)及糧食物流應(yīng)被視為基礎(chǔ)性服務(wù)”。

我國在法律層面和機構(gòu)建設(shè)層面都已表現(xiàn)出對“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的關(guān)注。在法律層面，《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》均有相關(guān)規(guī)定。在機構(gòu)建設(shè)層面，國家安全部、應(yīng)急管理部等部門對國家安全、突發(fā)事件應(yīng)對等負有職責(zé)和任務(wù)。

但是，國家安全法、網(wǎng)絡(luò)安全法均未對“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的內(nèi)涵和范疇進行明確界定，且主要側(cè)重網(wǎng)絡(luò)與信息安全，農(nóng)業(yè)并未納入其中;突發(fā)事件應(yīng)對法涉及“基礎(chǔ)”“設(shè)施”等關(guān)鍵詞的內(nèi)容也多指應(yīng)急通信、信息數(shù)據(jù)、水電氣等領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容一般體現(xiàn)在將“食品”作為“基本生活必需品”的表述，并非將其作為“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”對待。因此，我國亟需在網(wǎng)絡(luò)與信息的基礎(chǔ)上，將農(nóng)業(yè)等實體經(jīng)濟領(lǐng)域引入“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的范疇，建設(shè)更加完備的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施體系，更好地保障國家安全和應(yīng)對突發(fā)事件。對此，建議如下：

（一）進一步明確“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”概念

修訂《中華人民共和國國家安全法》，界定“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的內(nèi)涵和范圍。其中，應(yīng)將農(nóng)業(yè)領(lǐng)域納入“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”范圍，從國家安全角度保護農(nóng)業(yè)部門，以此體現(xiàn)農(nóng)業(yè)在國計民生中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位。修訂《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，明晰農(nóng)業(yè)領(lǐng)域作為“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的主要任務(wù)與內(nèi)容;在《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》中，應(yīng)強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其扶持措施的具體內(nèi)容，以體現(xiàn)農(nóng)業(yè)作為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的重要性。

（二）強化“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”領(lǐng)導(dǎo)體制，明確各組成部門職能任務(wù)

根據(jù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施涉及領(lǐng)域，由相關(guān)政府部門組成“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略指導(dǎo)機構(gòu)”，強化國家安全部門職責(zé)，具體負責(zé)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護工作，協(xié)調(diào)各部門分工與合作。賦予農(nóng)業(yè)部門作為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成部門的職能，建立與國家安全部門的溝通協(xié)調(diào)機制，著力農(nóng)業(yè)和食品安全保障，在資源配置上享有對應(yīng)的話語權(quán)和決策權(quán)。

（三）建立生物監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

生物安全的監(jiān)測預(yù)警能力是保障國家安全的重要組成部分。正在審議的生物安全法（草案）中建立了生物安全監(jiān)測預(yù)警制度，要求專業(yè)機構(gòu)開展主動監(jiān)測，收集、分析、報告監(jiān)測信息，預(yù)測新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫病的發(fā)生、流行趨勢;國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方人民政府及時發(fā)布預(yù)警，采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施。今后，在食品安全法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法和進出境動植物檢驗檢疫法中應(yīng)進一步明確市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和進出境動植物檢疫部門的檢驗檢疫職責(zé)，擴大食用農(nóng)產(chǎn)品和食品的檢驗檢疫范圍，及早發(fā)現(xiàn)食源性疾病和動物疫病等影響農(nóng)業(yè)和食品安全的信息，做到提前認識、及時響應(yīng)。

（四）開展行業(yè)脆弱性評估

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施如農(nóng)田、農(nóng)場、養(yǎng)殖場地等多暴露于易受侵害的開放環(huán)境。因此，這種脆弱性一方面源于農(nóng)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)受制于自然條件的客觀事實，另一方面源于人為破壞，包括網(wǎng)絡(luò)攻擊。進行有效的脆弱性分析和風(fēng)險評估有助于幫助農(nóng)業(yè)部門、機構(gòu)、組織和私營實體提前謀劃，了解未來可能面臨的風(fēng)險并針對不同威脅因素采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。

（五）完善網(wǎng)絡(luò)與信息安全合作共享機制

農(nóng)業(yè)作為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施并非孤立的存在，它與其他涉及國家安全的領(lǐng)域共同構(gòu)成國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。這就要求加強農(nóng)業(yè)與相關(guān)領(lǐng)域以及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)部的協(xié)作。特別是面向農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要，當前我國不斷加大智慧農(nóng)業(yè)投入力度，開展農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能、5G等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更加需要細化關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的保護制度，構(gòu)建政府和企業(yè)之間網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)作機制，發(fā)展多層次多渠道的信息共享機制。