檢察機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的實(shí)踐與思考

謝麗莉 劉欣欣

摘 要：檢察機(jī)關(guān)積極開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作是行政檢察監(jiān)督的應(yīng)有之義，既解決了行政訴訟實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的程序空轉(zhuǎn)問題，同時(shí)體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)法治的追求。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)圍繞行政相對(duì)人的訴求進(jìn)行行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，同時(shí)探索介入行政復(fù)議，與復(fù)議機(jī)關(guān)共同開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，探索多元化糾紛解決機(jī)制，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：實(shí)質(zhì)法治 程序空轉(zhuǎn) 行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解 行政復(fù)議

一、樣本院開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作情況

根據(jù)最高人民檢察院“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)的部署要求，浙江省S市某區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“S市某區(qū)院”）聯(lián)合法院、司法行政部門制定行政爭(zhēng)議調(diào)解中心工作規(guī)則。對(duì)于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、英雄烈士保護(hù)等領(lǐng)域涉及國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的行政爭(zhēng)議案件，在法院的邀請(qǐng)下參與訴前調(diào)解，同時(shí)對(duì)行政訴訟活動(dòng)開展法律監(jiān)督。目前，S市某區(qū)院正積極探索建立行政檢察與行政復(fù)議的銜接機(jī)制，與復(fù)議機(jī)關(guān)共同推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，將行政爭(zhēng)議解決在訴前，促進(jìn)訴源治理。S市某區(qū)院以行政爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)性解決為辦案的基本目標(biāo)，對(duì)行政裁判結(jié)果監(jiān)督、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督、行政審判程序監(jiān)督中存在的行政爭(zhēng)議，均進(jìn)行審慎審查，聽取當(dāng)事人意見，疏導(dǎo)行政相對(duì)人的對(duì)立情緒，圍繞行政相對(duì)人的合理訴求開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作。同時(shí)對(duì)于訴求明顯不合理的案件，S市某區(qū)院對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行釋法說理，依法做不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定，引導(dǎo)服判息訴。

二、檢察機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作成效

（一）實(shí)現(xiàn)形式法治與實(shí)質(zhì)法治的統(tǒng)一

其一，符合形式法治的要求。形式法治是根據(jù)法律的普遍性和穩(wěn)定性，注重秩序和效率的特性，強(qiáng)調(diào)法律的至上性，強(qiáng)調(diào)法在社會(huì)生活中具有絕對(duì)權(quán)威。法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格執(zhí)行法律，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)法律的善惡與否沒有發(fā)言權(quán)，法律一經(jīng)制定出來就必須嚴(yán)格執(zhí)行和遵從，即“惡法亦法”。[1]

以S市某區(qū)院辦理的浙江王某與某市人社局、甲區(qū)人社局工傷認(rèn)定糾紛監(jiān)督一案為例。[2]王某在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)，因工作原因受傷，且無(wú)不得認(rèn)定為工傷的情形。甲區(qū)人社局如受理了王某的工傷認(rèn)定申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定王某為工傷，王某即可因此享受工傷保險(xiǎn)待遇，反之，甲區(qū)人社局不受理其工傷認(rèn)定申請(qǐng)，王某是否是工傷存疑，王某因此無(wú)法享受工傷保險(xiǎn)待遇，王某的不滿也來源于此。但是《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定用人單位和勞動(dòng)者均可自事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起提起工傷認(rèn)定申請(qǐng)，勞動(dòng)者提起工傷認(rèn)定申請(qǐng)的期限為1年，而用人單位的期限為30日，并將非職工或者其近親屬自身原因超過工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限的期間不計(jì)入1年的法定期限內(nèi)，已經(jīng)為勞動(dòng)者作了充分考量。而將期限規(guī)定為1年而非1年以上，一方面系對(duì)受傷職工怠于行使申請(qǐng)權(quán)作出限制，如果受傷職工無(wú)限制地隨時(shí)提出工傷認(rèn)定則造成行政管理資源的浪費(fèi)，另一方面系為盡快認(rèn)定工傷等級(jí)，以明確工傷保險(xiǎn)法律關(guān)系。對(duì)于工傷認(rèn)定申請(qǐng)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法對(duì)申請(qǐng)期限進(jìn)行嚴(yán)格審查，否則工傷保險(xiǎn)條例第17條關(guān)于提起工傷認(rèn)定期限的規(guī)定將成為一紙空文。故甲區(qū)人社局不予受理王某工傷認(rèn)定申請(qǐng)合法，行政復(fù)議維持不予受理決定、法院駁回王某訴請(qǐng)符合法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)依法作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定完全符合形式法治的要求。

其二，體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)法治的追求。實(shí)質(zhì)法治是一種良法之治，反對(duì)惡法之治，即強(qiáng)調(diào)“惡法非法”，認(rèn)為法律需要有更高價(jià)值的評(píng)價(jià)，倡導(dǎo)在司法或執(zhí)法過程中，不能簡(jiǎn)單依照法律，而要在適用和執(zhí)行中判斷法律的正義性，實(shí)現(xiàn)由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的轉(zhuǎn)變。[3]就行政爭(zhēng)議的解決而言，實(shí)質(zhì)法治要求在形式法治的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解包含以下三個(gè)層面的內(nèi)容：糾紛解決的妥善性、一次性和迅速性。妥善性要求不得局限于被訴行政行為的合法性，追求全面妥善解決當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議;糾紛解決的一次性和妥善性則要求盡可能高效的一次性解決當(dāng)事人之間因法律關(guān)系不明確而導(dǎo)致的糾紛，防止反復(fù)爭(zhēng)訟不休，實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)。[4]如前述案件，檢察機(jī)關(guān)查實(shí)王某和用人單位均存在過錯(cuò)，實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議中雙方都有過錯(cuò)，是調(diào)解最有利的情形。“法則涇渭不可不分，情則是非不妨稍借”，檢察機(jī)關(guān)通過多次協(xié)調(diào)，引導(dǎo)雙方達(dá)成協(xié)議，用人單位自愿補(bǔ)償王某，王某同意不再就本案履行勞動(dòng)合同及工傷賠償糾紛向用人單位主張權(quán)利。通過檢察機(jī)關(guān)的釋法說理，當(dāng)事人對(duì)不予受理決定、復(fù)議決定、法院判決、檢察機(jī)關(guān)決定均予以接受，實(shí)現(xiàn)服判息訴。案件所有爭(zhēng)議全部得到化解，真正實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)法治。

（二）結(jié)束程序空轉(zhuǎn)，減少當(dāng)事人訟累

新行政訴訟法確立的立案登記制，充分保障了當(dāng)事人的訴權(quán)，但當(dāng)事人所訴的實(shí)際利益并未得到切實(shí)保障，程序空轉(zhuǎn)是行政訴訟非常突出的問題。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵害自身合法權(quán)益，可向法院提起行政訴訟。法院主要對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查并作出裁判，合法的行政行為予以維持，違法的行為確認(rèn)違法或者撤銷。然而，行政案件類型紛繁多樣，行政不作為、行民交叉、行政給付、行政征收等案件中，合法性審查未觸及實(shí)質(zhì)爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)，無(wú)法解決當(dāng)事人的利益訴求。原告可能經(jīng)過行政復(fù)議、一審、二審后，最終勝訴，但是行政法律關(guān)系卻沒有發(fā)生變化，行政判決撤銷違法行政行為，責(zé)令重新作出行政行為，只是再次啟動(dòng)行政執(zhí)法程序，很可能又會(huì)引發(fā)新一輪復(fù)議和行政訴訟，既未實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，還浪費(fèi)國(guó)家司法資源，增加當(dāng)事人訟累，激化社會(huì)矛盾。[5]檢察機(jī)關(guān)通過行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，解決行政相對(duì)人的實(shí)質(zhì)訴求，結(jié)束程序空轉(zhuǎn)，節(jié)約司法資源，減少當(dāng)事人訟累。

三、檢察機(jī)關(guān)做實(shí)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的重點(diǎn)難點(diǎn)

行政訴訟法第1條在關(guān)于行政訴訟制度的目的中特別強(qiáng)調(diào)了“解決行政爭(zhēng)議”，化解行政爭(zhēng)議是“保護(hù)權(quán)利”和“監(jiān)督權(quán)力”兩個(gè)目標(biāo)的結(jié)合點(diǎn)和落腳點(diǎn)。所以從立法精神和監(jiān)督規(guī)律來講，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)是檢察監(jiān)督的應(yīng)有之義。[6]檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從以下四個(gè)方面做實(shí)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作。

（一）圍繞行政相對(duì)人的訴求開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解

行政訴訟強(qiáng)調(diào)對(duì)行政行為合法性的審查，對(duì)行政相對(duì)人的訴求缺乏足夠的關(guān)注。然而很多行政行為的形成根源于復(fù)雜的歷史因素和社會(huì)條件，僅對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)易造成行政訴訟的簡(jiǎn)單化、形式化，難以解決行政爭(zhēng)議。行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求作為行政訴訟的起點(diǎn)，決定了法院的審理范圍。行政訴訟當(dāng)然必須維護(hù)行政法的客觀秩序，但是行政審判不能過分偏離或者完全忽視行政相對(duì)人的訴求，否則行政訴訟法解決行政爭(zhēng)議、保障行政相對(duì)人合法利益的立法目的便失去意義。行政相對(duì)人是自身利益的最佳判斷者，他們關(guān)注的是合法權(quán)益能否得到切實(shí)保護(hù)以及行政爭(zhēng)議涉及的實(shí)質(zhì)問題能否得到高效、徹底的解決，而非行政法律秩序是否被破壞。對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查的同時(shí)，深入探求行政相對(duì)人的根本訴求，是實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的捷徑。[7]

檢察機(jī)關(guān)在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作中，不能只針對(duì)行政行為是否合法、法院審判行為是否合法進(jìn)行審查，簡(jiǎn)單作提抗或不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定，必須圍繞著行政相對(duì)人的訴求，綜合考量法律及法律之外的社會(huì)因素，通過調(diào)解為行政相對(duì)人提供實(shí)際的幫助，妥善解決爭(zhēng)議。實(shí)踐中，行政爭(zhēng)議多數(shù)最終都能歸結(jié)為物質(zhì)爭(zhēng)議，因原告要求的數(shù)額過高，致使原告、被告以及與其他當(dāng)事人之間爭(zhēng)鋒相對(duì)，無(wú)法進(jìn)行協(xié)調(diào)。如果申請(qǐng)人的訴求確實(shí)合理，且通過訴訟方式難以解決，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)申請(qǐng)人的訴求，引導(dǎo)其適當(dāng)降低數(shù)額，為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解減少障礙。

（二）探索在行政復(fù)議階段開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解

與行政訴訟相比，行政復(fù)議借助于行政系統(tǒng)的組織優(yōu)勢(shì)、熟稔行政業(yè)務(wù)及相關(guān)法律政策優(yōu)勢(shì)，可以在化解個(gè)案爭(zhēng)議的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)制度層面存在的缺陷或不足，從源頭上直接消除行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的土壤，快速、靈活、高效地解決行政爭(zhēng)議。[8]理想的化解行政爭(zhēng)議的方式應(yīng)當(dāng)是從行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)就避免行政爭(zhēng)議發(fā)生，如果無(wú)法避免，發(fā)生行政爭(zhēng)議后再通過行政復(fù)議、行政訴訟一層層過濾。但從我國(guó)當(dāng)前解決行政爭(zhēng)議的現(xiàn)狀看，行政復(fù)議沒有發(fā)揮好應(yīng)有的過濾作用，行政復(fù)議中的程序空轉(zhuǎn)問題更為突出。除復(fù)議前置案件外，行政相對(duì)人選擇行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議的方式，已經(jīng)不再是希望行政復(fù)議解決其問題，行政相對(duì)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)已經(jīng)做好被駁回的準(zhǔn)備，默認(rèn)復(fù)議機(jī)關(guān)是作出原行政行為機(jī)關(guān)的“幫兇”，申請(qǐng)行政復(fù)議似乎是為了拉長(zhǎng)維權(quán)的戰(zhàn)線。當(dāng)行政復(fù)議未滿足其期待時(shí)，更加堅(jiān)定對(duì)“幫兇”論的確信，當(dāng)事人之間的矛盾開始激化，待進(jìn)入訴訟階段，當(dāng)事人之間已是水火不容的對(duì)峙狀態(tài)，行政爭(zhēng)議更加難以解決。

多元化糾紛解決機(jī)制改革是黨的十八屆四中全會(huì)確定的改革任務(wù)，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)探索在行政復(fù)議階段參與行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解是多元化糾紛解決的嘗試。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在行政復(fù)議階段介入，秉持客觀公正立場(chǎng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人雙方的行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，疏導(dǎo)對(duì)立情緒，引導(dǎo)雙方進(jìn)行調(diào)解，發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的功能，增加調(diào)解的公信力。實(shí)踐中，行政行為或多或少都有瑕疵之處，行政相對(duì)人一方面因?yàn)樾姓芍R(shí)的缺乏，難以發(fā)現(xiàn)瑕疵，另一方面即便發(fā)現(xiàn)有瑕疵，如未觸及其實(shí)際利益，行政相對(duì)人多予以寬容。而檢察機(jī)關(guān)作為專業(yè)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，介入行政復(fù)議后，行政機(jī)關(guān)如同失去“遮羞布”，行政行為中存在的問題隨即暴露在陽(yáng)光下，基于多種因素的考量，行政機(jī)關(guān)很大程度上愿意與行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)調(diào)。

（三）加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)、法院的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)源頭防控

檢察機(jī)關(guān)開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，離不開當(dāng)事人、行政機(jī)關(guān)、法院的支持和配合，因此必須打破“非此即彼”的零和思維。如發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)行政行為違法或者工作制度、管理方法不當(dāng)?shù)?，可以發(fā)出檢察建議，鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)及時(shí)改正。[9]近年來，行政訴訟濫訴問題突出，當(dāng)事人明顯違反《政府信息公開條例》的立法目的，反復(fù)、大量提出政府信息公開申請(qǐng)進(jìn)而提起行政訴訟，或者當(dāng)事人提起的訴訟明顯沒有值得保護(hù)的實(shí)際利益，占用法院的有限資源，間接致使真正有爭(zhēng)議的案件得不到有效解決。最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》要求對(duì)于當(dāng)事人濫用訴權(quán)的案件，裁定不予立案，同時(shí)要求探索有效機(jī)制，及時(shí)有效制止濫用訴權(quán)等行為。根據(jù)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，不予立案應(yīng)以裁定形式作出，且該裁定可以上訴。法院通過當(dāng)事人提起訴訟的數(shù)量、周期、目的以及是否具有正當(dāng)利益的角度，認(rèn)定其屬于濫用訴權(quán)的情形，又裁定不予受理，當(dāng)事人再向上級(jí)法院上訴，并未遏制濫用訴權(quán)的行為。多地法院探索通過釋明函、告知書等形式，向當(dāng)事人說明該案不符合行政訴訟立案條件，在一定程度上緩解了濫訴情形，但部分當(dāng)事人對(duì)以釋明函、告知書的形式代替不予立案裁定的做法向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。對(duì)于此類案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與法院探索濫訴甄別規(guī)制機(jī)制，合理運(yùn)用司法資源，當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督后，檢察機(jī)關(guān)通知法院對(duì)當(dāng)事人是否系濫訴進(jìn)行說明，如確屬濫訴情形的，不支持監(jiān)督其申請(qǐng)，如不屬于濫訴情形的，則以檢察建議的方式建議法院作出裁定。

（四）釋法說理，引導(dǎo)行政相對(duì)人服判息訴

檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的行政爭(zhēng)議，已不是行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人雙方之間的爭(zhēng)議，而是行政相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)、法院三方之間的爭(zhēng)議：由于法律認(rèn)知的差異，只要行政訴訟的判決結(jié)果與行政相對(duì)人的期待相違背，行政相對(duì)人即認(rèn)為行政判決是違法的，甚至對(duì)法律的公正提出質(zhì)疑。在行政訴訟中，原被告之間的信息極其不對(duì)稱，行政相對(duì)人不僅對(duì)法律規(guī)定、程序、證據(jù)難以理解，而且對(duì)行政訴訟請(qǐng)求不能理解，無(wú)法明確訴請(qǐng)。實(shí)踐中大量無(wú)原告資格、被告不適格、對(duì)原告權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響、不屬于行政訴訟受案范圍、信息公開等類別的案件涌入最高法院，這些案件不存在實(shí)際爭(zhēng)議，但持續(xù)不斷的訴訟、信訪，耗費(fèi)巨大的司法資源?！氨O(jiān)督不是你錯(cuò)我對(duì)的零和博弈，也不是高人一等” [10]，雖然檢察機(jī)關(guān)和法院、行政機(jī)關(guān)之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但是監(jiān)督的目的是為了維護(hù)法律的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)公平正義，因此當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政決定、法院的行政判決遭受質(zhì)疑時(shí)，有必要在檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)進(jìn)行釋法說理，向行政相對(duì)人解釋相關(guān)法律規(guī)定、程序，引導(dǎo)行政相對(duì)人接受判決。釋法說理需要辦案人員具備深厚的法理基礎(chǔ)和商談能力，辦案人員一方面要加強(qiáng)法學(xué)理論的學(xué)習(xí)，綜合運(yùn)用法律法規(guī)、司法解釋、最高法院和最高人民檢察院發(fā)布的指導(dǎo)性案例以及公理情理等，另一方面還要對(duì)社會(huì)學(xué)、大眾心理學(xué)進(jìn)行研究，以提升釋法說理的可接受度。

注釋：

[1] 參見江必新：《論實(shí)質(zhì)法治主義背景下的司法審查》，《法律科學(xué)》2011年第6期。

[2] 本案入選最高人民檢察院發(fā)布的全國(guó)首批行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解典型案例。

[3]同前注[1] 。

[4] 參見錢弘道、吳亮：《糾紛解決與權(quán)力監(jiān)督的平衡——解讀行政訴訟法上的糾紛解決目的》，《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第5期。

[5] 參見王萬(wàn)華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”為視角》，《法學(xué)研究》2019年第5期。

[6]參見 張雪樵：《堅(jiān)持司法為民 做實(shí)行政檢察》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年10月9日。

[7] 參見賈亞強(qiáng)：《論行政訴訟實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的實(shí)現(xiàn)——以爭(zhēng)訟行政法律關(guān)系的確定為研究進(jìn)路》，《法律適用》2012年第4期。

[8] 參見江必新、梁鳳云主編：《最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用》，中國(guó)法制出版社2015年版，第66頁(yè)。

[9] 參見傅國(guó)云：《將調(diào)解嵌入行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年12月10日。

[10] 張軍：《最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)民事訴訟和執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督工作情況的報(bào)告》，2018年10月24日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議。