論我國(guó)行政復(fù)議管轄制度的缺陷及完善

孔紅波

[摘要]行政復(fù)議管轄制度是行政復(fù)議的核心問題。這一問題能否妥善解決直接關(guān)系著行政復(fù)議的公正性和立法目的的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議管轄制度存在嚴(yán)重缺陷，從而導(dǎo)致行政復(fù)議的目的難以實(shí)現(xiàn)，也無法保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行完善。

[關(guān)鍵詞]行政復(fù)議管轄；行政復(fù)議委員會(huì)

一、行政復(fù)議管轄制度概述

行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)相對(duì)人因不服行政機(jī)關(guān)的決定，請(qǐng)求作出原決定的行政機(jī)關(guān)或其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，審查原決定當(dāng)否、并為一定決定的訴訟活動(dòng)。行政復(fù)議是廣義行政訴訟的組成部分，分析我國(guó)行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀，探討完善之途徑是健全社會(huì)主義法制的重要課題之一。行政機(jī)關(guān)相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議與申訴不同，申訴沒有次數(shù)限制，沒有法定的管轄機(jī)關(guān)，沒有時(shí)限要求，國(guó)家機(jī)關(guān)也沒有必須為之作出決定的義務(wù)。申請(qǐng)行政復(fù)議則只能提起一次，并且是在法定時(shí)限內(nèi)向有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)提起，管轄機(jī)關(guān)對(duì)合法之申請(qǐng)必須審理并作出決定。我國(guó)有行政復(fù)議管轄權(quán)的機(jī)關(guān)是國(guó)家縣級(jí)以上的各類行政機(jī)關(guān)，或特設(shè)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)。具體行政復(fù)議案件由哪級(jí)哪個(gè)機(jī)關(guān)管轄由法律規(guī)定。

我國(guó)法律關(guān)于行政復(fù)議管轄機(jī)關(guān)有如下規(guī)定：（一）有行政復(fù)議管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)最低一級(jí)是縣級(jí)行政機(jī)關(guān)。（二）行政復(fù)議的管轄機(jī)關(guān)原則上為作出行政處分機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，以向原行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議為例外。如《海關(guān)法》第53條規(guī)定二相對(duì)人不服海關(guān)處罰決定可以向“作出處罰決定的海關(guān)或上一級(jí)海關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。（三）個(gè)別行政復(fù)議案件的管轄權(quán)屬于作出行政處分的行政機(jī)關(guān)內(nèi)特設(shè)的機(jī)關(guān)。如《專利法》第韶條規(guī)定產(chǎn)專利局設(shè)立專利復(fù)審委員會(huì)。申請(qǐng)人對(duì)專利局駁回申請(qǐng)的決定不服的，可以在收到通知之日起三個(gè)月內(nèi)，向?qū)＠麖?fù)審委員會(huì)請(qǐng)求復(fù)審”。

二、我國(guó)行政復(fù)議管轄體制之缺陷

現(xiàn)有行政復(fù)議管轄體制體現(xiàn)在《行政復(fù)議法》第12、13、14、15條的規(guī)定之中。綜合分析這些規(guī)定存在較大缺陷，主要表現(xiàn)為：

（一）復(fù)議資源不能優(yōu)化配置。在現(xiàn)有的行政復(fù)議體制下，享有行政復(fù)議管轄權(quán)的機(jī)關(guān)有：縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)人民政府；市級(jí)、省級(jí)人民政府各工作部門以及縣級(jí)人民政府部分工作部門?，F(xiàn)有的行政復(fù)議管轄體制是建立在現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)體制框架內(nèi)，復(fù)議機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的法律地位與人格，不利于其公正地行使行政復(fù)議權(quán)。一般認(rèn)為，復(fù)議機(jī)構(gòu)是復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的具體從事復(fù)議工作的辦事機(jī)構(gòu)。復(fù)議機(jī)構(gòu)是無獨(dú)立復(fù)議權(quán)的，不是一級(jí)有權(quán)機(jī)關(guān)，不能以獨(dú)立的名義對(duì)外從事活動(dòng)。復(fù)議機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律、法規(guī)賦予的職能、職責(zé)，但復(fù)議機(jī)構(gòu)只是接受復(fù)議機(jī)關(guān)的委托從事活動(dòng)，復(fù)議決定只能以復(fù)議機(jī)關(guān)的名義作出。復(fù)議機(jī)構(gòu)及其工作人員要聽命于所屬的行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人。復(fù)議機(jī)構(gòu)只是具體地承辦案件和“擬定”復(fù)議決定，而最后對(duì)外生效復(fù)議決定則由復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意或集體討論通過后作出。這導(dǎo)致行政復(fù)議制度在實(shí)際運(yùn)行中，某些行政復(fù)議機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，沒有起到化解糾紛的作用，公眾對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)的信任程度不高。

（二）規(guī)定有的復(fù)議案件由原行政機(jī)關(guān)管轄，直接違背了公正原則?！缎姓?fù)議法》第14條規(guī)定：“對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議?！币?guī)定對(duì)省部級(jí)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，不由國(guó)務(wù)院復(fù)議，仍由該省部級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)議。省部級(jí)行政機(jī)關(guān)自己作為自己案件的復(fù)議機(jī)關(guān)，直接違背了公正原則。公正原則是行政復(fù)議的一項(xiàng)基本原則，是行政復(fù)議制度的生命所在。

（三）復(fù)議案件由上級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄難保其公正。我國(guó)現(xiàn)有的行政復(fù)議管轄體制是與行政領(lǐng)導(dǎo)體制相一致的，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間存在行政隸屬關(guān)系，基于這種隸屬關(guān)系而派生出監(jiān)督關(guān)系，因此，在一般情況下，復(fù)議案件由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄。但行政復(fù)議活動(dòng)不同于一般的行政活動(dòng)，它屬于一種行政司法活動(dòng)，公正性與中立性是其基本屬性。行政隸屬關(guān)系與行政復(fù)議這種“準(zhǔn)司法”活動(dòng)的中立、公正性是不相適應(yīng)的。上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間有時(shí)存在利益上的沖突，因我國(guó)行政組織法不健全、不完善，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限劃分不清，受利益驅(qū)動(dòng)實(shí)踐中容易出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)奪利的現(xiàn)象，在有些特殊情況下，可能會(huì)出現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)為了自己的利益而偏袒復(fù)議申請(qǐng)人一方，隨意撤銷復(fù)議被申請(qǐng)人作出的具體行政行為，使?fàn)幾h得不到公正的解決。

（四）追究責(zé)任的機(jī)制不科學(xué)導(dǎo)致復(fù)議管轄制度流于形式。根據(jù)《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為相對(duì)人不服提起行政訴訟的，以原機(jī)關(guān)為被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。復(fù)議機(jī)關(guān)在法定限期內(nèi)沒有作出復(fù)議決定，相對(duì)人對(duì)原具體行政行為不服提起訴訟的，以原行政機(jī)關(guān)為被告；對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為不服的，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。此類規(guī)定基本上免除了復(fù)議機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)上沒有依法履行復(fù)議職

責(zé)的外部責(zé)任，復(fù)議機(jī)關(guān)出于袒護(hù)下級(jí)或不愿意當(dāng)被告的心理，對(duì)于受理的復(fù)議案件，可以不經(jīng)過審查或不經(jīng)過認(rèn)真審查，就草率作出復(fù)議決定，維持原具體行政行為了事。這便導(dǎo)致復(fù)議活動(dòng)流于形式。盡管《行政復(fù)議法》設(shè)專章規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任，但這主要是一種內(nèi)部責(zé)任，且缺乏相應(yīng)的追究責(zé)任的程序，由誰來啟動(dòng)、由誰來追究、在多長(zhǎng)期限內(nèi)追究、不追究的法律后果等等，法律都沒有明確規(guī)定，使這些法律責(zé)任難以落到實(shí)處。

三、行政復(fù)議管轄制度之完善

制度設(shè)計(jì)的好壞直接影響到立法宗旨的實(shí)現(xiàn)?！缎姓?fù)議法》的基本立法宗旨應(yīng)是及時(shí)公正地解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。然而現(xiàn)有復(fù)議管轄體制加重了各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，不利于其原有的管理與服務(wù)職能的履行，也影響了相對(duì)方訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，需要重構(gòu)我國(guó)的行政復(fù)議管轄體制，主要思路是：

（一）設(shè)置專門的行政復(fù)議委員會(huì)。改變行政復(fù)議機(jī)關(guān)過于分散的現(xiàn)狀，在縣級(jí)以上各級(jí)人民政府統(tǒng)一設(shè)置專司行政復(fù)議職能的機(jī)關(guān)——行政復(fù)議委員會(huì)，賦予其獨(dú)立主體地位和法律人格，由其以自己的名義受理、審理和裁判行政復(fù)議案件。這樣，就將現(xiàn)有的各行政機(jī)關(guān)所擁有的行政復(fù)議職能分離出來，統(tǒng)一由行政復(fù)議委員會(huì)行使。行政復(fù)議委員會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)形成四級(jí)：即縣級(jí)政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)、市級(jí)政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)、省級(jí)政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)、國(guó)務(wù)院設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)。這些復(fù)議委員會(huì)在管轄復(fù)議案件權(quán)限上的分工是：對(duì)縣級(jí)政府各工作部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)人民政府以及縣級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的，由縣級(jí)政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄；對(duì)市級(jí)政府各工作部門和縣級(jí)人民政府作出的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的，由市級(jí)政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄；對(duì)省級(jí)政府的各工作部門、市級(jí)人民政府以及省級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的，由省級(jí)政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄；對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和省級(jí)人民政府作出的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的，由國(guó)務(wù)院設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄。

（二）配備高素質(zhì)的行政復(fù)議人員。行政復(fù)議人員素質(zhì)的高低，也影響到行政復(fù)議決定的公正性。到目前為止，我國(guó)尚沒有法律對(duì)行政復(fù)議人員的任職資格及其管理等作出專門規(guī)定。對(duì)行政復(fù)議人員的配備極不規(guī)范，缺乏專業(yè)化的訓(xùn)練，隊(duì)伍也不穩(wěn)定。實(shí)踐中，相當(dāng)一部分行政復(fù)議決定書簡(jiǎn)單粗糙，對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)理由，被申請(qǐng)人的答復(fù)理由，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)和作出行政復(fù)議的理由等不作全面的敘述。設(shè)立了統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)后，就要配備高素質(zhì)的行政復(fù)議人員，并進(jìn)行專門立法，為建成一支優(yōu)化、精干、廉潔、穩(wěn)定、高效的行政復(fù)議隊(duì)伍提供制度保障。

（三）理順行政復(fù)議委員會(huì)與相關(guān)主體的關(guān)系。現(xiàn)有的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性，必須聽命于所屬的行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人，而該行政機(jī)關(guān)又是復(fù)議被申請(qǐng)人的上級(jí)機(jī)關(guān)，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)容易串通一氣，甚至徇私舞弊，至少在形式上這種復(fù)議管轄制度無法體現(xiàn)公正原則。在設(shè)置了專門的行政復(fù)議委員會(huì)后，還應(yīng)理順其與本級(jí)人民政府、與本級(jí)政府各工作部門之間的關(guān)系，以及理順上下級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)之間的關(guān)系，以保障正常有序地開展復(fù)議工作。

1、行政復(fù)議委員會(huì)與本級(jí)人民政府的關(guān)系。行政復(fù)議委員會(huì)是本級(jí)人民政府設(shè)立的專司行政復(fù)議職能的機(jī)關(guān)，承擔(dān)著解決行政爭(zhēng)議，監(jiān)督本級(jí)人民政府各工作部門和下級(jí)人民政府具體行政行為的職責(zé)。它與本級(jí)人民政府之間存在行政隸屬關(guān)系，對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。但是，它又具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，以自己的名義依法獨(dú)立行使行政復(fù)議權(quán)，不受本級(jí)人民政府的非法干涉。

2、行政復(fù)議委員會(huì)與本級(jí)人民政府各部門之間的關(guān)系。行政復(fù)議委員會(huì)與本級(jí)人民政府各部門之間不存在行政隸屬關(guān)系，在級(jí)別上可比本級(jí)人民政府各部門高出半級(jí)，以保障其能有力、有效地行使復(fù)議監(jiān)督權(quán)，獨(dú)立公正地裁決行政爭(zhēng)議。本級(jí)人民政府各部門應(yīng)接受行政復(fù)議委員會(huì)的復(fù)議監(jiān)督，在行政復(fù)議活動(dòng)中，有義務(wù)配合復(fù)議委員會(huì)的工作，聽從復(fù)議委員會(huì)的指揮，對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)作出的復(fù)議決定有義務(wù)履行。

3、上下級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)之間的關(guān)系。行政復(fù)議委員會(huì)共分為四級(jí)：即縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)、中央級(jí)。它們之間在管轄復(fù)議案件的權(quán)限上有明確的劃分，且彼此之間不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。每級(jí)復(fù)議委員會(huì)依法獨(dú)立行使復(fù)議權(quán)，并采用一級(jí)復(fù)議制，對(duì)下級(jí)復(fù)議委員會(huì)作出的復(fù)議決定不服，不能向上級(jí)復(fù)議委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)議，而是直接向人民法院提起行政訴訟。

參考文獻(xiàn)

楊海坤主編：《跨入21世紀(jì)的中國(guó)行政法學(xué)》，中國(guó)人事出版社2000年版，第540頁(yè)。

方世榮主編：《行政訴訟法案例教程》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第213頁(yè)。

參見楊小君：《我國(guó)行政復(fù)議制度研究》，法律出版社2002年版，第142頁(yè)。