聚焦復議體制改革

趙曉思+王丹情

2017年浙江省政府工作報告明確提出，要深化行政復議體制改革。2017年4月11日，《浙江省人民政府關于深化行政復議體制改革的意見（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）在浙江省法制辦網站上向社會公眾公開征求意見。這是浙江全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神以及《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》有關積極探索整合地方行政復議職責的要求，深化法治浙江、法治政府建設的又一重要舉措。

行政復議、行政訴訟，是化解行政爭議的兩項基本法律途徑。相對于行政訴訟而言，行政復議具有便捷、高效、低成本、專業(yè)性強等特點。

但是，在現實生活中，行政爭議的化解呈現“大信訪、中訴訟、小復議”的格局，行政復議并沒有得到百姓足夠的青睞。搞不清復議機關、質疑復議的公正性等原因，讓不少百姓對行政復議信心不足。

如何突破行政復議困局？浙江認真貫徹中央有關改革行政復議體制的精神，2015年9月在義烏市率先試點，2016年7月在桐廬縣、黃巖區(qū)擴大試點，省本級同步跟進改革，評估總結改革經驗，謀劃提出了行政復議體制改革的“浙江方案”。

復議為民，讓“免疫系統”便捷高效

“我不是黑車司機！”

義烏市行政復議局聽證室，37歲的崔貫偉坐在一側，對面坐著被申請人市運管局，是他過去“見不著、惹不起”的人。這一回，崔貫偉理直氣壯。

在義烏當快遞員的崔貫偉，這天帶家人去北苑醫(yī)院看病?！皠偤每匆妰蓚€老鄉(xiāng)帶著孩子出來，一直打不到車，孩子哭鬧不休。不忍心，就招呼他們上車送回家。”

上車后，老鄉(xiāng)主動要給錢，“給10元錢，算請你喝個飲料成不？”紅綠燈前，運管所一查問，對“10元錢買個飲料”，運管所認為這是議價，涉及非法營運。崔貫偉被扣了“黑車”，還將面臨3萬元起步的罰款。

崔貫偉感到冤屈，抱著“死馬當活馬醫(yī)”的心態(tài)，嘗試著向義烏市行政復議局申請行政復議。

雖是人生地不熟，崔貫偉的申請過程卻異乎尋常地簡單：網上一查，行政復議局的地點、電話等信息明明白白；上門交材料，復議局還有專門辦事員接收材料；遞進去后第三天，就通知他復議申辯。

這是發(fā)生在義烏市行政復議局成立不久后的一個案子，最終聽取了當時兩名乘客的意見，查明了事實，認為崔貫偉的出發(fā)點還是做好事。最后，運管局主動撤銷了行政處罰，崔貫偉也撤回了行政復議申請，化解了矛盾。

行政復議是政府機關化解行政爭議的有效渠道，可以說是政府自我糾錯的“免疫系統”。然而，長久以來，由于部門機構眾多，百姓不知道進“哪個門”，有時候部門職責權限不清，相互“推諉”，這也成了百姓較少選擇行政復議去化解矛盾糾紛的一個重要原因。

2015年9月，義烏市行政復議局掛牌成立以來，漸漸地改變了這一“困局”。行政復議局“一口受理”和“屬地辦理”更加便捷，避免了群眾“找不到”“找不準”復議機關和部門之間相互推諉的現象。義烏市行政復議局成立后，2016年行政復議案件同比增長150%，達到703件。

試點成效初顯，也順應了建立一個便捷、高效的糾紛解決機制的初衷。2016年7月，省政府批復桐廬縣、黃巖區(qū)改革試點工作方案，參照“義烏模式”擴大試點，兩地行政復議局于當年9月相繼掛牌成立。同時，2016年7月8日，省行政復議局正式運行。

迄今，桐廬縣、黃巖區(qū)兩地復議局已順利運行半年多時間，行政復議案件分別同比增長36%、250%。而對省一級行政復議局，截至2016年底，不到半年時間，省級部門移送案件220件，相當于2016年上半年省級部門收案數的136.9%。

同時，對于政府來說，以往的行政爭議解決過程問題重重。行政資源調配不合理，有些部門沒案子，有些部門卻案子太多忙不過來；行政體制推進大部門制，上下部門之間不是一一對應等問題層出不窮。

改革充分發(fā)揮了行政復議糾正違法行為和倒逼依法行政的制度功能，既能為人民群眾提供便捷、高效的爭議解決和權利救濟途徑，又能依照法定程序在行政機關內部解決行政爭議，緩解政府“疲于信訪”“忙于應訴”的壓力。

“老百姓普遍反映，到行政復議局更方便了。政府行政部門也反映工作更便利了，可以第一時間掌握信息，就地及時化解糾紛，做到矛盾糾紛‘不上交?！?/p>

總結前期改革的成效，征求意見稿為今后的改革謀劃了主要任務，“改革的重點內容是集中行政復議職責、強化行政復議機構力量、健全行政復議機制，尤其要在集中行政復議職責、設立行政復議局上率先突破?！?/p>

對此，征求意見稿提出，《中華人民共和國行政復議法》修改前，市、縣（市、區(qū)）政府探索集中行政復議職責。對以政府工作部門及其依法設立的派出機構等為被申請人的行政復議申請，原則上由本級政府統一受理，行政復議決定以政府名義作出。

開展行政復議體制改革并經批準后，在政府法制辦公室增掛政府行政復議局牌子，負責承辦以政府為行政復議機關的行政復議案件，集中承辦以政府工作部門為行政復議機關的行政復議案件。

新掛牌的行政復議局應向社會公開行政復議案件受理范圍、條件、程序等事項，為人民群眾行使行政復議權利提供便利。

健全機制，提升公眾信任度

行政復議既要做到讓百姓“省心”，還要做到讓百姓“放心”。對此，征求意見稿明確指出要提升行政復議的專業(yè)性、透明度和公信力。

對此，義烏市行政復議局辦案人員陳曉慧深有感觸，長期工作在一線，接觸了很多申請人，在她看來，首先要做好立案接待工作?！傲附哟敲鎸θ罕姷闹匾翱?，有時候，我們的一張笑臉、一杯熱水，馬上就能平息申請人的怒火；而耐心傾聽申請人的訴說，進一步給予專業(yè)的分析和建議，則更能建立申請人對政府的信任感?！?

為此，義烏市行政復議局采取了一系列措施，保障群眾門好進、事好詢、案好立，如行政復議局設立專門接待室，專門負責復議申請的接待、咨詢和受理，為群眾提供法律咨詢、快速立案和案件查詢等服務。黃巖區(qū)則在信訪局和行政服務中心設立行政復議疏導點，在行政復議局設立法律援助站，在矛盾初發(fā)階段做好解釋、協調工作。

而從實踐看，行政復議要增強公信力，一方面要改變目前“條線結合”的復議管轄體制，另一方面關鍵在于辦案力量和人員素質問題，要有人辦案、辦好案，這也是行政復議體制改革的難點和重點。

對此，從省本級以及義烏、桐廬、黃巖行政復議體制改革試點情況來看，根據行政復議職責集中情況以及案件增加數量，按照“人隨事轉”的原則，及時劃轉有關人員編制，通過調劑等形式核增相應編制，市、縣（市、區(qū)）政府推動相關機構設置、人員配備與所承擔的工作任務相適應，并根據行政復議職責集中情況，適當充實加強行政復議機構力量，以確保有人辦案、辦好案。

征求意見稿也明確提出，市、縣（市、區(qū)）政府要依法加強行政復議能力建設，推動相關機構設置、人員配備與所承擔的工作任務相適應，適當充實加強行政復議機構力量。注重行政復議人員入口把關，加強與公職律師制度的銜接。

2015年9月10日下午，浙江義烏市政府2號樓7樓，舉行了一場特別的聽證會：浙江義烏泵業(yè)有限公司兩名高管端坐“申請人”席；“被申請人”席上坐的，是義烏市市場監(jiān)管局工作人員。聽證圍繞的，是該局作出的“關于變更企業(yè)法定代表人”的責令整改書是否具有合法性。

這是義烏市行政復議局正式掛牌后的首場聽證會?！斑^去，行政復議案件往往根據案卷審理，透明度不高。”義烏市法制辦副主任朱彤說，行政復議局成立后，行政復議人員力量配強了，簡單案件仍據案卷審理；復雜案件則要舉行聽證會，百姓可以和行政機關當面“對辯”，訴求表達更暢通。

這場聽證會給了浙江義烏泵業(yè)有限公司監(jiān)事何雪娟新的感受?！霸詾椴牧线f進來后，只能聽天由命?！彼f，沒想到百姓可以和有關部門平等地說出各自觀點，感覺更加公正透明。

試點改革以來，為了提升復議機關的糾錯能力，切實保障申請人的權利，試點地區(qū)都采取了一系列措施提高案件辦理質量。義烏市制定行政復議案件審理程序規(guī)則，實行簡易案件書面審理、重大復雜案件聽證審理。注重發(fā)揮行政復議調解優(yōu)勢，堅持可調案件每案必調。建立集體討論和工作會商機制，組織法學專家討論案情45次，明確了147項審理意見。黃巖區(qū)突破書面審理為主的方式，除當事人放棄聽證外，均進行聽證審理；制定《黃巖區(qū)行政復議決定跟蹤反饋制度》《黃巖區(qū)行政訴訟（復議）案件責任認定和追究辦法》，著力破解“慢作為、不作為、亂作為”等問題。

2016年，省行政復議局審結的案件中聽證率達42%，義烏市、桐廬縣、黃巖區(qū)行政復議案件的聽證率均有大幅提升，分別達50%、48%、80%。同年，省本級行政復議案件糾錯率從2.4%上升到5.3%，集中承辦案件直接糾錯率達11.9%；義烏市、黃巖區(qū)直接糾錯率分別為11%、15.6%。

真正實現為人民著想，又快又好解決問題，才能有效提升政府公信力。為此，征求意見稿提出，提高行政復議辦案質量和效率。加強行政復議辦案規(guī)范化建設，優(yōu)化行政復議辦案流程，規(guī)范行政復議辦案程序，推進“陽光復議”工作。改進行政復議案件審理方式，加大聽證審理和實地調查核實證據力度。堅持將協調、調解貫穿于行政復議辦案全過程，力爭“案結事了”。探索專家參與行政復議案件審理，建立行政復議咨詢專家法律意見書制度。加強行政行為依據的附帶審查。強化行政復議決定書的說理性，加大生效行政復議決定書公開力度，接受社會公眾監(jiān)督。

依法實施，深化推進改革

行政復議體制改革在價值取向上，首先要堅持依法實施的原則，要在《行政復議法》的框架內深化推進。這次行政復議體制改革的核心在于集中行政復議職責，那現下要推進的改革是否和法律法規(guī)相協調？行政復議管轄權又該如何選擇？也成了關注的焦點。

“這應該不是問題，而是經驗。”浙江省法制辦有關處室負責人強調，此次改革在原則上是一級政府集中行政復議職責，政府工作部門不再受理行政復議申請。但也規(guī)定了三種例外情況，如遇到申請人堅持向上級業(yè)務主管部門申請行政復議的案件；省、市、縣改革不同步，如縣級改革未到位前，向設區(qū)市主管部門上流案件；對法律、法規(guī)授權組織的行政行為不服，向直接管理該組織的政府工作部門申請行政復議的案件。針對這三種情況，也沒有作硬性“封堵”，具體處理辦法是，政府工作部門不再辦理，由本級政府行政復議機構集中承辦。

而對于改革具體的推進過程，征求意見稿提出堅持深化推進，科學把握改革時序，層層傳導改革壓力，做到體制改革先行、機制完善和能力提升逐步跟上。初步考慮，2017年設區(qū)市率先開展行政復議體制改革，有條件的縣（市、區(qū)）同步推進改革；2018年全省全面推進并基本完成行政復議體制改革，做到一級政府行政復議工作以“一個口子”對外，全省形成一支穩(wěn)定、專業(yè)的行政復議人員隊伍，建立一套較為完善的行政復議案件辦理工作機制，努力形成行政復議工作的“浙江模式”。

改革要落實到成效上，對行政復議體制改革后如何督促和推動行政復議制度功能發(fā)揮，征求意見稿也作了積極的探索。

首先要督促落實行政復議職責。改革后行政復議工作要有效化解行政爭議，真正釋放“改革紅利”，就需要通過法治政府考核、通報工作、備案審查、監(jiān)督指導等方式，督促行政復議機關及新掛牌的行政復議局落實行政復議職責。同時，針對改革后可能導致“條線”監(jiān)督指導職責削弱問題，可以加強行政復議局與有關業(yè)務主管部門之間的日常溝通和信息互通，建立行政復議案件辦理協商機制。

其次要加強行政復議工作保障。要落實行政復議接待、調解、聽證等辦案場所和行政復議辦案有關裝備。

讓行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政機關內部，切實維護人民群眾合法權益與社會和諧穩(wěn)定。

浙江省法制辦有關處室負責人認為，行政復議體制改革是為了構建矛盾糾紛多元化解機制，給百姓提供更多的選擇，盡力解決老百姓“訟累”的問題。同時，能讓政府更全面掌握部門依法行政情況，強化對部門行政權力的制約和監(jiān)督，在行政復議糾錯同時能及時提出規(guī)范執(zhí)法的要求，倒逼行政機關依法行政，加快建設法治政府。