淺議行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

摘 要：行政復(fù)議作為一種通過解決行政糾紛而為公民權(quán)利提供救濟(jì)的制度，近年來的實(shí)踐表明，其實(shí)施效果未能盡如人意，究其原因主要是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和專業(yè)化存在弊端。在所有建議對(duì)現(xiàn)行復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的措施中，論述最多，呼聲最大，也有改革實(shí)踐的，就是行政復(fù)議委員會(huì)的建立。但是復(fù)議委員會(huì)的建立并未解決上述問題，因此必須要完善立法，從體制內(nèi)部探尋解決問題的方法。

關(guān)鍵字：行政復(fù)議機(jī)構(gòu) 獨(dú)立性 行政復(fù)議委員會(huì) 完善立法

行政復(fù)議制度是一種解決行政糾紛的重要法律制度。行政糾紛是一種特殊的社會(huì)糾紛，其特殊性在于糾紛一方當(dāng)事人為握有公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，另一方是個(gè)人。行政糾紛在實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力與私權(quán)利的沖突，進(jìn)而可能成為國家與由多數(shù)個(gè)人構(gòu)成的社會(huì)的沖突。這種沖突如果得不到有效地解決，對(duì)既有法律秩序?qū)⒃斐芍卮蟮奈：?，甚至?dòng)搖國家的統(tǒng)治。

一.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性分析

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是享有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的一種專門負(fù)責(zé)復(fù)議案件受理、審查和裁決工作的辦事機(jī)構(gòu)。依據(jù)我國《行政復(fù)議法》第三條的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，履行下列職責(zé)：（一）受理行政復(fù)議申請(qǐng)；（二）向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱文件和資料；（三）審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定；（四）處理或者轉(zhuǎn)送對(duì)本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)；（五）對(duì)行政機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議；（六）辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項(xiàng)；（七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不是行政主體，其不能以自己的名義對(duì)外行使職權(quán)，上下級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)之間沒有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系，他們對(duì)各自所屬的行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。作為解決行政糾紛的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，必須具備糾紛解決機(jī)構(gòu)的基本要求和標(biāo)準(zhǔn)：

（一）獨(dú)立性

完善的糾紛解決機(jī)制，使其能夠公正而有效的解決糾紛，糾紛解決機(jī)構(gòu)必須具有獨(dú)立性。只有獨(dú)立的糾紛解決機(jī)構(gòu)，具有相對(duì)的獨(dú)立地位，解決糾紛時(shí)只服從法律，不受他人的干預(yù)，其糾紛解決結(jié)果才會(huì)具有高度的可信任度和權(quán)性。糾紛解決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，主要是指糾紛解決機(jī)構(gòu)不受外來主體因素的干擾，在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，依據(jù)法律，按照自己的獨(dú)立意志作出判斷。行政復(fù)議制度是一種審判型的第三者糾紛解決機(jī)制，具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，要公正而有效的解決行政糾紛，必須保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在行使審查裁決權(quán)時(shí)，不受任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干擾。但是，我國目前的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)卻嚴(yán)重缺乏獨(dú)立性。根據(jù)《政復(fù)議法》第3條的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。作為復(fù)議機(jī)構(gòu)的“負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)”分別隸屬于各級(jí)不同的人民政府和不同的行政職能部門，缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性。而作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，要么是被申請(qǐng)復(fù)議的作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，要么是作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)自己。在這樣的一種格局中，履行行政復(fù)議職責(zé)的復(fù)議機(jī)構(gòu)是很難有自主決定權(quán)的。目前的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，僅僅是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，有時(shí)甚至就是作出原具體行政行為而被申請(qǐng)復(fù)議的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，“其自身沒有自主地位可言。行政復(fù)議的決定只是由該內(nèi)部機(jī)構(gòu)”擬定，決定權(quán)仍然是所屬的行政機(jī)關(guān)掌握，由此所得出的行政糾紛的解決結(jié)果，其公正性自然難以得到保證。

（二）專業(yè)性

具備獨(dú)立性和中立性的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，如果不能保證行政復(fù)議人員具有與其職責(zé)相適應(yīng)的專業(yè)化水平，也最終無法有效的解決行政糾紛。行政糾紛是一種特殊的社會(huì)糾紛，對(duì)行政糾紛的解決，行政糾紛解決人員不僅需要具備專業(yè)的法律知識(shí)，而且還必須具備豐富的行政管理知識(shí)。專業(yè)性的糾紛解決機(jī)構(gòu)也是現(xiàn)代社會(huì)職能分離的要求?，F(xiàn)代社會(huì)職能分離，要求政府的行政管理職能與糾紛解決職能分離，實(shí)現(xiàn)糾紛解決職能的專門化與權(quán)威化。經(jīng)過職能分離，將糾紛解決職能從一般政府職能中分離出來并專門配置給政府法制工作機(jī)構(gòu)，其他政府機(jī)構(gòu)不再從事糾紛解決工作，形成了有效的分工，建立了獨(dú)立的糾紛解決制度。但是，我國《行政復(fù)議法》沒有對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的執(zhí)業(yè)資格作出專門規(guī)定，很難保證復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)化要求的實(shí)現(xiàn)，人員配置不規(guī)范。我國目前的許多行政復(fù)議人員都是“半路出家，沒有接受過專門的法律教育，同時(shí)具有一定專業(yè)水平的人員又感到無用武之地，有的甚至因堅(jiān)持依法辦事而被調(diào)離?！闭怯捎跊]有專業(yè)性的行政復(fù)議人員，才使得行政糾紛不能夠得到有效的解決。

由上述分析可知，現(xiàn)行的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置本意是基于行政機(jī)關(guān)對(duì)于其行政行為的熟悉程度、專業(yè)程度，能夠?qū)?fù)議事項(xiàng)進(jìn)行準(zhǔn)確的分析，從而能及時(shí)處理復(fù)議事項(xiàng)，通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督而實(shí)現(xiàn)解決行政糾紛的目的。但從現(xiàn)實(shí)角度看，正是由于這種缺乏獨(dú)立性和專業(yè)性的設(shè)置，使相對(duì)人對(duì)不愿用這樣的方式進(jìn)行解紛。說它缺乏獨(dú)立性，其一是因?yàn)樾姓?fù)議案件由專門的隸屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部專門從事法制工作的機(jī)構(gòu)來辦理。復(fù)議機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立的復(fù)議權(quán)， 其工作人員要完全聽命于行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的指令， 具體承辦案件和擬定復(fù)議決定， 而沒有最終的決定權(quán)；其二是因?yàn)檫@樣的設(shè)置方式等于讓行政機(jī)關(guān)審理自己的行為，違背了“任何人都不得成為自己案件的法官”的自然公正原則，其公正性無法得到相對(duì)人的肯定。說其缺乏專業(yè)性，不是說對(duì)行政行為不專業(yè)，而是說沒有專業(yè)從事行政復(fù)議工作的人員。缺乏獨(dú)立性和專業(yè)化，加之多層級(jí)、多部門的復(fù)議主體，使相對(duì)人一般不會(huì)愿意選擇復(fù)議的方式，最明顯的現(xiàn)象就是信訪案件數(shù)量的增多。甚至有人將之稱為“行政復(fù)議的困局”因此，對(duì)于現(xiàn)行的復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置，必須進(jìn)行改革。

二.行政復(fù)議委員會(huì)的實(shí)踐

在所有建議對(duì)現(xiàn)行復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的措施中，論述最多，呼聲最大，也有改革實(shí)踐的，就是行政復(fù)議委員會(huì)的建立。2008年9月16日，國務(wù)院法制辦公室下發(fā)了《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《國法[2008]71號(hào)》），確定以北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南、貴州等8省市為試點(diǎn)單位，正式開展了行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作。文件規(guī)定，國務(wù)院試點(diǎn)實(shí)施行政復(fù)議委員會(huì)制度，行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)置在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。行政復(fù)議受理和審議權(quán)相對(duì)集中在行政復(fù)議委員會(huì)手中，其他行政機(jī)關(guān)不再接受復(fù)議申請(qǐng)。行政復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一對(duì)行政復(fù)議案件進(jìn)行立案審查。實(shí)行委員合議制，采用準(zhǔn)司法程序?qū)嵭幸淮涡詮?fù)議。從全國來看，當(dāng)前各地行政復(fù)議委員會(huì)模式大體有三種： 一是將原來分散于政府各部門的行政復(fù)議權(quán)，全部集中到政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一行使；二是部分集中模式，即行政復(fù)議委員會(huì)集中行使部分政府部門的部分行政復(fù)議審理權(quán)，目前大多數(shù)試點(diǎn)單位都采用這種模式；三是北京、上海的多數(shù)試點(diǎn)單位采納的模式，即保持現(xiàn)行行政復(fù)議體制不變，通過吸收外部人士組成行政復(fù)議委員會(huì)，對(duì)重大疑難案件進(jìn)行集體研究，以表決的方式形成案件處理建議意見，供行政復(fù)議機(jī)關(guān)在裁決時(shí)參考。從試點(diǎn)的實(shí)踐效果看，凡是相對(duì)集中、體制轉(zhuǎn)換比較徹底的，行政復(fù)議的社會(huì)認(rèn)知度和認(rèn)可度都有明顯提升。行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)運(yùn)行的地方，之所以出現(xiàn)了比較大的轉(zhuǎn)機(jī)，這與行政復(fù)議委員會(huì)的新機(jī)制吸收外部力量參與案件審理，從而保證審理程序的公正性、審理決定的權(quán)威性有著密切的關(guān)系。不可否認(rèn)，行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)立確實(shí)針對(duì)原先設(shè)置方面的不足有了一定的改進(jìn)，復(fù)議案件數(shù)量上升，信訪案件數(shù)量下降是其最直接的成果。

然而復(fù)議委員會(huì)的試行并能算成功，在試行過程中暴露出的問題也最能說明問題。也就是說，建立委員會(huì)的目的是為了克服現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的弊端，但是委員會(huì)的建立并沒有解決這些問題。有文章指出，復(fù)議委員會(huì)設(shè)立在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，其仍不能獨(dú)立行使職權(quán)；復(fù)議委員會(huì)人員組成隨意；復(fù)議聽證制度不一等等問題。

1.行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作法律依據(jù)不足。

國務(wù)院法制辦在2008年的通知中明確規(guī)定了開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的三個(gè)指導(dǎo)原則，其第一個(gè)原則就是依法實(shí)施原則。該原則規(guī)定： “各試點(diǎn)單位要以完善行政復(fù)議體制和工作機(jī)制，切實(shí)提高行政復(fù)議工作的質(zhì)量和效率為目標(biāo)，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例的立法精神，結(jié)合我國行政管理體制特點(diǎn)和行政復(fù)議工作發(fā)展趨勢(shì)，積極探索，大膽創(chuàng)新，切實(shí)做好試點(diǎn)工作。”但是，很遺憾的是目前行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作并沒有明確的法律依據(jù)。這一點(diǎn)在通知中實(shí)際上已經(jīng)很明顯地表明了。通知指出，完善行政復(fù)議體制、創(chuàng)新行政復(fù)議工作機(jī)制，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、加快法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，是落實(shí)十七大及其二中全會(huì)“健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制”的重要舉措。那么，這項(xiàng)重要舉措的依據(jù)是什么呢？ 通知中列舉的是： 2006年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》，明確提出要“積極探索符合行政復(fù)議工作特點(diǎn)的機(jī)制和方法”； 2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中明確提出要完善行政復(fù)議制度； 2006年12月，國務(wù)院召開全國行政復(fù)議工作會(huì)議，對(duì)“有條件的地方和部門可以開展行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)”作出了具體部署； 2008年3月，溫寶總理在第十一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中再次明確要求“健全行政復(fù)議體制”。由這些依據(jù)不難看出，正如通知所指出的，開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作，進(jìn)一步健全和完善行政復(fù)議體制和工作機(jī)制，是落實(shí)黨中央、國務(wù)院一系列要求的重要舉措。也就是說，至今為止行政復(fù)議委員會(huì)的推行，并沒有嚴(yán)格意義上的法律依據(jù)，而只有政策的指導(dǎo)。

2.行政復(fù)議委員會(huì)的模式與現(xiàn)行復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置沖突。

在現(xiàn)行行政復(fù)議委員會(huì)的幾種模式中，有兩種模式是與現(xiàn)行制度明顯沖突的，甚至可以說是完全顛覆了現(xiàn)行《行政復(fù)議法》所設(shè)定的行政復(fù)議體制。一種是全部集中模式。將原來分散于政府各部門的行政復(fù)議權(quán)，全部集中到政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一行使；二是部分集中模式，即行政復(fù)議委員會(huì)集中行使部分政府部門的部分行政復(fù)議審理權(quán)。山東省還專門出臺(tái)地方性法規(guī)，賦予政府可以集中行政復(fù)議權(quán)的權(quán)限。實(shí)際上如上所述，就集中行使行政復(fù)議職權(quán)來講，至今并沒與任何法律依據(jù)?，F(xiàn)行《行政復(fù)議法》第3條規(guī)定： “依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，履行下列職責(zé)：……”?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第2條規(guī)定：“各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行行政復(fù)議職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)并支持本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)（以下簡稱行政復(fù)議機(jī)構(gòu)）依法辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，并依照有關(guān)規(guī)定配備、充實(shí)、調(diào)劑專職行政復(fù)議人員，保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案能力與工作任務(wù)相適應(yīng)?！钡? 條還對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)作出進(jìn)一步的規(guī)定。從上述規(guī)定可見，現(xiàn)行制度中的行政復(fù)議機(jī)關(guān)是有關(guān)行政機(jī)關(guān)，而具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)的是行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)。

3.行政復(fù)議委員會(huì)模式與現(xiàn)行復(fù)議申請(qǐng)人選擇管轄模式?jīng)_突。

《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置決定了現(xiàn)行行政復(fù)議的申請(qǐng)人選擇管轄模式?！缎姓?fù)議法》中規(guī)定對(duì)于非垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)，可以由一級(jí)政府作為__行政復(fù)議機(jī)關(guān)，也可以由上級(jí)行政機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。至于具體由哪個(gè)機(jī)關(guān)管轄，完全基于行政復(fù)議申請(qǐng)人的選擇，而并非強(qiáng)制性的。至于相對(duì)集中行政處罰權(quán)和相對(duì)集中行政許可權(quán)，則分別是由《行政處罰法》和《行政許可法》所明確規(guī)定的。《行政復(fù)議法》賦予申請(qǐng)人管轄上的選擇權(quán)，是對(duì)原有《行政復(fù)議條例》在管轄問題上的完善。對(duì)克服地方保護(hù)或者消除部門利益具有積極意義。而現(xiàn)行行政復(fù)議委員會(huì)模式中集中或者相對(duì)集中復(fù)議權(quán)的那種方式，則剝奪了申請(qǐng)人復(fù)議管轄的選擇權(quán)。雖然行政復(fù)議委員會(huì)消除了原有管轄體制上的固有弊端，但是，就申請(qǐng)人有管轄上的選擇權(quán)而言，原有體制則有其積極的一面。除了上述積極之處外，再如國務(wù)院《通知》中指出，行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作要注重實(shí)效原則，即行政復(fù)議委員會(huì)的組建要充分體現(xiàn)行政復(fù)議“有效、便捷、公正”的特點(diǎn)，增強(qiáng)行政復(fù)議案件辦理的權(quán)威性和公信力。通過行政復(fù)議委員會(huì)的運(yùn)作，努力實(shí)現(xiàn)將行政爭議主要化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的目標(biāo)。而獨(dú)立或者相對(duì)獨(dú)立式的行政復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一設(shè)置在一級(jí)政府，并不利于上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行行政復(fù)議體制，行政相對(duì)人如果不服行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，可以向作出具體行政行為的上級(jí)機(jī)關(guān)或者其所在政府申請(qǐng)復(fù)議。向作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在政府申請(qǐng)復(fù)議，無疑能較好地實(shí)現(xiàn)將行政爭議主要化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的目標(biāo)。再說，非獨(dú)立式行政復(fù)議委員會(huì)中的那種“三集中”、“一分散”模式，去除現(xiàn)行體制上的沖突外，其客觀上必然造成行政復(fù)議機(jī)關(guān)的“有責(zé)無權(quán)”，行政復(fù)議委員會(huì)的“有權(quán)無責(zé)”之情形。在這種情形下要行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議委員會(huì)密切配合，可能是比較困難的。

三.完善立法，以期解決復(fù)議委員會(huì)面臨的問題

雖然各個(gè)文章中幾乎都有關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)的完善，但是個(gè)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)理性看待復(fù)議委員會(huì)的問題，不能簡單地認(rèn)為一套新制度的創(chuàng)新就能一勞永逸的解決所有問題?，F(xiàn)行復(fù)議機(jī)構(gòu)想要以一種與法律相悖的方式解決，本身就是不可取的，其后帶來的問題會(huì)更加嚴(yán)重。個(gè)人并沒有什么成熟的想法，只是認(rèn)為解決現(xiàn)有問題應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行體制內(nèi)尋求解決方法，可以通過修改《行政復(fù)議法》等方式使包括復(fù)議機(jī)構(gòu)在內(nèi)的其他制度更加合理，更能解決問題的方式，將復(fù)議委員會(huì)制度以法律條文確定下來，尋求立法上的正當(dāng)性。必須明確的是，不管怎么改革，行政復(fù)議終究還是在行政程序內(nèi)解決行政爭議的方式。行政復(fù)議委員會(huì)的功能定位應(yīng)當(dāng)?shù)卯?dāng)，不能課予其不能承受之重。無論從行政復(fù)議本身的應(yīng)有功能，還是從機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性講，行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)當(dāng)定位于負(fù)責(zé)行政復(fù)議事務(wù)的非常設(shè)的內(nèi)設(shè)組織，具體負(fù)責(zé)屬于本級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)管轄的復(fù)議案件的受理、審查、決定等事項(xiàng)，最后仍要以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出行政復(fù)議決定。

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作者簡介：

張旭 ，男，陜西西安人，1988.11，碩士研究生學(xué)歷，現(xiàn)就職于陜西學(xué)前師范學(xué)院人事處。