人大監(jiān)督視角下加強(qiáng)檢察建議剛性的路徑探析

林施兆

摘 要：檢察建議作為檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的重要組成部分，在完善社會治理、保障法律統(tǒng)一正確實施等方面發(fā)揮著積極的作用，但同時也應(yīng)看到，因立法不健全、自身質(zhì)量不高、后續(xù)配套機(jī)制缺位、強(qiáng)制力不足等因素影響，其功能尚未被完全釋放出來。人大監(jiān)督作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是最高層次、最具權(quán)威性的監(jiān)督。在新時代深化依法治國實踐的背景下，探索推動檢察監(jiān)督和人大監(jiān)督的有效融合，善用人大監(jiān)督智慧，通過提升檢察建議質(zhì)量和剛性破解依法治國實踐運(yùn)用中出現(xiàn)的問題，對于監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、維護(hù)司法公正具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：檢察建議 人大監(jiān)督 剛性

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），習(xí)近平總書記在《決定》的起草說明中專門強(qiáng)調(diào)，完善檢察建議工作機(jī)制是落實依法治國的重要舉措之一，最高人民檢察院張軍檢察長也多次在講話中專門強(qiáng)調(diào)要把檢察建議做成剛性、做到剛性。2007年1月1日，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》正式施行，依法監(jiān)督成為各級人大的一項重要工作。全國人民代表大會作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，各級人大常委會依法監(jiān)督具有位階高、權(quán)威強(qiáng)、影響力大的特點。依托人大監(jiān)督勢必能讓檢察建議從過去的“柔性監(jiān)督”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督重器”，助推新時代背景下檢察職能的轉(zhuǎn)型升級。

一、檢察建議在實踐運(yùn)用中存在的問題

近年來，各級檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮職能，運(yùn)用檢察建議推動有關(guān)部門建章立制、堵塞漏洞、消除隱患，取得了良好效果。但也要清醒認(rèn)識到，當(dāng)前，檢察建議在落實過程中也存在一些不可忽視的問題，亟待進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

（一）援引檢察建議法律依據(jù)相對不足

權(quán)力的行使應(yīng)以法律為依據(jù)，無法律授權(quán)的權(quán)力缺乏正當(dāng)性。從我國現(xiàn)有的法律法規(guī)來看，涉及到檢察建議的有人民檢察院組織法、刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法，但這些只是原則性、概括性的籠統(tǒng)授權(quán)，沒有對其工作機(jī)制、運(yùn)作程序、效力保障等方面作具體規(guī)定。此外，檢察建議制度還散見于最高檢出臺的一些司法解釋當(dāng)中，相對而言效力較低。整體觀之，檢察建議立法呈現(xiàn)出“整體性分散”“系統(tǒng)性缺失”的特點，檢察建議的法律地位尚未得到充分認(rèn)可，實施效果自然難以保障。而系統(tǒng)性規(guī)范文件如2019年2月最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，雖然為檢察建議工作的開展提供了較為全面系統(tǒng)的規(guī)則支持，但該規(guī)定的權(quán)威更多地體現(xiàn)在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，無法對被建議單位和社會形成具有效力的影響。在實踐中，檢察建議之所以能得到落實，主要是基于單位之間的溝通協(xié)商、相互尊重或者約定俗成的慣例，更多地取決于被建議單位的主觀意志，這也在一定程度上影響了檢察建議的監(jiān)督質(zhì)效。如此而言，檢察建議與抗訴、糾正違法通知等其他法律監(jiān)督手段相比，其權(quán)威性、執(zhí)行力、實效性明顯不足。

（二）質(zhì)量不夠高

檢察建議的分量決定于建議的內(nèi)容是否找準(zhǔn)癥結(jié)、切中要害，從檢察機(jī)關(guān)所制發(fā)的部分檢察建議來看，質(zhì)量上仍然存在著一定的“硬傷”。一是對檢察建議工作的重要性認(rèn)識沒有與時俱進(jìn)、工作標(biāo)準(zhǔn)不高，大多停留在“就案論案”的層面，有的辦案人員甚至把檢察建議工作排除在辦案“主業(yè)”之外，認(rèn)為“辦理訴訟案件才是硬任務(wù)，制發(fā)檢察建議是軟任務(wù)，是副產(chǎn)品”，導(dǎo)致制作的檢察建議流于形式，對策有效性不強(qiáng)。二是建議制發(fā)前缺乏深入系統(tǒng)的調(diào)研，建議內(nèi)容空話套話比較多，實用內(nèi)容比較少，指出的問題機(jī)械簡單，提出的建議千篇一律，主要集中在“加強(qiáng)內(nèi)部管理”“落實責(zé)任制度”“強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)”等方面，缺乏針對性和可操作性，公式化形式普遍存在，降低了整體的參考與借鑒價值。三是從檢察建議發(fā)送對象上看，很多屬于專業(yè)性比較強(qiáng)的如財政金融、環(huán)境監(jiān)管、醫(yī)療衛(wèi)生等部門，由于檢察機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的跨領(lǐng)域、跨專業(yè)型復(fù)合人才，對于檢察建議中涉及到的專業(yè)知識了解不深不透，在指出被建議單位存在問題時使用“管理不到位”“制度不完善”“責(zé)任心不強(qiáng)”“違反相關(guān)法律規(guī)定”等概括性、模糊性用語，難以從專業(yè)角度提出解決問題的方法，出現(xiàn)“外行指導(dǎo)內(nèi)行”的情況，直接影響到被建議單位的接受與認(rèn)可程度。

（三）督促落實和跟蹤問效機(jī)制有待加強(qiáng)

實踐中，由于檢察建議是一種“軟性”監(jiān)督措施，剛性制約機(jī)制不足，沒有相應(yīng)的責(zé)任追究程序，履行與否對被建議單位而言不具備強(qiáng)制力，使得回復(fù)、落實情況也參差不齊。具體情形有：一是被建議單位雖然有書面回復(fù)，但在回函中僅載明“已立案查處”或“已落實整改”等，而未對具體的查處、后續(xù)整改情況作詳細(xì)說明，滿足于單純寫反饋結(jié)果了事，對檢察建議是否真正落實到位督促和支持不夠，有敷衍塞責(zé)之嫌。二是被建議單位對檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作有一定的抵觸情緒，認(rèn)為檢察建議就是挑刺找茬、小題大做，推諉遲延或消極抵制檢察建議的執(zhí)行。三是辦案人員的法律監(jiān)督意識不強(qiáng)，抱著“多栽花少栽刺”的心理去制發(fā)檢察建議，發(fā)出后沒有主動向被建議單位征詢意見，了解執(zhí)行情況和整改中存在的困難，對于落實中存在的阻力和困難存在畏難情緒，沒能積極向被建議部門的上級單位、黨委、人大、監(jiān)察部門報告或者通報，或者依法采取后續(xù)措施，使得檢察建議淪為“一紙空文”，客觀上造成了有限司法資源的浪費(fèi)。

二、檢察建議和人大監(jiān)督相融合的可行性分析

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能的重要手段，人大監(jiān)督是各級人民代表大會及其常委會對由它產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)實施檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的強(qiáng)制性權(quán)力。要實現(xiàn)檢察建議和人大監(jiān)督的有機(jī)融合，有必要對其可行性進(jìn)行探析。

（一）檢察建議和人大監(jiān)督在目的上具有一致性

習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話指出，各級人大及其常委會要擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加強(qiáng)對“一府兩院”執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使。檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議是為了督促有關(guān)單位不斷強(qiáng)化自我管理與規(guī)范，切實增強(qiáng)遵法守法意識，提升社會服務(wù)能力，預(yù)防和減少違法犯罪等?？梢?，檢察建議和人大監(jiān)督雖然在權(quán)力主體、監(jiān)督對象、權(quán)力屬性方面不同，但根本目的相同，根本目標(biāo)一致，都是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅決保障憲法和法律的貫徹執(zhí)行，聚焦社會熱點難點，助推法治政府建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，努力讓人民群眾感受到法治可信賴、公正可預(yù)期、權(quán)利可保障。比如最高人民檢察院于2018年10月19日向教育部發(fā)送的“一號檢察建議”，其核心內(nèi)容為，建議進(jìn)一步健全完善預(yù)防性侵害的制度機(jī)制;加強(qiáng)對校園預(yù)防性侵害相關(guān)制度落實情況的監(jiān)督檢查;依法嚴(yán)肅處理有關(guān)違法違紀(jì)人員等，從而有效維護(hù)未成年人合法權(quán)益。這其中涉及到的未成年人權(quán)益保護(hù)問題，也是人大監(jiān)督工作的重要內(nèi)容。一直以來，全國各級人大通過開展專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等方式，督促相關(guān)職能部門做好未成年人保護(hù)工作，以達(dá)到優(yōu)化未成年人健康成長環(huán)境的目的。

（二）檢察建議和人大監(jiān)督相融合是目的與方法相統(tǒng)一

從檢察機(jī)關(guān)角度來看，在開展檢察建議工作過程中，借助人大介入監(jiān)督，將有效調(diào)動起各部門配合檢察工作的積極性，降低落實檢察建議的阻力，切實增強(qiáng)法律監(jiān)督實效。從人大角度來看，通過支持檢察建議工作，有利于人大監(jiān)督職能的正確履行和順利實現(xiàn)。人大監(jiān)督有宏觀性、間接性、程序性的特點，檢察機(jī)關(guān)作為司法活動的直接參與者，往往針對具體案件、社會問題提出監(jiān)督意見，內(nèi)容涉及到特定領(lǐng)域、行業(yè)、部門，人大通過支持和加強(qiáng)檢察建議工作，采取“以監(jiān)督促建議”的方式，可以從更廣范圍、更深層次上發(fā)現(xiàn)司法、行政執(zhí)法活動中存在的問題，增加了解司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)工作情況的信息渠道，使人大的監(jiān)督觸角延伸到日常司法、行政執(zhí)法活動之中，提高人大監(jiān)督的具體性、針對性，助推人大監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)型和優(yōu)化。

（三）檢察建議和人大監(jiān)督相融合推動地方依法行政

伴隨著國家監(jiān)察體制改革，檢察機(jī)關(guān)的職能發(fā)生了重大調(diào)整，檢察建議成為拓展法律監(jiān)督職能的一劑良方。各地基層檢察院在依靠人大監(jiān)督支持開展檢察建議工作方面進(jìn)行了積極探索，具體做法有：一是推動當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯雠_地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件支持檢察建議。比如安徽省太湖縣、江蘇省淮安市、湖北省荊門市人大常委會在專門聽取當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)規(guī)范檢察建議的工作情況報告后，分別于2018年10月29日、2019年8月27日、2019年8月29日審議并均通過了《關(guān)于建立人大監(jiān)督檢察建議落實機(jī)制的決定》《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范檢察建議工作的決定》《關(guān)于加強(qiáng)檢察建議工作的決議》，三份文件均對檢察建議的作用意義、適用范圍、運(yùn)行機(jī)制等作出了詳細(xì)規(guī)定，要求被建議單位要統(tǒng)一思想認(rèn)識，提高政治站位，自覺接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，構(gòu)建了社會各界關(guān)心支持檢察建議的大格局，讓檢察建議更富“剛性”，為檢察建議工作的有序、有力和有效開展提供了新的動力。二是推動當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯鞔_對檢察建議工作的監(jiān)督方式。比如山東省東營市墾利區(qū)、河南省中牟縣、寧夏石嘴山市惠農(nóng)區(qū)人大常委會均在實踐中通過開展視察、專題調(diào)研、專項審議、執(zhí)法檢查、質(zhì)詢詢問等方式，督促檢察機(jī)關(guān)和被建議單位落實檢察建議工作。中牟縣人大常委會還在決議中增加了“采取撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定命令、組織特定問題調(diào)查委員會、撤銷職務(wù)等方式”，倒逼被建議單位提高對檢察建議的重視程度，進(jìn)一步提高檢察建議的回復(fù)率、有效落實率。三是邀請人大代表參與檢察建議公開宣告、送達(dá)活動。比如安徽省銅陵市、山東省蒙陰縣、陜西省黃龍縣檢察院創(chuàng)新檢察建議宣告送達(dá)的形式，在公開宣告、公開送達(dá)時邀請人大代表等第三方人員全程參與，并將檢察建議落實情況向有關(guān)第三方通報，增強(qiáng)了檢察建議的約束力，使檢察建議得到較高程度的采納。

三、人大監(jiān)督視角下加強(qiáng)檢察建議工作的路徑探析

（一）完善立法，明確檢察建議法律依據(jù)及效力

就國家立法而言，應(yīng)爭取由全國人大及其常委會通過制定專門法予以規(guī)范，或在人民檢察院組織法中進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，界定檢察建議權(quán)概念、對象范圍、適用程序和方式、建議書內(nèi)容、落實保障和補(bǔ)救措施等相關(guān)事宜，為檢察建議的運(yùn)行提供合法、充分的法律依據(jù)。為便于實踐操作和運(yùn)用，也應(yīng)對與檢察業(yè)務(wù)密切相關(guān)的三大訴訟法、檢察官法等法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充修正。[1]此外，針對檢察建議在實踐中產(chǎn)生的異議，必要時可以通過出臺司法解釋的形式來維持檢察建議啟動與運(yùn)行的效力。通過法律化設(shè)計，使檢察建議成為引發(fā)糾錯與追責(zé)程序的“啟動器”，進(jìn)而不斷增強(qiáng)其監(jiān)督與服務(wù)實效。

就地方立法而言，在實踐中有以下兩種途徑：一是通過上級人大的立法調(diào)研，有針對性地提出修訂建議，推動提高檢察建議立法的科學(xué)化水平;二是依法行使重大事項決定權(quán)，[2]出臺加強(qiáng)和規(guī)范檢察建議工作的決議或決定，協(xié)調(diào)相關(guān)部門聯(lián)合會簽工作指導(dǎo)意見，作為轄區(qū)內(nèi)國家機(jī)關(guān)及相關(guān)單位執(zhí)行的依據(jù)。檢察建議作為具有強(qiáng)大包容性的監(jiān)督形式，一經(jīng)入法，將產(chǎn)生越出訴訟領(lǐng)域走向廣闊社會領(lǐng)域的內(nèi)在潛能和自然傾向，其獨特的優(yōu)勢將會日益凸顯，必定會成為拓展法律監(jiān)督職能、樹立檢察權(quán)威的生長點、催化劑和動力源。[3]

（二）強(qiáng)化督導(dǎo)，提升檢察建議質(zhì)量與水平

在司法實踐中，檢察建議說服力和權(quán)威性的發(fā)揮重在自身質(zhì)量。地方人大應(yīng)當(dāng)以內(nèi)司委（法制委、法工委）為主體，成立專題督導(dǎo)組，深入視察調(diào)研轄區(qū)內(nèi)檢察建議工作開展的實際情況，督促檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化內(nèi)功，提高檢察建議質(zhì)量，做到問題精準(zhǔn)、原因明晰、對策有力、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)。

具體而言，可以從以下作為抓手：首先，要加強(qiáng)類案檢察建議的高質(zhì)量制發(fā)，聚焦執(zhí)法、司法和社會治理重點領(lǐng)域群眾反映強(qiáng)烈、社會高度關(guān)注的突出問題，在共性、普遍性問題上發(fā)力，要按照最高人民檢察院張軍檢察長在大檢察官研討班上提出的“無論是對公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)，還是對政府有關(guān)部門提出的檢察建議，都要把問題指得精準(zhǔn)，解決建議于法有據(jù)、合情合理，可行性、操作性要強(qiáng)”的要求，運(yùn)用業(yè)務(wù)實踐經(jīng)驗和數(shù)據(jù)支撐，制發(fā)一批有深度、有影響的檢察建議，達(dá)到“一事解決一片”“一案解決類案”的目的。其次，要注重智庫的培養(yǎng)與引進(jìn)，主動適應(yīng)社會分工細(xì)化、專業(yè)化程度加深的要求，加強(qiáng)干警金融、會計、知識產(chǎn)權(quán)、外貿(mào)等專業(yè)知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升干警綜合素能，為制發(fā)高質(zhì)量檢察建議打下堅實基礎(chǔ)。建立專家學(xué)者咨詢機(jī)制，對制發(fā)檢察建議過程中遇到的疑難、復(fù)雜和專業(yè)性較強(qiáng)的問題，主動向相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者咨詢或邀請其進(jìn)行論證，匯聚各方智慧，以提出更具操作性的檢察建議。第三，要把檢察建議納入檢察官司法責(zé)任制履職績效考核范圍，注重評查檢察建議本身的說理性、可行性、被建議單位整改落實情況、社會評價等情況，并依托人民檢察院案件信息公開網(wǎng)為平臺，上傳檢察建議書，通過深化檢務(wù)公開、強(qiáng)化社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的方式，倒逼檢察建議質(zhì)量升級。

（三）多措并舉，建立相關(guān)配套機(jī)制

一是建立檢察建議備案機(jī)制。對于事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、民生民利、公共利益或重大安全隱患的檢察建議及其整改落實情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該及時報送同級人大常委會備案，使人大知悉檢察建議開展情況，在必要時可以給予指導(dǎo)，保障檢察建議權(quán)依法行使。此外，檢察機(jī)關(guān)如果遇到與相關(guān)行政機(jī)關(guān)實施法律監(jiān)督的關(guān)系尚未理順的情況，可以制作專項報告報送人大常委會，由人大常委會聽取和審議專項工作報告，推動相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)范化管理。

二是建立公開宣告送達(dá)機(jī)制。檢察建議單靠“文來文往”方式傳遞信息不完整，影響監(jiān)督效果。要探索面對面公開宣告送達(dá)方式，檢察機(jī)關(guān)公開示證說理，聽取對方意見，并邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、媒體代表、被建議單位主管機(jī)關(guān)代表等第三方全程參與見證，增強(qiáng)檢察建議的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和儀式感。這種方式是對檢察建議的主動宣示、集中宣傳，彰顯了檢察建議的辦案特色，提高了檢察建議的社會能見度和公共可視度，促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)與公眾的良性互動，推動檢察法律監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督三大力量的整合，有利于檢察建議贏得更多了解和支持。

三是建立責(zé)任追究機(jī)制。檢察建議絕不是發(fā)出去就了事，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)跟蹤回訪，緊盯整改效果，必要時借助人大力量進(jìn)行責(zé)任追究和問責(zé)，增強(qiáng)檢察建議的剛性拘束力。被建議單位在規(guī)定時限內(nèi)不回復(fù)或無正當(dāng)理由不采納檢察建議，經(jīng)催辦而拒不回復(fù)和整改的，或是在開展檢察建議工作過程中發(fā)現(xiàn)普遍性問題的，檢察機(jī)關(guān)可以提請人大常委會視情況采取詢問、質(zhì)詢、執(zhí)法檢查等方式啟動監(jiān)督程序，并適時對被建議單位落實情況開展?jié)M意度測評，促進(jìn)檢察建議工作的實施。對不執(zhí)行檢察建議造成嚴(yán)重影響的，人大常委會可以依法組織特定問題調(diào)查或提出撤職案，或要求相關(guān)機(jī)關(guān)對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任的人員依法予以處理。此外，對于疑難、復(fù)雜或有較大社會影響的案件，人大常委會可以將研究處理相關(guān)情況以典型案例形式予以刊發(fā)，使其他相關(guān)機(jī)關(guān)引以為鑒，起到類案指導(dǎo)的作用。

注釋：

[1]參見范玉才、沙帥：《構(gòu)建檢察建議司法啟動權(quán)所存在的問題及措施探究》，《法制與社會》2018年第35期。

[2] 參見王守金、羅森：《地方人大推動檢察建議工作的思考》，《公民報》2016年第49期。

[3] 參見湯維建、楊建順、高景峰、張振忠：《檢察建議做成剛性的內(nèi)涵及路徑》，《人民檢察》2019年第7期。