“捕訴一體”辦案機(jī)制運(yùn)行情況調(diào)查報(bào)告

四川省成都市人民檢察院課題組

摘 要：整體上“捕訴一體”運(yùn)行情況良好，該辦案模式對提升辦案效率、優(yōu)化辦案質(zhì)量、保障審前辯護(hù)以及強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的審前主導(dǎo)地位具有重要作用。但同時該辦案模式在運(yùn)行中也反饋出一些難題，如證明標(biāo)準(zhǔn)層次混淆、“兩項(xiàng)監(jiān)督”指標(biāo)下降、辦案節(jié)奏難以把握、簡易案件瑕疵率上升、考核指標(biāo)配套不足等。解決這些問題需要從轉(zhuǎn)變辦案理念、完善配套機(jī)制、重視對外協(xié)調(diào)、強(qiáng)化過渡期準(zhǔn)備等方面發(fā)力。

關(guān)鍵詞：捕訴一體 實(shí)證 辦案機(jī)制

在“捕訴一體”辦案機(jī)制醞釀之初，理論界和實(shí)務(wù)界對于“捕訴一體”爭議較大，但隨著最高人民檢察院決定在全國施行“捕訴一體”，對“捕訴一體”辦案機(jī)制肯定與否定之爭落下帷幕，接下來的重心是如何完善相關(guān)機(jī)制，從而更加充分和全面地發(fā)揮“捕訴一體”辦案機(jī)制優(yōu)勢。基于此目的，課題組對A市全市“捕訴一體”運(yùn)行情況進(jìn)行了實(shí)證調(diào)研，并征求了對應(yīng)公安機(jī)關(guān)和法院對完善“捕訴一體”辦案機(jī)制的意見和建議。調(diào)研結(jié)果反映“捕訴一體”運(yùn)行情況良好，該辦案模式對提升辦案效率、優(yōu)化辦案質(zhì)量、保障審前辯護(hù)以及強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的審前主導(dǎo)地位具有重要作用，但同時該辦案模式在運(yùn)行中也反饋出一些難點(diǎn)問題，需要引起重視。

一、“捕訴一體”運(yùn)行現(xiàn)狀

A市檢察機(jī)關(guān)目前有8個基層檢察院實(shí)行“捕訴一體”，對比分析這8個基層檢察院2019年實(shí)行“捕訴一體”和2018年未實(shí)行“捕訴一體”的相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)：

（一）辦案效率穩(wěn)步提高

一是平均辦案時限縮短。實(shí)行“捕訴一體”后，平均審查起訴期限20.9天，去年同期為41.99天;平均審查逮捕期限5.54天，去年同期為5.63天。二是退偵率降低。其中一退率為14.47%，去年同期為16.68%;二退率為6.79%，去年同期為6.84%。三是延期率下降。其中一延比例為7.47%，去年同期為13.76%;二延比例為1.49%，去年同期為5.13%;三延比例為0.17%，去年同期為1.8%。

（二）案件質(zhì)量整體提升

在“捕訴一體”辦案方式下，檢察官從審查逮捕環(huán)節(jié)就建立起證明犯罪的證據(jù)體系，通過對審查逮捕和審查起訴工作的全盤考慮，更加嚴(yán)格地審查案件，提升案件質(zhì)量。一是逮捕案件質(zhì)量有所提升。捕后不起訴率0.16%，去年同期為0.28%。二是起訴案件質(zhì)量提升。免予刑事處罰率下降，“捕訴一體”之后免予刑事處罰率為0.4‰，去年同期為2.8‰。未出現(xiàn)捕后無罪案件。

（三）少捕慎訴成效初顯

少捕慎訴理念最初適用于未成年人刑事案件，但該司法理念正逐漸向所有刑事案件普及。[1]調(diào)研顯示，“捕訴一體”實(shí)行后，切斷了補(bǔ)位審查的依賴心理，辦案人員責(zé)任心普遍增強(qiáng)，對批捕案件和起訴案件辦案標(biāo)準(zhǔn)的把握更加嚴(yán)格，更加注重對當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)，少捕慎訴司法理念得以貫徹。其中不捕率為35.45%，去年同期為29.83%，較“捕訴一體”實(shí)行前上升明顯。不訴率為11.56%，去年同期為6.8%。需要說明的是相對不訴在不訴案件中占比93.52%，去年同期為82.7%，這說明檢察官在決定案件是否起訴方面更為謹(jǐn)慎。

（四）檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)作用強(qiáng)化

一是提前介入率上升。提前介入案件率為6.8‰，去年同期為3.7‰，這說明檢察官更加重視引導(dǎo)偵查。二是捕后訴前監(jiān)督落實(shí)。捕后訴前補(bǔ)偵提綱更具針對性，專人監(jiān)督落實(shí)，補(bǔ)查效果大幅提升，減少審查起訴期間的退查次數(shù)，促使公安機(jī)關(guān)及時取證，確保案件質(zhì)量。三是指控意見采納率上升。A市實(shí)行“捕訴一體”的基層檢察院量刑建議采納率86.49%，非“捕訴一體”基層檢察院量刑建議采納率為85.97%。這說明“捕訴一體”的實(shí)施使檢察官的專業(yè)化建設(shè)得到強(qiáng)化，檢察官對案情了解更加全面充分，對犯罪的指控更加精準(zhǔn)。

（五）有效辯護(hù)不斷提升

運(yùn)行“捕訴一體”后，共聽取刑事辯護(hù)律師意見279件，同比上升149%?！安对V一體”后辦案檢察官對案件全程負(fù)責(zé)，加之司法責(zé)任制的落實(shí)，辦案檢察官更加注重聽取刑事辯護(hù)律師意見，尤其在擬作不捕、不訴的案件中，檢察官對辯護(hù)律師的意見更加審慎，帶來刑事辯護(hù)空間和有效性的不斷增強(qiáng)。

二、“捕訴一體”運(yùn)行帶來的問題

（一）證明標(biāo)準(zhǔn)層次問題

批捕和審查起訴兩個程序具有不同的證明標(biāo)準(zhǔn)層次，“批捕檢察官只關(guān)注把握批捕的法定條件，一般不會去全面研究和把握案件的整體事實(shí)、證據(jù)問題”[2]，而審查起訴檢察官必須保證案件“犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”，可見二者證明標(biāo)準(zhǔn)層次不同，審查起訴標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格。調(diào)研中，檢察官反應(yīng)“捕訴一體”后難以把握批捕和起訴標(biāo)準(zhǔn)的層次差異。一是在批捕階段存在人為拔高批捕標(biāo)準(zhǔn)傾向。不捕率較“捕訴一體”實(shí)施前提高了約6個百分點(diǎn)，這說明檢察官在批捕階段不自覺地用起訴標(biāo)準(zhǔn)代替了批捕標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致起訴標(biāo)準(zhǔn)前移。二是在公訴階段存在輕視證據(jù)審查傾向。辦案人員在公訴環(huán)節(jié)僅基于對案件業(yè)已形成的思維慣性，直接按照批捕階段認(rèn)定的事實(shí)及形成的心證作出決定，弱化了審查起訴的證據(jù)把關(guān)作用。

（二）“兩項(xiàng)監(jiān)督”指標(biāo)下降

實(shí)行“捕訴一體”的基層檢察院“兩項(xiàng)監(jiān)督”指標(biāo)呈下降態(tài)勢，與全市趨勢基本一致，但下降幅度更為明顯：一是立案監(jiān)督指標(biāo)有所下降，2019年受理應(yīng)當(dāng)立案而不立案109件，去年同期為139件，同比下降21.5%，高于全市平均水平1.92個百分點(diǎn)。二是偵查活動監(jiān)督指標(biāo)有所下降。[3]2019年書面提出糾正偵查活動違法78件，去年同期為131件，同比下降40.4%，高于全市平均水平2.4個百分點(diǎn)。

（三）辦案節(jié)奏難以把握

批捕案件辦案時限為7天，公訴案件辦案時限一般為1個月（重大、復(fù)雜的案件，可以延長半個月），因此審查批準(zhǔn)逮捕的時間要求很緊，審查起訴的時間相對寬松。調(diào)研中，不少辦案人員反應(yīng)，“捕訴一體”后，檢察官疲于應(yīng)付時間較為緊張的批捕案件，擠占了審查起訴時間。這種情況下，檢察官可能會技術(shù)性延長審查起訴時間，從而增加案-件比。

（四）簡易案件瑕疵率上升

本輪司法責(zé)任制改革之后，部門負(fù)責(zé)人不再審批案件。在捕訴分離的機(jī)制下，批捕、公訴各管一段，存在相互監(jiān)督內(nèi)部制約關(guān)系，所有案件在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)過程中都有兩個關(guān)口;“捕訴一體”后，重大疑難復(fù)雜案件依舊有檢委會和檢察官聯(lián)席會議的把關(guān)，但沒有經(jīng)檢察官聯(lián)席會議討論也沒有經(jīng)檢委會討論的簡單案件卻存在監(jiān)督盲區(qū)，存在一定的錯捕錯訴風(fēng)險。從案件質(zhì)量評查結(jié)果來看，A市試行“捕訴一體”的檢察院，2019年簡易案件瑕疵率同比上升100%。

（五）考核指標(biāo)配套不足

目前個別績效考核指標(biāo)實(shí)際上已經(jīng)實(shí)行“捕訴一體”，比如檢察機(jī)關(guān)對捕后不訴率、捕后輕緩刑率進(jìn)行嚴(yán)格控制，這實(shí)際上是將起訴的結(jié)果作為評價批捕的標(biāo)準(zhǔn)?！安对V一體”之前，這兩個指標(biāo)僅僅影響批捕檢察官，但“捕訴一體”之后，這兩個指標(biāo)對負(fù)責(zé)審查起訴的檢察官也會產(chǎn)生影響，一旦出現(xiàn)捕后不訴、捕后輕緩刑的案件，檢察官就可能遭受績效考核的不利評價，造成辦案檢察官精神壓力過大，畏難心理強(qiáng)化。

三、“捕訴一體”運(yùn)行中存在問題的原因分析

（一）辦案理念轉(zhuǎn)變滯后

即使“捕訴一體”之后，批捕和公訴依然是兩個獨(dú)立程序。批捕案件的核心在于社會危險性的判斷，而起訴案件的核心在于事實(shí)和證據(jù)的把握，部分辦案人員沒有充分認(rèn)識到批捕和公訴兩個程序的獨(dú)立價值[4]，更多是從刑事訴訟實(shí)體結(jié)果的角度考慮，將公訴標(biāo)準(zhǔn)前移。同時，在公訴階段檢察官本該仔細(xì)審查相關(guān)證據(jù)材料，因過于自信批捕階段審查證據(jù)形成的內(nèi)心判斷，忽視了新的證據(jù)審查。

（二）配套機(jī)制尚不完善

一是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制未同步更新?！安对V一體”后，辦案檢察官權(quán)力前至偵查后至審判，掌控刑事案件全程，加強(qiáng)對檢察官辦案權(quán)力的監(jiān)督制約，有待完善“濫權(quán)”防止機(jī)制。二是輪案機(jī)制未同步更新。受批捕辦案時限及“隨機(jī)分案為主，指定分案為輔”的輪案機(jī)制的雙重影響，在承辦人有公訴積案的情況下，若再分到大量批捕案件，就會導(dǎo)致辦案檢察官顧此失彼，疲于應(yīng)付時限要求更高的批捕案件，造成審查起訴時間碎片化，影響辦案節(jié)奏。[5]三是考核機(jī)制未同步更新?？冃Э己耸菣z察官辦案的“指揮棒”，“捕訴一體”會導(dǎo)致辦案模式和工作重心的變化，因此檢察官績效考核制度的完善應(yīng)該和“捕訴一體”化機(jī)制改革同步。但目前現(xiàn)行的考核機(jī)制還是“捕訴一體”之前的考核機(jī)制，未能同步更新。

（三）對外協(xié)調(diào)重視不夠

“捕訴一體”改革涉及偵查機(jī)關(guān)、法院和辯護(hù)律師，只有“偵、捕、訴、審”各環(huán)節(jié)相互銜接，各訴訟參與主體協(xié)調(diào)聯(lián)動，才能確保司法權(quán)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。但目前對外協(xié)調(diào)宣傳“捕訴一體”機(jī)制運(yùn)行的力度不夠，外部相關(guān)部門對“捕訴一體”機(jī)制尚有疑慮，并沒有針對“捕訴一體”作出積極調(diào)整，以適應(yīng)新機(jī)制運(yùn)行。如公安機(jī)關(guān)歷來重視不捕率，不捕率上升會導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)偵查無用功現(xiàn)象突出，造成公檢關(guān)系緊張。同時辦理公訴案件的檢察官人數(shù)增多，加劇了公訴案件的出口標(biāo)準(zhǔn)差異化問題，“同案不同訴”引起法院適應(yīng)困難。

（四）過渡期準(zhǔn)備不足

一是能力儲備存在不足。批捕和公訴是兩個獨(dú)立的程序，辦案標(biāo)準(zhǔn)各不相同，不少試行“捕訴一體”的檢察院沒有進(jìn)行前期人才儲備，批捕和公訴對彼此業(yè)務(wù)不熟悉，直接試行“捕訴一體”機(jī)制，造成原公訴檢察官難以適應(yīng)批捕案件快節(jié)奏，原批捕檢察官難以適應(yīng)庭審實(shí)質(zhì)化要求。二是對新增業(yè)務(wù)培訓(xùn)不足。不少檢察官表示，現(xiàn)在1名檢察官要承擔(dān)立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督和訴訟監(jiān)督三大主要監(jiān)督職能，原來的公訴檢察官對訴訟監(jiān)督輕車熟路，但對立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督則比較陌生;原來的批捕檢察官對立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督得心應(yīng)手，但對訴訟監(jiān)督則難以找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)，導(dǎo)致刑事訴訟監(jiān)督弱化。

四、適應(yīng)“捕訴一體”辦案機(jī)制的對策建議

（一）確立審前主導(dǎo)辦案理念

一是對逮捕程序適度司法化改造，重大疑難復(fù)雜不認(rèn)罪的逮捕案件實(shí)行聽證制度和依申請聽證制度。二是健全捕后偵查跟蹤評價機(jī)制，承辦檢察官捕后定期向公安機(jī)關(guān)了解偵查取證情況，并對偵查活動提出書面評析意見，定期向偵查機(jī)關(guān)通報(bào)。三是推行監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理機(jī)制，對檢察建議、嚴(yán)重違法等重大監(jiān)督事項(xiàng)，由承辦檢察官以案件化形式進(jìn)行“一站式”辦理。

（二）堅(jiān)持辦案監(jiān)督同頻共振

一是探索建立檢察官行權(quán)監(jiān)督制約平臺。借力智慧檢務(wù)，運(yùn)用檢察大數(shù)據(jù)建立集案件質(zhì)量評查、流程監(jiān)控、廉政風(fēng)險防控、績效考評等多元監(jiān)督機(jī)制為一體的檢察官行權(quán)監(jiān)督制約平臺，實(shí)現(xiàn)對檢察官辦案行權(quán)的全流程、全方位、全時段智能監(jiān)控。二是強(qiáng)化檢察官聯(lián)席會的“智囊”作用和部門負(fù)責(zé)人把關(guān)作用，全面落實(shí)檢察官聯(lián)席會議制度，[6]強(qiáng)化部門負(fù)責(zé)人通過閱卷、抽查等形式對檢察官所辦案件進(jìn)行把關(guān)。三是落實(shí)羈押必要性審查機(jī)制[7]，建立依職權(quán)依申請審查啟動機(jī)制，羈押必要性審查申請或者意見不被接受的，可賦予其向上一級人民檢察機(jī)關(guān)申請復(fù)議的權(quán)利。

（三）優(yōu)化辦案時間管理

一是科學(xué)測算各員額檢察官辦案上限，動態(tài)調(diào)整部門檢察官配備，防止因批捕案多擠占公訴時限。二是合理配備檢察官助理，充分發(fā)揮輔助人員工作潛能，最大限度地減少員額檢察官從事事務(wù)性工作的時間。三是調(diào)整分案機(jī)制，探索建立“數(shù)量為主兼顧難度”的新型輪案機(jī)制，在承辦重大疑難公訴案件時，減少批捕案件流轉(zhuǎn)，確保時間和精力應(yīng)對公訴案件。四是實(shí)行簡案三方快辦機(jī)制，向公安機(jī)關(guān)發(fā)出《快速移送審查起訴建議書》，并協(xié)調(diào)法院集中開庭審理。[8]

（四）加強(qiáng)檢察官專業(yè)化建設(shè)

一是把好員額檢察官入口關(guān)，選任德才兼?zhèn)錂z察官充實(shí)到辦案一線。二是針對試行初期角色不適應(yīng)問題，在全面推開“捕訴一體”前，可先期建立批捕、公訴檢察官結(jié)對互助，檢察官助理互換等方式，盡快相互熟悉業(yè)務(wù)流程及工作重點(diǎn)。三是建立檢察官定期輪訓(xùn)、晉級輪訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)檢察官業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)，檢察官由粗放型向?qū)＜倚汀⒂蓪２判拖蛲ú判娃D(zhuǎn)變。[9]

（五）完善科學(xué)績效考評機(jī)制

一是建立業(yè)務(wù)檔案監(jiān)督機(jī)制。客觀記錄辦案數(shù)量等基本情況，特別是質(zhì)量評查、司法規(guī)范化檢查等，制定履職負(fù)面評價清單，以此作為考評和追責(zé)的依據(jù)。[10]二是堅(jiān)持績效考核“捕訴分離”。為保證監(jiān)督職能的充分發(fā)揮和批捕程序的獨(dú)立價值，在績效考核方面應(yīng)該堅(jiān)持“兩個階段、兩個程序、兩個評價”，全面完善原有傳統(tǒng)考核指標(biāo)，可增加審查逮捕聽證、訴訟監(jiān)督、檢察建議、輕罪案件不捕復(fù)議復(fù)核、不訴聽證[11]、公訴階段退查率等數(shù)據(jù)指標(biāo)的評查，但同時指標(biāo)設(shè)置應(yīng)避免完全以起訴結(jié)果來評價批捕工作。三是及時開展案件總結(jié)制度。實(shí)行捕訴案件數(shù)量分別統(tǒng)計(jì)，定期開展案件質(zhì)量專項(xiàng)評查、業(yè)務(wù)講評、法律文書評議、類案分析等業(yè)務(wù)建設(shè)工作。四是建立批捕案件容錯機(jī)制。重點(diǎn)從審查行為和程序的合規(guī)性對辦案人員進(jìn)行考察，對捕后不訴或無罪案件分情形處理，切斷捕訴利益捆綁關(guān)聯(lián)，對符合逮捕條件但最終作出國家賠償?shù)陌讣蛔飨麡O評價，給批捕環(huán)節(jié)減壓松綁。[12]

（六）強(qiáng)化外部協(xié)調(diào)工作

一是完善引導(dǎo)偵查機(jī)制。有效提高提前介入的效率和精準(zhǔn)性，切實(shí)提升引導(dǎo)偵查的質(zhì)量。增強(qiáng)補(bǔ)偵提綱的實(shí)效性，讓偵查機(jī)關(guān)偵查目的更明確，方式更簡潔。二是保障偵查人員的答辯權(quán)。針對疑難復(fù)雜、事實(shí)認(rèn)定和法律適用爭議較大的案件，在召開檢察官聯(lián)席會議時，主動邀請偵查人員參加，在充分聽取其意見后再作出決定。三是建立特別案件捕訴分離機(jī)制。針對疑難、復(fù)雜、影響較大的案件，公安機(jī)關(guān)對不捕意見較大并提起直訴的情形，在公訴環(huán)節(jié)可主動變更承辦人，積極回應(yīng)其訴求，確保案件質(zhì)量。[13]四是加大“捕訴一體”機(jī)制宣傳力度，爭取相關(guān)部門的理解支持配合，確?！安对V一體”運(yùn)行內(nèi)暢外通。

注釋：

[1]參見李燦、阮家驊：《我省檢察機(jī)關(guān)依法推進(jìn)“少捕慎訴”》，《浙江日報(bào)》2019年1月10日。

[2]參見沈海平：《捕訴關(guān)系的辯證思考》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。

[3]參見張貴聲：《論檢察機(jī)關(guān)“捕訴合一”職權(quán)配置改革》，《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期。

[4]同前注[3]。

[5]參見王勇、閔釤：《捕訴合一的實(shí)踐與思考——以江蘇省蘇州市蘇州工業(yè)園區(qū)檢察院辦案數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)》，《人民檢察》2018年第12期。

[6]參見吳洪江：《實(shí)行捕訴一體 提升辦案質(zhì)效》，《檢察日報(bào)》2018年12月26日。

[7]參見原立榮、劉玲悅：《司法責(zé)任制背景下捕訴合一的合理根據(jù)及完善》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期。

[8]參見陳勇：《深耕“捕訴合一”提升辦案質(zhì)效》，《檢察日報(bào)》2018年10月24日。

[9]同前注[8]。

[10]參見李樂平：《捕訴合一的優(yōu)勢與實(shí)踐價值——以江蘇省無錫市檢察機(jī)關(guān)捕訴辦案實(shí)踐為樣本》，《人民檢察》2018年第18期。

[11]參見尹吉、王夢瑤：《捕訴合一是新時代適宜的司法體制改革舉措》，《人民檢察》2018年第12期。

[12]參見陳實(shí)：《論捕訴一體化的合理適用》，《法商研究》2019年第5期。

[13]參見郭爍：《捕訴調(diào)整：“世易時移”的檢察機(jī)制再選擇》，《東方法學(xué)》2018年第4期。