食藥安全領(lǐng)域民事公益訴訟懲罰性賠償實(shí)務(wù)問題研究

劉艷 戶恩波 朱俊

摘 要：檢察機(jī)關(guān)提起食藥安全領(lǐng)域民事公益訴訟適用懲罰性賠償具有必要性和可行性。該懲罰性賠償以侵權(quán)責(zé)任或違約責(zé)任作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。賠償金數(shù)額的計(jì)算宜以銷售數(shù)額或支付價(jià)款為基數(shù)。對(duì)現(xiàn)有法律的懲罰性賠償條款“三倍”或“十倍”的規(guī)定，宜盡快修改為最高限額，具體賠償額確定應(yīng)全面考慮過錯(cuò)程度、公益受損程度等因素。公益訴訟懲罰性賠償金需建立完善的管理制度。

關(guān)鍵詞：民事檢察公益訴訟 食藥安全 懲罰性賠償

懲罰性賠償制度最早產(chǎn)生于涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的私益訴訟領(lǐng)域，但長期以來國內(nèi)司法實(shí)踐鮮有適用。自檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后，懲罰性賠償條款逐漸被“激活”，尤其在食藥安全領(lǐng)域公益訴訟中的適用越來越頻繁。然而，由于法律供給不足、理解偏差等原因，導(dǎo)致司法實(shí)務(wù)中對(duì)于懲罰性賠償條款的適用存在頗多爭議，適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。本文就檢察機(jī)關(guān)食藥安全領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償實(shí)務(wù)問題進(jìn)行分析，以期拋磚引玉，為推動(dòng)該制度的完善提供參考建議。

筆者隨機(jī)選取了300份檢察機(jī)關(guān)提起的食藥安全領(lǐng)域民事公益訴訟判決進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)目前懲罰性賠償制度在檢察機(jī)關(guān)提起的食藥安全領(lǐng)域公益訴訟中主要存在以下四個(gè)方面的問題。

一、檢察機(jī)關(guān)提出懲罰性賠償請(qǐng)求主體是否適格

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，在隨機(jī)選取的300份判決中，提出懲罰性賠償請(qǐng)求的案件有151件，未提出該請(qǐng)求的有149件。提出懲罰性賠償?shù)陌讣校?46件獲法院判決支持;5件未獲法院支持，其中2件以檢察機(jī)關(guān)非被侵權(quán)人、提起懲罰性賠償主體不適格為由駁回了訴訟請(qǐng)求，1件以檢察機(jī)關(guān)提出懲罰性賠償缺乏證據(jù)和依據(jù)為由駁回了訴訟請(qǐng)求。在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，就檢察機(jī)關(guān)能否提出懲罰性賠償請(qǐng)求也有兩種不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是公共利益的代表，經(jīng)法律授權(quán)代表社會(huì)公共利益提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)理所應(yīng)當(dāng)具備每個(gè)私益主體所享有的實(shí)體權(quán)利，提起懲罰性賠償主體資格適格，亦具有法律依據(jù)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為懲罰性賠償屬于私力救濟(jì)，作為公權(quán)力屬性的檢察機(jī)關(guān)，在法無明確規(guī)定的前提下提出懲罰性賠償請(qǐng)求缺乏合理性。

筆者認(rèn)為，懲罰性賠償制度與公益訴訟制度在設(shè)立目的和功能價(jià)值方面完全契合，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟當(dāng)然能夠提出懲罰性賠償請(qǐng)求。懲罰性賠償，是指被告方所賠償?shù)慕痤~遠(yuǎn)高于在實(shí)際中被害人所受到的損失。該制度發(fā)端于英美法系的特殊損害賠償制度，制度設(shè)立之初是對(duì)受害人所遭受的非具體性侵害予以補(bǔ)償，后來逐漸由救濟(jì)個(gè)體損害轉(zhuǎn)為救濟(jì)社會(huì)性損害，其功能也由原來的補(bǔ)償，增加了懲罰和預(yù)防功能，但補(bǔ)償功能一直是制度核心，懲罰和預(yù)防功能首先通過完全補(bǔ)償來體現(xiàn)。[1]英美等國經(jīng)過一百多年的探索，懲罰性賠償逐步成為遏制不良企業(yè)制假售假，維護(hù)食品藥品安全的主要手段。

食品藥品安全受害者范圍極廣，消費(fèi)者人數(shù)相對(duì)眾多，然而當(dāng)產(chǎn)品質(zhì)量不合格對(duì)消費(fèi)者造成輕微損害時(shí)，多數(shù)消費(fèi)者考慮到賠償金過少或者是維權(quán)成本過高而選擇放棄訴訟，從而導(dǎo)致更大社會(huì)公共利益被犧牲。我國在食品藥品安全領(lǐng)域引入懲罰性賠償是一個(gè)巨大的進(jìn)步，在很大程度上為消費(fèi)者的合法權(quán)益提供了有力的保護(hù)。

本質(zhì)上，懲罰性賠償?shù)摹皯土P性”，是相對(duì)于違法行為人而言，通過使起訴人得到超過其遭受損失的額外補(bǔ)償，來分配不法行為人的違法所得，使其無利可圖從而降低違法動(dòng)機(jī)。該制度是“以私人執(zhí)法為行使方式，以個(gè)別案件中所謂的‘懲罰來補(bǔ)償?shù)貌坏絻?nèi)化的外部社會(huì)成本，達(dá)到維持整個(gè)社會(huì)效率體系的平衡”[2]，是以私益訴訟的方式來實(shí)現(xiàn)公益救濟(jì)的目的。從整個(gè)社會(huì)的視角看，懲罰性賠償是對(duì)整個(gè)社會(huì)所遭受損失的估算或體現(xiàn)，只不過最終該賠償款項(xiàng)分配給了提起私益訴訟的被害人。起訴的被害人得到了本不屬于其損失范圍內(nèi)的高額補(bǔ)償，這對(duì)違法行為人而言，謂為“懲罰”。但是對(duì)潛在的公共利益而言，其實(shí)質(zhì)上仍為“補(bǔ)償”性質(zhì)。

懲罰性賠償制度體現(xiàn)的是責(zé)任相稱原則。責(zé)任相稱原則是指法律責(zé)任的定性與定量、責(zé)任的輕重分別與違法行為的損害后果、行為人的主觀過錯(cuò)程度相適應(yīng)。責(zé)任相稱原則體現(xiàn)了法律的實(shí)質(zhì)正義以及相應(yīng)的威懾力，即所謂的“罰當(dāng)其罪，責(zé)任相稱”，違法者承擔(dān)的法律責(zé)任至少不能低于違法者從違法行為中所獲得的好處。因此，懲罰性賠償制度對(duì)消費(fèi)者而言，可以充分彌補(bǔ)受害者的物質(zhì)精神損害，激發(fā)受害者的維權(quán)熱情，間接實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的維護(hù)。對(duì)食品藥品行業(yè)而言，懲罰性賠償制度可以增加不良企業(yè)的違法成本，規(guī)范市場行為。對(duì)整個(gè)社會(huì)而言，懲罰性賠償制度可以維護(hù)廣大民眾的健康安全，促進(jìn)食品藥品行業(yè)的健康發(fā)展。懲罰性賠償制度是對(duì)形式公平的糾正，體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)公平的理念。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，目的是為了維護(hù)公共利益，這與食藥安全領(lǐng)域懲罰性賠償制度設(shè)立的初衷相一致。法律之所以在食藥安全領(lǐng)域賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)，是考慮到私權(quán)維護(hù)公益的主動(dòng)性、專業(yè)性等方面的局限，由檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益將更有利于保護(hù)公益。檢察機(jī)關(guān)向法院提起公益訴訟，所求賠償是違法行為對(duì)不特定眾多受害者所造成的損失，所獲賠償用于修復(fù)受損社會(huì)公益，因此與不特定眾多受害人提起的私益訴訟并無二致。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)所代表的多數(shù)不特定的受害人而言，該“懲罰性賠償”的補(bǔ)償性質(zhì)更濃。在公益訴訟中，因?yàn)椴淮嬖趯⑵渌芎θ怂馐艿膿p失集中分配給個(gè)別起訴的受害人，那么對(duì)侵權(quán)人而言該賠償也不存在“懲罰”性質(zhì)。只不過“懲罰性賠償”已經(jīng)成為約定俗成的名稱，沒有必要在公益訴訟領(lǐng)域?qū)⑵渲匦旅５珣?yīng)清晰地看到，在公益訴訟領(lǐng)域適用的懲罰性賠償制度，對(duì)違法行為人而言，更多的是冠以“懲罰”為名的補(bǔ)償。

在私力救濟(jì)中，懲罰性賠償制度設(shè)計(jì)的前提是，必然存在其他潛在的未得到補(bǔ)償?shù)氖芎θ?，通過在個(gè)別案件中的“懲罰”來補(bǔ)償對(duì)公共利益的損失。在檢察機(jī)關(guān)提起的食藥安全領(lǐng)域公益訴訟案件當(dāng)中，依然存在補(bǔ)償性賠償仍然難以補(bǔ)償公共利益的損失：一是食品藥品領(lǐng)域的消費(fèi)者往往分散于社會(huì)的各個(gè)角落，限于信息的不對(duì)稱以及司法手段等因素，無法完全統(tǒng)計(jì)所有消費(fèi)者的損失。二是社會(huì)公益所遭受的損失難以精確評(píng)估。違法行為對(duì)社會(huì)公益造成的損害后果潛伏時(shí)間久，目前的評(píng)估更多是對(duì)已經(jīng)顯現(xiàn)的損害后果進(jìn)行估算，對(duì)潛在的、未來的損害無法涵蓋。三是民事公益訴訟訴請(qǐng)賠償?shù)姆秶瑯佑衅渚窒扌裕瑹o法提起精神損害賠償、間接損失等訴求。補(bǔ)償性賠償往往不是社會(huì)公益遭受的所有損失，而只是遭受損失的“冰山一角”。而懲罰性賠償制度的補(bǔ)償性還包括對(duì)難以證明的身體傷害、精神損害、訴訟成本、時(shí)間成本予以補(bǔ)償。

綜上，檢察機(jī)關(guān)代表社會(huì)公共利益提起的民事公益訴訟請(qǐng)求，是行使國家法律讓渡的訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)利，如果說檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，不得適用懲罰性賠償條款，實(shí)際上恰恰導(dǎo)致公共利益不能得到最大限度的維護(hù)，對(duì)違法主體也起不到威懾作用。若無排除適用規(guī)則，檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)適用侵權(quán)責(zé)任法、食品安全法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等民事實(shí)體法律懲罰性賠償條款。

二、檢察機(jī)關(guān)提起懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)基于違約關(guān)系或侵權(quán)關(guān)系

目前我國懲罰性賠償?shù)姆梢?guī)定既包括基于侵權(quán)責(zé)任基礎(chǔ)的設(shè)置，也包括基于違約責(zé)任基礎(chǔ)的設(shè)置，為當(dāng)事人更好地維護(hù)自己的權(quán)益以及社會(huì)公共利益提供了很好的制度保障?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定：違約責(zé)任以價(jià)款為基數(shù)，賠償消費(fèi)者價(jià)款3倍的損失;侵權(quán)責(zé)任以實(shí)際損害為基數(shù)，賠償消費(fèi)者實(shí)際損害2倍以下的損失。《食品安全法》規(guī)定：違約責(zé)任以價(jià)款為基準(zhǔn)，賠償消費(fèi)者價(jià)款10倍的損失;侵權(quán)責(zé)任以實(shí)際損失為基準(zhǔn)，賠償消費(fèi)者實(shí)際損失3倍的賠償?！肚謾?quán)責(zé)任法》規(guī)定：侵害人身權(quán)益造成財(cái)產(chǎn)損失的，按照受到的損失賠償;損失難以確定的，按照侵權(quán)人所獲利益賠償;獲益難以確定的，可由人民法院根據(jù)實(shí)際情況確定。在食品藥品安全領(lǐng)域，對(duì)于產(chǎn)品責(zé)任而言，違法者存在違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任的雙重屬性，在私益訴訟中當(dāng)事人可選擇有利于勝訴的請(qǐng)求權(quán)進(jìn)行訴訟。

在法院支持檢察機(jī)關(guān)提出的懲罰性賠償請(qǐng)求的146份判決中，131份判決援引食品安全法， 14份判決（均為涉藥品類）援引消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法， 6件（其中5件為涉藥品類）是依據(jù)《民法總則》第179條作出判決，還有1件（涉藥品類）未明示所援引法條。146份判決中，有129份系根據(jù)違法行為人的銷售價(jià)款或消費(fèi)者的支付價(jià)款確定懲罰性賠償基數(shù)，還有17份根據(jù)食品安全法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)定的以最低額懲罰性賠償數(shù)確定?？梢姡痉▽?shí)踐中無論檢察機(jī)關(guān)提起的懲罰性賠償請(qǐng)求是基于何種法律關(guān)系，從取證方便的角度來看，大多是以價(jià)款作為懲罰性賠償?shù)挠?jì)算基數(shù)。

檢察機(jī)關(guān)該以何種請(qǐng)求權(quán)為基礎(chǔ)主張懲罰性賠償，能否選擇有利于勝訴的請(qǐng)求權(quán)，尚無定論。實(shí)踐中有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)代表的是食品藥品公共利益，其提出的賠償請(qǐng)求旨在維護(hù)不特定多數(shù)人的生命健康安全，而不是基于合同關(guān)系的債權(quán)，因此，該請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)為侵權(quán)法律關(guān)系。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中提出懲罰性賠償既可以基于侵權(quán)，也可以基于違約。檢察機(jī)關(guān)既然能夠代表不特定多數(shù)人的利益提起公益訴訟，凡是有利于保護(hù)私益的，檢察機(jī)關(guān)均可適用。

筆者贊同后一種觀點(diǎn)，基于提起公益訴訟制度設(shè)立目的以及實(shí)踐中操作層面的考量，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟既可以基于侵權(quán)責(zé)任也可以基于違約責(zé)任。首先，法律賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)，是為了更好地保護(hù)公共利益。其次，在私益訴訟中，賦予當(dāng)事人提起違約之訴亦或侵權(quán)之訴的選擇權(quán)，亦是為了更好地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。如果檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟只能基于侵權(quán)法律關(guān)系來維護(hù)公共利益，反而不利于公共利益的維護(hù)。再次，公益訴訟中，由于消費(fèi)者人數(shù)眾多且分散，其所遭受的損失客觀上難以全面收集固定證據(jù)，目前較為可行的方式是收集違法行為人的銷售價(jià)款或以消費(fèi)者支付的價(jià)款來推定“遭受的損失”，并以此為基數(shù)計(jì)算懲罰性賠償。另外，根據(jù)責(zé)任相稱原則，違法行為人實(shí)際賠償應(yīng)與其獲益相當(dāng)。如果檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，只能基于侵權(quán)責(zé)任提起，會(huì)導(dǎo)致涉及眾多消費(fèi)者權(quán)益的公共利益無法通過訴訟得到維護(hù)。最后，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟未涉及到的其他侵權(quán)損失或違約損失，當(dāng)事人仍可另行起訴。如果將檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟限定在侵權(quán)或違約法律關(guān)系基礎(chǔ)上，也會(huì)影響到具體消費(fèi)者能否另行提起訴訟。因此，檢察機(jī)關(guān)代表社會(huì)不特定多數(shù)消費(fèi)者提起公益訴訟，是法律授權(quán)將眾多不特定消費(fèi)者的訴權(quán)讓渡給檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)可以基于違法行為人侵害消費(fèi)者的合法權(quán)益而提起侵權(quán)之訴，也可以因違法行為人在向消費(fèi)者出售食品藥品時(shí)存在欺詐而提起違約之訴。

三、檢察機(jī)關(guān)提出懲罰性賠償數(shù)額的確定

在上述129份根據(jù)“銷售價(jià)款”或“支付價(jià)款”確定懲罰性賠償基數(shù)的判決中，有120份判決是根據(jù)法律明確規(guī)定的倍數(shù)確定懲罰性賠償?shù)淖罱K數(shù)額，另有9份判決是在相關(guān)法律規(guī)定的倍數(shù)之下確定具體賠償數(shù)額?，F(xiàn)有法律條文明確的是固定倍數(shù)，非最高限額，但該規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)司法實(shí)踐的需要，其合理性有待商榷。

筆者認(rèn)為，法律規(guī)定的固定倍數(shù)在實(shí)踐適用中有悖于責(zé)任相稱原則，懲罰性賠償不同于一般的損害賠償，其加于違法行為人之上的高于已經(jīng)查明的實(shí)際損害的高額賠償，也不能濫用，應(yīng)當(dāng)遵循謙抑性，體現(xiàn)“罰當(dāng)其罪、責(zé)任相稱”原則，否則過度的懲罰必然會(huì)造成社會(huì)秩序的不穩(wěn)定。

如何科學(xué)合理的擇定具體的“倍數(shù)”，體現(xiàn)適度的威懾，需要綜合考慮以下因素：一是過錯(cuò)程度。對(duì)惡意侵犯社會(huì)公共利益的行為適用更重的處罰。二是公益受損程度。對(duì)于涉及面廣、受害人眾多的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更重的懲罰性賠償。三是被侵害對(duì)象的狀況。針對(duì)嬰幼兒、未成年人等弱勢群體實(shí)施侵害的，所受譴責(zé)應(yīng)該更重。四是獲利范圍?！矮@利范圍應(yīng)當(dāng)既包括侵權(quán)行為本身帶來的直接經(jīng)濟(jì)型收益，也包括可期待利益。”[3]五是侵權(quán)行為人的承受度。對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同的侵權(quán)行為人來說，同樣的賠償金額就如同“用一條鞭子鞭撻螞蟻和大象的區(qū)別?！盵4]對(duì)法院已經(jīng)判決支持檢察機(jī)關(guān)提出的懲罰性賠償請(qǐng)求的146份判決中，120份判決均根據(jù)法律明確規(guī)定的固定倍數(shù)來確定懲罰性賠償?shù)淖罱K數(shù)額，顯然沒有充分考慮到上述因素，充分暴露出現(xiàn)行法律規(guī)定的缺陷，應(yīng)盡快修改。

四、檢察機(jī)關(guān)提出懲罰性賠償金的使用和管理

在提出懲罰性賠償金請(qǐng)求的146份判決中，有56份判決判令懲罰性賠償金上繳國庫，43份判決判令將該款項(xiàng)支付給檢察機(jī)關(guān)，31份判決判令將該款項(xiàng)納入公益基金賬戶，還有16份判決未就懲罰性賠償金如何處理作出交代。食藥安全領(lǐng)域公益訴訟的懲罰性賠償金的管理和使用因涉及的消費(fèi)者部分明確、部分不明確，請(qǐng)求權(quán)的法律關(guān)系具有雙重性等因素，在實(shí)踐中如何管理使用具有復(fù)雜性。上述不同處理方式的差異，必然帶來懲罰性賠償金分配、管理和使用的混亂，建立健全懲罰性賠償金管理制度迫在眉睫。筆者認(rèn)為，該賠償金顯然不屬于國有財(cái)產(chǎn)，不宜上繳國庫。該制度的設(shè)計(jì)應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（一）公告

法院判決支持檢察機(jī)關(guān)提起的懲罰性賠償請(qǐng)求的，應(yīng)向社會(huì)發(fā)布公告，告知相關(guān)消費(fèi)者可以提供相關(guān)的證據(jù)申領(lǐng)其損失部分。由法院對(duì)相關(guān)消費(fèi)者的申領(lǐng)資格進(jìn)行審查。

（二）分配

為防止“權(quán)利人躺在權(quán)利上睡覺”，對(duì)于未在訴訟時(shí)效內(nèi)提出申請(qǐng)的，不予分配賠償金。為減少消費(fèi)者“搭便車”轉(zhuǎn)嫁維權(quán)責(zé)任的情形，對(duì)于提出申請(qǐng)的消費(fèi)者，應(yīng)按一定比例在高于其實(shí)際損失低于懲罰性賠償損失數(shù)額內(nèi)分配。對(duì)于消費(fèi)者認(rèn)為其所獲賠償?shù)陀谄鋵?shí)際損失的，可以另行起訴。

（三）提存

對(duì)于剩余的未被申領(lǐng)的懲罰性賠償金，明確規(guī)定一至兩年的提存期間，已過提存期間的納入食藥安全領(lǐng)域公益訴訟基金管理。提存期間的懲罰性賠償金由法院專門管理。

（四）公益訴訟基金管理

公益訴訟基金，根據(jù)屬地原則，在當(dāng)?shù)刎?cái)政建立專門的賬戶管理。根據(jù)“損之于公益，用之于公益”的原則，將剩余的懲罰性賠償金用于案涉公益受損的修復(fù)、受害人員的安置、其他公益訴訟費(fèi)用的支出，以及其他維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的公益事業(yè)。該部分基金的使用，由消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)等公益組織提出申請(qǐng)，由屬地市場監(jiān)管部門審批，財(cái)政部門審核同意使用，并交由法院、檢察院備案審查。同時(shí)，對(duì)于基金使用管理情況，由當(dāng)?shù)貙徲?jì)部門定期審計(jì)，并向社會(huì)公開審計(jì)報(bào)告。

注釋：

[1]參見郭明瑞、張平華：《侵權(quán)責(zé)任法中的懲罰性賠償問題》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。

[2]馮博：《食品藥品領(lǐng)域懲罰性賠償與集體訴訟制度研究》，法律出版社2018年版，第60頁。

[3]劉期安：《環(huán)境侵權(quán)中的懲罰性賠償問題與對(duì)策研究》，《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第3期。

[4][日]田中英夫、竹內(nèi)昭夫：《私人在法實(shí)現(xiàn)中的作用》，黃風(fēng)譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第217頁。