論行政檢察服務保障疫情防控法治化

陳劍峰

摘 要：新型冠狀病毒肺炎疫情防控過程中暴露出某些行政機關不當認定“散布謠言”、行政執(zhí)法手段違法、違法征用疫情防控物資等情形，侵害了行政相對人合法權益，不利于疫情防控大局，最終有損法治社會建設。檢察機關應充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能，貫徹精準監(jiān)督的理念，通過多種形式有效開展監(jiān)督，促進行政機關依法防控。

關鍵詞：行政檢察 疫情 防控 法治

2020年2月5日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強調，“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展”。堅持依法防控，就要以法治思維、法治方式、法治手段開展疫情防控，讓疫情防控不偏離法治軌道。但是疫情應對過程中暴露出一些行政機關沒有貫徹依法防控，出現(xiàn)行政行為違法。檢察機關作為“法律守護人”，應全面、充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能，為疫情防控貢獻檢察力量。

一、疫情防控中行政行為違法情形

新型冠狀病毒肺炎疫情作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，具有很強的緊急性。面對緊急的疫情，行政機關根據(jù)疫情防控實際情況所取得的工作效果值得肯定，但是也有一些行政機關在疫情防控過程中違法做出行政行為，情形列舉如下。

（一）對“散布謠言”認定有違法律規(guī)定

疫情防控期間出現(xiàn)一些涉疫情謠言，對社會秩序造成沖擊，公安機關加大了查處力度。治安管理處罰法第25條規(guī)定，“散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的”處以相應的行政處罰。根據(jù)通說“從規(guī)范構成要件上分析，網絡謠言擾亂公共秩序包括三個方面的構成要素：其一，在客觀行為方面，行為人通過網絡實施了散布謠言的行為;其二，在危害后果方面，行為人散布謠言的行為擾亂了公共秩序;其三，在主觀方面，行為人構成故意”。[1]但在一些涉疫情行政案件上公安機關沒有嚴格按照違法構成要件進行認定，存在打擊面過寬的問題。如某市公安局于2020年1月3日對某醫(yī)生在微信群內發(fā)表有關疫情的言論進行警示和訓誡，但是該醫(yī)生所發(fā)表的內容并非其捏造、謊報的，僅僅是醫(yī)生對傳染病個案進行討論與傳播，其沒有散布謠言的客觀行為，同時也沒有證據(jù)證實該醫(yī)生發(fā)布言論主觀上系出于故意擾亂公共秩序目的，該執(zhí)法行為引發(fā)廣泛質疑。

（二） 行政執(zhí)法手段違法

為應對新型冠狀病毒肺炎，各省分別啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應，采取關閉影院等公共場所、人員進入公共場所需佩戴口罩等應急措施。這些應急措施對于疫情防控是十分必要的，但是在執(zhí)行這些措施過程中，個別行政機關沒有在傳染病防治法等法律規(guī)范內履行職權。如某店鋪未服從防疫指揮部指令在疫情期間營業(yè)，市場監(jiān)管、城管等部門人員組成的聯(lián)合整治專班扣押該店鋪內的食用油等商品。根據(jù)傳染病防治法第42條的規(guī)定，行政機關對可能造成傳染病擴散的場所可以采取封閉措施，但并沒有授權可以扣押場所內的物品。該事件中扣押物品的行政強制措施于法無據(jù)。又如某地9名男女在新型冠狀病毒肺炎疫情期間聚眾打牌被查獲，民警將該9名男女帶到大街上要求這些人員沿街誦讀相關制度;某地4人打麻將被查獲，執(zhí)法人員讓4人抬著麻將桌在街上行走，執(zhí)法人員則拿著喇叭宣傳疫情期間禁止打牌打麻將。根據(jù)治安管理處罰法第50條規(guī)定，“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的”，處警告或者200元以下罰款，情節(jié)嚴重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款，即對于疫情期間人群聚集從而違反治安管理處罰法的，僅能警告、罰款或者拘留，處罰手段并不包括上述上街誦讀等措施，執(zhí)法手段超出法律規(guī)定，屬于行政行為違法。

（三）違法征用疫情防控物資

在疫情防控期間，云南省某地政府對外省企業(yè)采購的運經本地區(qū)的口罩等防疫物資進行緊急征用。突發(fā)事件應對法規(guī)定人民政府可以向單位和個人征用應急物資，沒有明確征用地域權限等問題。云南省突發(fā)事件應急征用與補償辦法也沒有對該問題明確規(guī)定。但傳染病防治法第45條的規(guī)定，縣級以上政府只能征用本行政區(qū)域內物資，根據(jù)特殊法優(yōu)于一般法、上位法優(yōu)于下位法的原則，應當遵守傳染病防治法關于征用物資的地域權限，因此該地政府征用行為明顯違反違法。此外，還出現(xiàn)一些地方政府要求海關查扣、暫扣疫情防控物資。海關總署不得不專門發(fā)文要求全國海關對地方、企業(yè)提出的任何查扣、暫扣合法進口疫情防控物資等無理要求要堅決抵制。

二、疫情防控期間行政行為違法造成的不良影響

法者，治之端也。人民生活幸福、社會和諧有序、國家長治久安離不開法治?！叭嬉婪ㄖ螄菄抑卫淼囊粓錾羁谈锩ㄔO法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。[2]突如其來的重大疫情對社會治理每個環(huán)節(jié)都是一次嚴峻的考驗，個別行政機關人員以“緊急時刻無法律”“疫情防控需要”等為擋箭牌，在行政執(zhí)法中借危機治理自我賦權，逾越法律底線，選擇法律法規(guī)沒有授權的執(zhí)法手段，搞越權作為、亂作為，未依法行政、依法防控，造成多重不良影響。

（一）侵害行政相對人合法權益

在疫情防控特殊時期，部分行政執(zhí)法人員片面注重行政相對人對行政機關管理的服從，忽視對當事人合法權利保障，從而導致行政亂作為，更加容易侵害行政相對人的合法權益。如前述沒有嚴格依據(jù)治安管理處罰法規(guī)定，簡單認定“散布謠言”“謊報疫情”從而對發(fā)表相關言論的人員采取行政拘留、訓誡等行政處罰，侵害了相關人員的人身權利，對相關人員造成精神損害，也損害了其言論自由，在相應處罰公諸于眾后，還對其名譽造成極大傷害。又如，在法無授權即禁止的情況下，相關執(zhí)法人員對相對人游街式的執(zhí)法手段侵犯其人身權利，也嚴重侮辱了相對人的人格。再如，明顯違法的征用行為和違法扣押物品則，嚴重侵害了財產所有人的合法權益。

（二）不利于疫情防控大局

雖然疫情防控中行政行為違法是個別現(xiàn)象，但是造成的社會影響不容小覷。這些行為受到人民群眾的普遍質疑，傷害了人民群眾感情，直接影響到群眾對一些疫情防控措施的評價，造成社會不穩(wěn)定，不利于疫情防控合力的形成。人民群眾是力量源泉和勝利之本，打贏疫情防控戰(zhàn)要緊緊依靠人民，要把人民群眾的力量調動起來，匯聚成與疫情斗爭的銅墻鐵壁。

（三）不利于法治社會建設

“法令行則國治，法令馳則國亂”。行政權力保障了國家秩序的正常進行，在疫情防控期間更加需要行政機關高效運行，但越是在疫情防控吃緊的關頭，一旦行政機關在行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)違法作為，不利于整個社會法治信仰的形成。“法治化是國家治理現(xiàn)代化的主要內容，是衡量國家治理現(xiàn)代化水平的主要標準，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關鍵”。[3]突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對是否依法有效，是對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次重大考驗，行政越權作為、亂作為不僅使疫情防控偏離法治軌道，也不利于法治社會的形成，不利于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、行政檢察服務保障疫情防控法治化的路徑

黨的十八屆四中全會對檢察機關行政檢察工作提出一系列要求，“行政機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應當督促其糾正”“完善檢察機關行使監(jiān)督權的法律制度”，行政檢察的內涵和內容不斷豐富。在疫情防控的大局中，行政檢察應當充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，促進依法防控。

（一）疫情防控中行政檢察工作目標與方向

一是堅持疫情防控中行政檢察目標與行政機關目標一致性，即貫徹依法防控，打贏疫情防控戰(zhàn)。“檢察工作與行政工作都是新時代黨和國家工作的重要組成部分，在建設法治國家中肩負著重要責任，服務和保障廣大人民群眾的合法權益、促進經濟社會發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定的目標是完全一致的”。[4]在疫情防控期間，行政檢察與行政機關的目標是一致的，即依法防控、依法治理，打贏疫情防控戰(zhàn)。因此，行政檢察部門應當積極與行政機關緊密銜接、良性互動，讓行政部門認識到行政檢察不是干涉、干擾行政執(zhí)法行為，在此基礎上充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，通過外部監(jiān)督來幫助、促進行政機關依法行政、依法防控，助力疫情防控更加科學、精準、有力。

二是貫徹“精準監(jiān)督”檢察理念。出于對行政權的尊重，行政檢察監(jiān)督應當減少對行政機關不必要的干涉與介入，“避免檢察機關妨礙行政執(zhí)法機關在應對紛繁復雜社會管理事務時的能動性和自主性”。[5]與此同時，對于行政機關在疫情防控中突出的行政行為違法現(xiàn)象，要勇于“亮劍”，用好調查核實權，在情況明晰、事實清楚的基礎上，強化法律監(jiān)督，將行政檢察監(jiān)督做到“?！薄熬薄凹狻薄?/p>

（二）涉疫情案件行政檢察監(jiān)督線索的發(fā)現(xiàn)與介入

行政檢察在疫情防控期間可通過多種途徑發(fā)現(xiàn)行政違法行為。一是建立與行政執(zhí)法部門信息共享平臺。當前科技網絡發(fā)達，可以通過信息網絡平臺的建立實現(xiàn)與行政執(zhí)法部門之間涉疫情行政執(zhí)法案件信息高效共享，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。二是加強與控告申訴部門、刑事檢察部門的協(xié)作，從控告申訴部門受理控告、舉報、申訴過程中發(fā)現(xiàn)涉疫情行政違法行為，從刑事檢察部門辦理的刑事案件中發(fā)現(xiàn)涉疫情行政違法行為。三是從網絡輿情中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。疫情防控期間，突出的行政機關執(zhí)法違法現(xiàn)象很大一部分由網絡媒體報道出，行政檢察部門應保持高度警覺，提高對微博、自媒體、短視頻等網絡媒介的關注，及時發(fā)現(xiàn)敏感事件，快速反應、介入。除此之外，新聞媒體監(jiān)督、人大監(jiān)督、監(jiān)察委監(jiān)督也是國家權力監(jiān)督體系的一部分，應積極主動強化與紀委監(jiān)察委、人大等機關、新聞媒體機構協(xié)作，拓寬涉疫情案件監(jiān)督線索來源。

在發(fā)現(xiàn)疫情類行政違法行為監(jiān)督線索后，檢察機關應當根據(jù)權限范圍及時啟動調查、核查程序，高效介入。有觀點認為在監(jiān)察委介入后行政檢察監(jiān)督不必介入、行政檢察監(jiān)督在其他監(jiān)督途徑不能有效發(fā)揮作用后再介入，這種觀點值得商榷?！氨O(jiān)察體制改革后監(jiān)察委員會之監(jiān)督對象限于國家工作人員是否遵守法律，而不是監(jiān)督行政活動的合法性”。[6]行政檢察監(jiān)督內容為監(jiān)督行政活動的合法性，前者是對人監(jiān)督，后者是對事監(jiān)督，二者是互相補充的關系，監(jiān)察委是否介入并不影響檢察機關及時開展監(jiān)督，但檢察機關可以“借力國家監(jiān)察機關，強化行政檢察監(jiān)督”。[7]檢察機關與監(jiān)察機關相互協(xié)作，共同發(fā)揮監(jiān)督作用，實現(xiàn)對人與事監(jiān)督的全覆蓋。

（三）涉疫情案件行政檢察監(jiān)督調查核實與監(jiān)督形式

對于發(fā)現(xiàn)的涉疫情違法行政行為線索，檢察機關應及時調閱行政執(zhí)法卷宗、行政處罰文書等相關材料，全面聽取行政相對人的意見與辯解，對物證等客觀證據(jù)與證人證言等證據(jù)進行復核，用好調查核實權，調查、核實程序結束后，在情況明晰、事實清楚的基礎上，加強與行政機關溝通，促使行政機關自行糾正行政違法行為，對于行政機關未在期限內自行糾正的，檢察機關應通過行政違法通知書、檢察建議等形式強化監(jiān)督，同時將有關人員的違紀違法線索移送監(jiān)察委等有關部門，保障監(jiān)督意見落實。檢察機關開展涉疫情類行政檢察工作最終形成的法律文書等材料，可以通過媒體、網絡等形式進行公布，通過公開促進履行，通過公開讓典型案件起到指引作用，促進行政機關依法行政。

檢察機關還可根據(jù)疫情防控情況豐富監(jiān)督形式，如檢察機關可現(xiàn)場引導行政機關規(guī)范調查取證，向行政執(zhí)法機關及其工作人員提供實時咨詢，通過編發(fā)短信、發(fā)布指引等方式提醒行政執(zhí)法人員當前疫情防控執(zhí)法中容易出現(xiàn)的違法違規(guī)問題，通過多種形式促進行政執(zhí)法人員依法執(zhí)法。

注釋：

[1] 孟凡壯：《網絡謠言擾亂公共秩序的認定》，《政治與法律》2020年第4期。

[2] 習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》。

[3] 胡建淼：《治理現(xiàn)代化關鍵在法治化》，《人民日報》2015年11月23日。

[4] 肖中揚：《論新時代行政檢察》，《法學評論》2019年第1期。

[5] 同前注[4] 。

[6] 秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，《東方法學》2018年第1期。

[7] 易亞東：《國家監(jiān)察體制改革背景下的行政檢察》，《中國檢察官》2018年第6期。