預(yù)算管理與預(yù)算績(jī)效的相互融合

林濤

摘要：預(yù)算管理與預(yù)算績(jī)效的本質(zhì)相同，預(yù)算績(jī)效管理依托于預(yù)算管理改革，而預(yù)算績(jī)效的推進(jìn)又能進(jìn)一步促進(jìn)預(yù)算管理改革的深化?？梢?jiàn)二者的關(guān)系只會(huì)越來(lái)越緊密，似水如魚(yú)，二者之間的相互融合勢(shì)不可擋。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;預(yù)算績(jī)效;相互融合

開(kāi)展績(jī)效管理的目的是改進(jìn)預(yù)算管理，控制節(jié)約成本，優(yōu)化資源配置，為社會(huì)提供更多、更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，提高預(yù)算資金的使用效益。預(yù)算績(jī)效管理的四個(gè)環(huán)節(jié)緊密相連，一環(huán)扣一環(huán)，形成封閉運(yùn)行的運(yùn)算管理閉環(huán)，在政府預(yù)算管理的整體框架下展開(kāi)。

一、預(yù)算管理與績(jī)效預(yù)算的關(guān)系

（一）預(yù)算管理是績(jī)效預(yù)算的“基礎(chǔ)”

預(yù)算績(jī)效管理依托于預(yù)算管理改革。講求績(jī)效是預(yù)算管理的應(yīng)有之義，傳統(tǒng)預(yù)算管理中存在的“重分配、輕管理、重支出、清績(jī)效”問(wèn)題為績(jī)效預(yù)算管理創(chuàng)造了產(chǎn)生條件，提供了良好的發(fā)揮空間。

（二）預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算管理本質(zhì)相同

二者都是為確保國(guó)家政府機(jī)構(gòu)資金的規(guī)范運(yùn)行而進(jìn)行的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督活動(dòng)的總稱，都是以促進(jìn)政府透明、責(zé)任、高效為履職所展開(kāi)的管理活動(dòng)?？?jī)效管理是一種以追求結(jié)果為主的預(yù)算管理模式，其本身仍屬于預(yù)算管理的范圍。

（三）績(jī)效管理是對(duì)預(yù)算管理的完善

財(cái)政是一個(gè)國(guó)家維護(hù)國(guó)家各個(gè)方面正常運(yùn)行的基本，更是重中之重。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的發(fā)展，若不重視績(jī)效管理的加強(qiáng)就可能出現(xiàn)地方財(cái)政部門在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算編制、資金項(xiàng)目申報(bào)和使用過(guò)程中不講究績(jī)效、不講誠(chéng)信，甚至弄虛作假，滿足自己的富貴榮華。

同樣的問(wèn)題早在1993年美國(guó)聯(lián)邦政府就發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦項(xiàng)目中的浪費(fèi)和效益低，不僅打擊了美國(guó)人民對(duì)政府的信心，而且降低了聯(lián)邦政府滿足公眾最基本需求的能力。由于目標(biāo)不夠明確以及有關(guān)項(xiàng)目績(jī)效的信息不夠充分，聯(lián)邦政府在改進(jìn)項(xiàng)目效率和完善項(xiàng)目成果方面很不得力。由于沒(méi)有充分展示項(xiàng)目的績(jī)效和成果，國(guó)會(huì)的政策制定、支出決策以及項(xiàng)目的考察監(jiān)督都存在嚴(yán)重的缺陷。美國(guó)政府隨即出臺(tái)了一系列的法律政策去糾正“錯(cuò)誤”。其中涵蓋了部門主要職能和工作的綜合任務(wù)陳述書(shū);為完成部門主要職能和工作的總目標(biāo)和具體指標(biāo)，包括相關(guān)成果;如何完成這些目標(biāo)和指標(biāo)的說(shuō)明，包括為達(dá)到目標(biāo)和指標(biāo)的工作安排、進(jìn)度和技術(shù)、人力、資本、信息及其他所需資源的說(shuō)明補(bǔ)充;同時(shí)認(rèn)真征求和考慮該計(jì)劃將影響到或有利害關(guān)系的單位的意見(jiàn)和建議。這些政策的確立彌補(bǔ)了美國(guó)政府預(yù)算管理制度的缺陷，并為其添加了新的因素，使其發(fā)展更多元，管理更集中，這些都得益于預(yù)算績(jī)效對(duì)預(yù)算管理的完善，發(fā)達(dá)國(guó)家有很多預(yù)算管理方面的優(yōu)點(diǎn)值得我們借鑒學(xué)習(xí)。我們應(yīng)該從中受到啟發(fā)研發(fā)創(chuàng)新出一個(gè)更適合中國(guó)，更具有中國(guó)特色的社會(huì)主義的預(yù)算管理，預(yù)算績(jī)效管理。

二、預(yù)算管理與預(yù)算績(jī)效相互融合的時(shí)代背景

預(yù)算管理模式是在綜合考慮一個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展三方面后決定的，具有較強(qiáng)的時(shí)實(shí)特征，并伴隨著社會(huì)發(fā)展而不斷進(jìn)行調(diào)整和完善，預(yù)算績(jī)效管理要隨著預(yù)算管理模式的發(fā)展而調(diào)整、完善。在大數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代背景下，再結(jié)合目前國(guó)內(nèi)外的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，因此在尋求發(fā)展的同時(shí)也要嚴(yán)格控制政府的支出成本，這就要求政府機(jī)構(gòu)必須根據(jù)全球市場(chǎng)分析結(jié)果進(jìn)行全面的項(xiàng)目成本預(yù)算，嚴(yán)格控制各道流程成本，達(dá)到降本增效的目的。同時(shí)為了提高政府工作人員的工作激情與服務(wù)熱情，建立完善的預(yù)算管理制度迫在眉睫。

三、預(yù)算管理與預(yù)算績(jī)效管理融合過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）基層工作人員預(yù)算意識(shí)薄弱缺乏參與積極性

預(yù)算涉及政府機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理部門、計(jì)劃財(cái)務(wù)部門、綜合管理部門、還會(huì)涉及受托運(yùn)輸企業(yè)等各個(gè)相關(guān)單位及部門，需要全員、全過(guò)程參與方可實(shí)現(xiàn)政府年度規(guī)劃目標(biāo)。而政府部門管理級(jí)人員對(duì)預(yù)算管理還存在認(rèn)識(shí)上的偏差，基層工作人員對(duì)預(yù)算管理的重視程度也就可想而知了。

（二）任務(wù)目標(biāo)分解下達(dá)不到位

預(yù)算目標(biāo)要分解下達(dá)到具體部門，部門再將各項(xiàng)任務(wù)分配到個(gè)人身上要做到事無(wú)巨細(xì)，避免出現(xiàn)相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象。

（三）預(yù)算管理問(wèn)題必造成預(yù)算績(jī)效出現(xiàn)問(wèn)題

預(yù)算績(jī)效管理受預(yù)算管理的影響太大，當(dāng)預(yù)算管理出現(xiàn)問(wèn)題或突然變化時(shí)預(yù)算績(jī)效管理也隨之波動(dòng)。且受現(xiàn)有預(yù)算管理實(shí)際的影響，尚沒(méi)有一個(gè)概念能全面概括預(yù)算績(jī)效管理的資金范圍，如納入政府預(yù)算管理的資金未納入相關(guān)部門預(yù)算管理，而納入部門預(yù)算管理的資金又有部分以非預(yù)算的方式支配。這樣的交叉重復(fù)，又會(huì)引發(fā)很多問(wèn)題等待解決，預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施恰恰是為了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，改進(jìn)預(yù)算管理，將預(yù)算管理與預(yù)算績(jī)效管理有效融合，創(chuàng)新的解決問(wèn)題的方式，是解決當(dāng)下問(wèn)題的最好方法。

四、財(cái)政預(yù)算管理與績(jī)效管理有效融合的具體做法

（一）預(yù)算管理與預(yù)算績(jī)效管理的融合需要政府各部門協(xié)同推進(jìn)

“持續(xù)改進(jìn)”是績(jī)效管理的關(guān)鍵之處?，F(xiàn)階段相關(guān)主體功能定位不明確和外部監(jiān)督、問(wèn)責(zé)的漏缺，也會(huì)帶來(lái)管理的不穩(wěn)定或難持續(xù)，因此需要在現(xiàn)有體制和權(quán)力職能分工框架下，應(yīng)盡可能調(diào)動(dòng)政府各方力量，建立相互協(xié)同、制約的推進(jìn)機(jī)制。

1.搭建制度化協(xié)同治理框架。應(yīng)盡快出臺(tái)具體辦法和規(guī)程，明確黨委、政府和人大，核心行政機(jī)構(gòu)之間，核心機(jī)構(gòu)與職能機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)。

2.財(cái)政部門應(yīng)明確內(nèi)部各方的預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)分工和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，建立穩(wěn)定團(tuán)隊(duì)和工作機(jī)制，為有效實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提供組織保障;加強(qiáng)考核，建立對(duì)本級(jí)部門和縣區(qū)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施情況的考核制度，并將考核結(jié)果列入政府績(jī)效考核體系。

3.強(qiáng)化職能部門的預(yù)算主體責(zé)任，提高部門績(jī)效管理和自我評(píng)價(jià)能力。預(yù)算部門是預(yù)算績(jī)效管理的第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)在政府整體戰(zhàn)略框架內(nèi)，配置部門資源、制定本部門關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，并實(shí)施項(xiàng)目管理，完成履職，同時(shí)做好自我評(píng)價(jià)，編制、公開(kāi)部門財(cái)務(wù)報(bào)告，并有義務(wù)接受審計(jì)檢查、財(cái)政評(píng)價(jià)等監(jiān)督。因此，預(yù)算部門應(yīng)注重提升自評(píng)和報(bào)告能力，改變過(guò)度依賴第三方機(jī)構(gòu)所引發(fā)的運(yùn)行成本高、質(zhì)量難以保障的局面，提高績(jī)效管理本身的績(jī)效。

4.加強(qiáng)人大監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性，形成全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的合力。各級(jí)人大及其常委會(huì)依法是預(yù)算績(jī)效管理的外部監(jiān)督主體。人大應(yīng)通過(guò)開(kāi)展預(yù)算信息聯(lián)網(wǎng)、預(yù)算績(jī)效管理滿意度測(cè)評(píng)等方式，廣泛搜集、傳遞民意，以重點(diǎn)監(jiān)督政策或項(xiàng)目為載體，評(píng)價(jià)和監(jiān)督同級(jí)政府開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的有效性，倒逼政府績(jī)效結(jié)果應(yīng)用。此外，人大還可以授權(quán)審計(jì)部門或獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對(duì)政府整體預(yù)算績(jī)效、跨行業(yè)或跨部門重大政策、財(cái)政收入政策等開(kāi)展重點(diǎn)評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)決算審查、重大政策績(jī)效審查相銜接，對(duì)政府及相關(guān)部門提出質(zhì)詢和問(wèn)責(zé)。

（二）以撫州市為例，探索現(xiàn)階段財(cái)政預(yù)算管理與績(jī)效管理融合

全面實(shí)施預(yù)算管理是推進(jìn)改善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵措施。近年來(lái)，全國(guó)各政府部門都有在積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革。以撫州市政府為例，撫州市政府以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為抓手，將預(yù)算績(jī)效管理納入日常財(cái)政管理，不斷擴(kuò)大覆蓋面，夯實(shí)工作基礎(chǔ)，推進(jìn)預(yù)算管理與績(jī)效管理深度融合。

一是績(jī)效論證與項(xiàng)目?jī)?chǔ)備相結(jié)合。加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備論證，把績(jī)效目標(biāo)評(píng)估論證作為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備入庫(kù)、預(yù)算申報(bào)的前置條件，防止“拍腦袋”決策，提高預(yù)算編制科學(xué)性。

二是績(jī)效目標(biāo)與項(xiàng)目計(jì)劃相結(jié)合。所有項(xiàng)目編制績(jī)效目標(biāo)的同時(shí)編制具體實(shí)施計(jì)劃和資金支付計(jì)劃，將預(yù)算績(jī)效與部門工作進(jìn)行緊密銜接，將績(jī)效管理貫穿項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程。

三是績(jī)效監(jiān)控與項(xiàng)目實(shí)施相結(jié)合。加強(qiáng)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行全程管控，督促部門嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算及項(xiàng)目實(shí)施方案，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾偏，未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意調(diào)整預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)，強(qiáng)化預(yù)算約束。

四是績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算安排相結(jié)合。凡上年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢或績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差的項(xiàng)目，一律壓預(yù)算或不予安排預(yù)算，促進(jìn)部門采取措施加快預(yù)算執(zhí)行支出進(jìn)度，促使資金績(jī)效盡早發(fā)揮效益。

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