公共治理視角下西部地區(qū)城市交通擁堵問(wèn)題研究

支廣東 陳順利

摘 要：隨著國(guó)家“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，蘭州市借助“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”，依托中西部重要交通樞紐的地理位置，有效加強(qiáng)與沿線國(guó)家及地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作，打造文化交流與包容的利益和責(zé)任共同體。目前，交通擁堵是制約蘭州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大瓶頸之一。從公共治理視角出發(fā)，對(duì)蘭州交通擁堵問(wèn)題進(jìn)行客觀分析，指出存在公共交通線路布局不合理、城市發(fā)展規(guī)劃滯后、城市功能區(qū)定位不明確等客觀因素，以及交通參與者的道德素質(zhì)良莠不齊等主觀因素，提出通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家治理大城市交通擁堵經(jīng)驗(yàn)，從政府、社會(huì)、個(gè)人三方面治理蘭州市交通擁堵的措施。

關(guān)鍵詞：公共治理;蘭州;交通擁堵;治理措施

中圖分類號(hào)：F572? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）12-0143-04

蘭州地處東經(jīng)103.49，北緯36.03[1]，是一座歷史悠久、文化底蘊(yùn)深厚的古城。它是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的交通節(jié)點(diǎn)城市，是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶文化傳承、文化交流、文化傳播、文化創(chuàng)新的平臺(tái)，西北重要的交通樞紐，在中國(guó)西北部的第二大城市，是中國(guó)東中西部地區(qū)之間的橋梁和紐帶。蘭州是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的重要城市之一，是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”上的鉆石節(jié)點(diǎn)城市[2]。黃河猶如一條錦帶縱橫而過(guò)，蜿蜒東去，形成了條帶狀的城市地形。受到這種特殊地理位置的影響，交通擁擠是制約蘭州發(fā)展的最大瓶頸。

一、擁堵現(xiàn)狀及成因分析

（一）客觀原因

1.地理位置的局限。由于地理位置，蘭州位于兩山之間，黃河從西南流向東北，穿過(guò)群山，形成一個(gè)河谷。因此，城市交通布局依照蘭州地形地貌設(shè)計(jì)，導(dǎo)致蘭州市交通形成東西走向交通擁堵，南北走向交通不暢的現(xiàn)狀。

2.道路供給小于需求。目前，蘭州市南北向通行道路數(shù)量較多，但東西向通行道路數(shù)量短缺“十二五”時(shí)期，蘭州市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施項(xiàng)目256項(xiàng)，累計(jì)完成投資621.05億元，是“十一五”時(shí)期（296.36億元）的2倍以上。截至2016年3月，市區(qū)已建成道路全長(zhǎng)1119.74公里，比“十一五”末增加了213.44公里[3]，城市道路擁堵壓力逐步緩解，綜合承載能力逐步提高。但是，城市道路建設(shè)用地依然不足，道路供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于道路需求。

3.公共交通路線設(shè)計(jì)不合理。蘭州市公交汽車(chē)路線設(shè)計(jì)不合理、公交汽車(chē)運(yùn)行線路重復(fù)，導(dǎo)致公共交通有效利用效率低下，這也是引起蘭州市交通擁擠的重要原因之一，以七里河區(qū)小西湖立交橋通往晏家坪汽車(chē)南站的公交線路為例，該段距離為5公里左右，但經(jīng)過(guò)的公交線路有6條之多，公交線路重復(fù)導(dǎo)致公共資源利用效率不高。公共交通路線在人流量大且人口密集的地方稀疏，市民們只能選擇其他出行方式，這些都增加了道路的負(fù)擔(dān)。

4.城市發(fā)展規(guī)劃滯后。蘭州市城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃滯后是交通擁堵的重要原因，城市在推進(jìn)自身建設(shè)時(shí)也留下了眾多引起交通擁堵的隱患。例如蘭州市地下交通軌道建設(shè)，建設(shè)期間圍堵城市交通主干道、堆放建設(shè)器材、部分道路禁止通行，這些使得原已非常擁擠的道路面積進(jìn)一步減少，形成交通擁堵點(diǎn)，比如蘭州西站。蘭州市持續(xù)進(jìn)展的地鐵建設(shè)工程，以及持續(xù)的道路修修補(bǔ)補(bǔ)工程是蘭州市交通混亂的最主要原因。再有，蘭州市城市地下管廊建設(shè)規(guī)劃混亂，道路被重復(fù)挖填修補(bǔ)，進(jìn)一步影響了正常的交通通行。工程建設(shè)特別是城市軌道交通等重大工程集中建設(shè)，使城市交通處于一個(gè)陣痛期。

5.城市功能區(qū)定位不明確。城市功能區(qū)位定位不明確直接導(dǎo)致了一個(gè)城市的交通混亂，蘭州市各具規(guī)模的各類批發(fā)市場(chǎng)雜亂布局在城市中心，這使得貨運(yùn)車(chē)輛來(lái)來(lái)往往行駛在城市主干道，增加了道路通行壓力。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年，蘭州全市有81個(gè)專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)，許多市場(chǎng)起點(diǎn)低、功能差，他們中的大多數(shù)都是擴(kuò)建的道路市場(chǎng)，沒(méi)有完整的倉(cāng)庫(kù)、配送和信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)[4]。

（二）主觀原因

1.交通通勤者交通安全意識(shí)淡薄?，F(xiàn)在很多交通參與者交通安全意識(shí)淡薄，以自己利益最大化為目的不顧紅綠燈、不走斑馬線、無(wú)視交通法規(guī)闖過(guò)馬路。這造成了行人與司機(jī)博弈的局面，還有行人為了方便，不走過(guò)街天橋或地下通道，翻越柵欄，這些也是造成交通擁堵的原因。

2.私家車(chē)、商業(yè)點(diǎn)非法占道。由于城市公共停車(chē)位短缺，大量私家車(chē)無(wú)處停放，被迫違規(guī)停放在馬路上，個(gè)體商販和私人營(yíng)業(yè)主為了招攬生意，在道路兩旁擺攤設(shè)點(diǎn)進(jìn)行交易，降低了道路的利用率，嚴(yán)重影響了道路的安全性能和通行質(zhì)量。

二、治理經(jīng)驗(yàn)

（一）擁擠稅

解決城市交通擁堵問(wèn)題的一個(gè)方法是征收擁擠稅，擁擠稅使個(gè)人出行成本高于個(gè)人的意愿支付值，因此個(gè)人將不再使用該公路。征收擁擠稅有兩個(gè)好處：一是降低時(shí)間成本。實(shí)施擁擠稅后交通擁堵明顯減少，加快了人們的出行速度，減少了出行時(shí)間。從圖中可以看出，在擁擠稅的推動(dòng)下，個(gè)人出行成本從4.33美元下降到4美元，出行者都可以從中節(jié)約0.33美元。二是低所得稅。擁擠稅是政府收入的一部分。征收擁擠稅以后，政府可以同時(shí)削減部分地方稅。因此，擁擠稅的特點(diǎn)是收入中立。假設(shè)政府把所征收的擁擠稅在1 600人之間平均分配，這些人是最初在公路上駕駛汽車(chē)的出行者，此時(shí)他們每個(gè)人的收入稅將減少1.84美元。

在出行高峰時(shí)期，出行需求曲線相對(duì)高，個(gè)人出行成本與社會(huì)出行成本之間的差異將更大，如果在這個(gè)時(shí)候征收擁擠稅會(huì)很高。相反，在非高峰期，出行需求相對(duì)較低，所征收的擁擠稅自然也會(huì)相對(duì)較低[5]（如圖1所示）。

在出行高峰期，交通流量相對(duì)較大，個(gè)人出行成本和社會(huì)出行成本之間形成了一個(gè)較大的差額（用P點(diǎn)和q點(diǎn)表示）。在此情況下，可以征收較高的擁擠稅。在非高峰期，社會(huì)成本和個(gè)人成本之間的差額在逐漸縮?。ㄓ胷點(diǎn)和s點(diǎn)表示），因此所征收的擁擠稅也會(huì)較低[5]（如圖2所示）。

在出行高峰期，交通流量相對(duì)較大，個(gè)人出行成本和社會(huì)出行成本之間形成了一個(gè)較大的差額（用P點(diǎn)和q點(diǎn)表示）。在此情況下，可以征收較高的擁擠稅。在非高峰期，社會(huì)成本和個(gè)人成本之間的差額在逐漸縮小（用r點(diǎn)和s點(diǎn)表示），因此所征收的擁擠稅也會(huì)較低。

（二）道路定價(jià)：收費(fèi)和高承載收費(fèi)道路

新加坡是第一個(gè)通過(guò)收費(fèi)控制交通的國(guó)家。新加坡自1975年開(kāi)始實(shí)行地區(qū)許可證制度（The Area Licensing System。簡(jiǎn)稱“ALS”），在市中心收費(fèi)區(qū)的汽車(chē)，每天支付2美元的費(fèi)用。1998年，電子道路收費(fèi)系統(tǒng)（Electronic Road Pricing System，簡(jiǎn)稱“ERP”），在新加坡被引入，隨擁擠程度的增加，借記卡系統(tǒng)的收費(fèi)將提高。該系統(tǒng)的特點(diǎn)是擁有28個(gè)信號(hào)臺(tái)，在白天這些信號(hào)臺(tái)向進(jìn)入市中心區(qū)的車(chē)輛收費(fèi)[5]。

（三）交通補(bǔ)貼

交通補(bǔ)貼的基本思路是使小汽車(chē)出行的低估價(jià)格與乘坐公交車(chē)、地鐵、火車(chē)和輕軌的出行低估價(jià)格相等。交通補(bǔ)貼使交通方式向正確的方向變化，它可以相應(yīng)減少小汽車(chē)的出行數(shù)量，使交通擁擠程度有所減輕。

2002年，來(lái)自美國(guó)聯(lián)邦、州以及地方政府的補(bǔ)貼總額是230億美元，其中140億美元用于補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)成本，其他90億美元是資金補(bǔ)貼。美國(guó)最大的20個(gè)交通運(yùn)營(yíng)商的旅客費(fèi)用補(bǔ)貼。數(shù)字表示補(bǔ)貼占交通運(yùn)營(yíng)的成本的百分比。比如，平均補(bǔ)貼54%意味著，交通運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)每運(yùn)營(yíng)1名乘客（成本平均為1美元），可以得到0.54美元的補(bǔ)貼。一般而言，公共汽車(chē)的補(bǔ)貼較高，平均水平為69%，補(bǔ)貼金額從新澤西的57%到波蘭特的89%不等[6]。

（四）停車(chē)定價(jià)

辦公場(chǎng)所制定較低的停車(chē)價(jià)格使員工開(kāi)車(chē)上班的成本較低。許多企業(yè)向員工提供免費(fèi)的停車(chē)設(shè)備：企業(yè)承擔(dān)購(gòu)置停車(chē)設(shè)備的成本，以此作為商業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的一部分。一個(gè)可行的方法是向員工收取停車(chē)費(fèi)，并把收取的停車(chē)費(fèi)用用于提高所有工人的工資，包括合伙乘車(chē)的工人、乘坐公共交通工具的工人、步行及騎自行車(chē)的工人。這種模式被稱為“套現(xiàn)”（Cash Out）方式下的免費(fèi)停車(chē)，它提高了駕車(chē)上班的成本，并鼓勵(lì)工人使用其他類型的交通工具。

綜上所述，擁擠稅、道路定價(jià)、交通補(bǔ)貼、停車(chē)定價(jià)都是發(fā)達(dá)國(guó)家緩解大城市交通擁擠的有效對(duì)策，它們都在某段時(shí)期為緩解交通擁堵起到了關(guān)鍵作用。它們也各有利弊，但在今天發(fā)展中國(guó)家制定緩解交通擁擠政策過(guò)程中具有借鑒意義。

三、治理措施

（一）政府的積極行為

1.完善交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力軍，完善城市交通設(shè)施建設(shè)政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。第一，有關(guān)部門(mén)多去現(xiàn)場(chǎng)、多到實(shí)地親身感受，促進(jìn)紅綠燈的設(shè)置更加符合道路的實(shí)際情況，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)信號(hào)燈的管理，調(diào)整交通流量、減少擁堵點(diǎn)，政府應(yīng)該對(duì)不合理的公共汽車(chē)線路、不合理十字路口、丁字路口的紅綠燈進(jìn)行調(diào)整、修改，提高公共汽車(chē)、私家車(chē)的通行效率。第二，增設(shè)大型公共汽車(chē)站、增加公共汽車(chē)提高運(yùn)客效率。第三，增設(shè)公共停車(chē)場(chǎng)，在一些具備條件且確實(shí)有停車(chē)需便高架橋”，就是給小汽車(chē)新建專用高架車(chē)道，根據(jù)道路情況，可設(shè)計(jì)雙層到四層結(jié)構(gòu)，采用高速公路的單行道行駛模式，在部分路段設(shè)置引橋，可分段下橋，解決車(chē)輛擁堵問(wèn)題。采用專用車(chē)道后，還可以將原有道路再重新規(guī)劃為自行車(chē)道、公交車(chē)道。第四，加快大型公共客貨綜合樞紐站長(zhǎng)建設(shè)，促進(jìn)城內(nèi)、城際客貨運(yùn)輸銜接高效化、便捷化，實(shí)現(xiàn)旅客零距離換乘，貨車(chē)無(wú)縫隙銜接。

2.根據(jù)道路容量決策擴(kuò)寬道路寬度。容量規(guī)則給政府提供了一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，即政府以不斷拓寬道路，直到擁擠稅收入等于道路修建成本時(shí)為止[5]（如圖3所示），給出了兩套成本曲線：一套代表兩車(chē)道公路，另一套代表四車(chē)道公路。ATC曲線代表平均出行總成本，每輛汽車(chē)的擁擠稅可用個(gè)人出行成本與社會(huì)出行成本之間的差距表示（對(duì)于兩車(chē)道來(lái)說(shuō)，可用點(diǎn)i和點(diǎn)k之間的差距表示）。平均道路修建成本可用平均總出行成本與私人出行成本之差表示（對(duì)于兩車(chē)道公路來(lái)說(shuō)，可用點(diǎn)j和k之間的差距表示）。對(duì)于兩車(chē)道公路來(lái)說(shuō)，從每輛汽車(chē)獲得的稅收超過(guò)平均的道路修建成本，因此該公路的容量將會(huì)被擴(kuò)展。對(duì)于四車(chē)道公路來(lái)說(shuō)，擁擠稅可用點(diǎn)e和點(diǎn)f之間的差距表示，因此道路建設(shè)的平均成本相當(dāng)于擁擠稅的道路支付的最優(yōu)規(guī)模。由于在點(diǎn)e處，長(zhǎng)期邊際成本（4美元）等于邊際收益（從需求曲線獲得），因此4車(chē)道公路更具社會(huì)效率。

3.加快地鐵、輕軌等公共交通建設(shè)步伐。為促進(jìn)城市發(fā)展，同時(shí)為了進(jìn)一步緩解蘭州的交通壓力，2012年6月9日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)正式發(fā)布了針對(duì)蘭州軌道交通建設(shè)規(guī)劃的通知《關(guān)于印發(fā)蘭州市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃（2011—2020年）》。規(guī)劃蘭州市軌道交通線路為5條，總里程約為181.5公里。2014年3月28日蘭州地鐵一號(hào)線一期工程正式開(kāi)工建設(shè)，總工期4.5年。一號(hào)線2018年正式通車(chē)試運(yùn)營(yíng)。2號(hào)線一期工程2016年5月14日全線開(kāi)工建設(shè)，計(jì)劃2019年9月正式通車(chē)試運(yùn)營(yíng)。為了讓蘭州市的交通運(yùn)輸業(yè)可持續(xù)、健康發(fā)展，政府部門(mén)應(yīng)加快地鐵、輕軌等公共交通工具建設(shè)進(jìn)度，建設(shè)安全、可靠、便捷、高效、綠色、舒適、文明的蘭州公共交通服務(wù)體系。

4.打造智慧型城市——車(chē)聯(lián)網(wǎng)智能系統(tǒng)。2016年10月20日，第一個(gè)中國(guó)車(chē)聯(lián)網(wǎng)大會(huì)在蘭州召開(kāi)。車(chē)聯(lián)網(wǎng)是互聯(lián)網(wǎng)與現(xiàn)代交通的深度融合，它是通過(guò)各種信息傳感設(shè)備、它是通過(guò)各種信息傳感設(shè)備，無(wú)線射頻識(shí)別技術(shù)，利用GPS技術(shù)、移動(dòng)通信技術(shù)、無(wú)線網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、接入技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)支撐技術(shù)，智能化的人車(chē)路之間的環(huán)境協(xié)調(diào)，所有車(chē)輛的屬性信息和靜動(dòng)態(tài)信息提取利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的實(shí)現(xiàn)。隨著蘭州機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量的劇增，交通問(wèn)題開(kāi)始成為制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要瓶頸。因此，蘭州將通過(guò)各種信息傳感設(shè)備，利用無(wú)線網(wǎng)絡(luò)等接入和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)支撐技術(shù)實(shí)現(xiàn)道路智能化，對(duì)所有車(chē)輛運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)督并提供綜合服務(wù)。車(chē)聯(lián)網(wǎng)是智能交通拓展的重要方向，也是有效破解城市交通擁堵問(wèn)題的有效舉措。加快智慧型城市建設(shè)步伐，建立有序的交通秩序，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代化監(jiān)管指揮系統(tǒng)來(lái)彌補(bǔ)交通管理上的短板。

（二）社會(huì)的積極行為

1.交通廣播引導(dǎo)機(jī)動(dòng)車(chē)出行線路。緩解交通壓力光靠政府部門(mén)積極行動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，社會(huì)中的非政府組織、第三部門(mén)、民間組織應(yīng)該聯(lián)合起來(lái)共同合作，引導(dǎo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員使用蘭州市交通廣播，積極主動(dòng)收聽(tīng)并隨時(shí)關(guān)注蘭州市城市道路機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量狀態(tài)，選擇合理的出行線路。機(jī)動(dòng)車(chē)主及時(shí)對(duì)市交通廣播電臺(tái)反饋，交通廣播向機(jī)動(dòng)車(chē)主傳遞最新的道路擁擠信息。這樣，個(gè)人與社會(huì)形成良好互動(dòng)，可以有效緩解交通擁堵。