淺析我國鋼鐵產業(yè)產能過剩的原因及政策建議

周俊蘭

摘 要：我國鋼鐵產業(yè)發(fā)展迅速，鋼鐵產品在國際市場上影響越來越大，國際競爭力日益提高，已然成為世界鋼鐵生產大國。但我們不可忽略我國鋼鐵產業(yè)不斷發(fā)展的同時暴露出的問題。其中產能過剩問題在近年來較為突出，也一直是政府不斷進行調控的重點。通過對目前鋼鐵產業(yè)出現的產能過剩現狀進行分析，認為政府宏觀調控中的“政府失靈”、鋼鐵市場機制不健全以及地方政府保護主義等是造成這一現狀的主要原因。建議政府應從宏觀調控與市場機制相結合的角度采取相關措施解決問題，具體可從合理進行宏觀調控、鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新、完善市場體制以及改革地方政績考核體制等方面入手，在政府制定的大方向基礎上由市場進行微觀調節(jié)。

關鍵詞：鋼鐵產業(yè);產能過剩;政策建議

中圖分類號：F426.31? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）12-0024-03

引言

隨著我國鋼鐵產業(yè)投資規(guī)模的逐年提高，供給已遠超過市場需求。據統(tǒng)計，2012年中國已有超過9億噸粗鋼生產能力，而當時市場需求僅為7億噸;中國粗鋼產量占全球粗鋼產量份額從2016年的49%上升到2017年的49.2%。2017年中國粗鋼產量達到8.317億噸，同比增長5.7%，國內鋼鐵產能過剩問題嚴重。針對其原因，林毅夫、邢亦青等（2010）認為，發(fā)展中國家通過對發(fā)達國家的產業(yè)發(fā)展進程學習，很容易確定下一階段有前景的產業(yè)，造成企業(yè)投資上的“潮涌現象”，從而引發(fā)了產能過剩[1]。王文甫、岳超云等（2014）認為，地方政府為了追求 GDP的增長目標會向當地大型企業(yè)提供政策優(yōu)惠，從而引發(fā)過度投資，造成非周期性產能過剩[2]。馮梅、陳鵬（2013）運用綜合指數法，利用產能利用率、銷售增長率、價格增長率與庫存增長率4個指標，對我國鋼鐵產業(yè)產能過剩進行數據分析，并提出預警[3]。

我國專門鋼鐵產業(yè)政策主要開始于2003年，其標志性文件是國務院發(fā)布的《關于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》，主要內容是采取措施遏制盲目投資和重復建設[4]。截至2013年，國家發(fā)布關于鋼鐵行業(yè)相關政策超20項。環(huán)保部（2017）發(fā)布關于《鋼鐵燒結、球團工業(yè)大氣污染物排放標準》修改單（征求意見稿），對排放標準大幅度收嚴。2018年的《鋼鐵行業(yè)產能置換實施辦法》，明令嚴禁鋼鐵行業(yè)新增產能的出現。

總體來看，國內學者主要是從市場角度出發(fā)分析我國鋼鐵產能過剩問題，缺乏國家宏觀層面分析。針對鋼鐵產業(yè)頒布的相關政策也沒有達到預期效果。本文通過對我國鋼鐵產業(yè)產能過剩問題的分析，從政府宏觀調控與市場機制相結合的角度，提出相關政策建議。

一、我國鋼鐵產業(yè)產能過剩的現狀

1.鋼材產能過剩嚴重。自2014年開始我國鋼材總產量受去產能政策的影響增速有減緩趨勢，但自2015—2018年我國鋼鐵總產量分別為11.23、11.38、10.48和11.06萬噸?？傮w來看，還是呈增長態(tài)勢的。據統(tǒng)計，截至2018年3月，重點企業(yè)庫存為1 479.16萬噸，同比上升4.14%，2018年4月，我國主要鋼材品種社會庫存達到1 681.85萬噸，同比上升18.98%，出現嚴重過剩問題。2018年，我國粗鋼產量繼續(xù)增長，生鐵、鋼和鋼材產量分別為7.71億噸、9.28億噸和11.06億噸，同比分別增加3%、6.6%和8.5%。顯然，國家產業(yè)政策并沒有達到預期效果，淘汰落后產能的成效被新建、擴大產能完全抵消。

2.鋼鐵市場出現結構性產能過剩。這里的結構性產能過剩主要是指低端產品過剩，高端產品不足。對于低端產品，其銷售渠道主要是出口與內銷。出口市場上，我國對外出口主要鋼材品種是低端、低附加值鋼材產品，由于近年來國際貿易摩擦加劇以及鋼鐵生產成本的提升，造成我國鋼材出口總量與前兩年相比總體呈下降趨勢（如下頁圖2所示）。國內市場中，隨著我國汽車、機械制造等行業(yè)的高速發(fā)展，必然會對于鋼材質量要求有所提升，對高端產品需求增加以及低端產品需求量下降，最終導致原有低端鋼材市場出現嚴重過剩問題。對于高端產品來說，我國每年都要大量進口。2018年我國板材進口量為1 111萬噸，較2017年小幅增加5萬噸，占我國鋼材進口總量的84%。鋼材每年進口總量一直處于高居不下的穩(wěn)定趨勢（如圖2所示）。而國內對于高端板材的生產能力，遠不能滿足市場。

二、我國鋼鐵產業(yè)產能過剩的原因

1.宏觀調控中的“政府失靈”。我國政府通過宏觀調控對我國鋼鐵產能過剩問題進行過多次調節(jié)，但從結果來看，這一問題不僅沒有解決反而有惡化趨勢，由此造成了“政府失靈”。首先，受信息不對稱影響，政府對鋼鐵市場信息缺乏全面掌控。政府做出宏觀調控決策前提是對整個市場信息的絕對把控上，但由于政府宏觀政策調整成本高，一般政策變化頻率要低于市場決策頻率，造成較大政策遲滯性。其次，我國貨幣政策基本是全局統(tǒng)一模式，缺乏針對鋼鐵產業(yè)差異化的貨幣政策。最后，我國鋼鐵產業(yè)政策注重用行政手段強制執(zhí)行，忽視了市場的自動調節(jié)機制。

2.鋼鐵市場機制不健全。市場本身的局限性與不穩(wěn)定性，導致僅靠市場是不能對所有經濟活動都發(fā)揮積極作用，因此出現“市場失靈”現象。鋼鐵市場機制不健全主要表現在以下兩點：一是鋼鐵市場準入門檻低。其后果就是大量缺乏競爭力企業(yè)進入鋼鐵市場，造成低端產品市場飽和。此外，兼并重組作為國家去產能政策有效手段并沒有實質性開展，造成鋼鐵市場各企業(yè)間落差較大，存在很多以生產低端鋼材產品獲取利潤的小型企業(yè)，社會資源浪費嚴重。二是缺乏科學清出機制。由于早期落后產能判別標準過于單一，隨著社會經濟發(fā)展以及對生態(tài)環(huán)保的嚴格要求，難以制定一個科學合理的新標準，淘汰落后鋼鐵企業(yè)比較困難。

3.技術水平落后。早期國家為追求高速發(fā)展，產業(yè)技術政策上忽視了技術創(chuàng)新及開發(fā)重要性，技術開發(fā)、自主創(chuàng)新投入力度不足，很多高新技術產品直接依靠進口。對比我國高鐵技術的成熟及高新技術匱乏現狀可以看出，國家早期產業(yè)政策對各行業(yè)長期發(fā)展具有很大影響。我國鋼鐵產業(yè)也同樣面臨技術難關，雖然國內鋼鐵生產總量一直處于領先地位，但生產技術與發(fā)達國家相比卻有很大落差。鋼鐵產品多為低端初級產品，國內特殊鋼材占比不足20%。對于高端鋼鐵產品，國內生產技術還處于早期階段。通過對國外先進技術引進，雖高技術鋼鐵產品生產有所增長，但國內市場占有率依然很低。對于鋼鐵生產設備，高技術含量的大型冶金設備大多從國外進口，新興智能化工廠等先進技術在國內實際應用發(fā)展與國際水平相差較大。

4.地方政府過度追求GDP增長。雖國家在大力推進鋼鐵去產能工作，但事實上我國產業(yè)政策執(zhí)行偏差度很高，主要原因是在地方上推進困難。我國地方政府官員晉升考核主要以GDP增長為核心。由于中央對地方政府的限制，大部分地方政府都存在財政危機。而鋼鐵產業(yè)投資規(guī)模大、GDP產值高、就業(yè)和稅收貢獻都很大，能夠帶來政治業(yè)績的快速提升與地方財政規(guī)模的迅速擴大，使政府有干預市場經濟行為的強烈動機。造成地方政府會為本地鋼鐵企業(yè)提供各種優(yōu)惠政策，實行地方保護主義，從而降低了鋼鐵市場進入門檻。地方政府經濟、政治利益的獨立性與競爭性，導致其發(fā)展規(guī)劃及產能調控與國家整體規(guī)劃有所出入，引發(fā)重復建設和過度投資。

三、政策建議

1.政府進行合理的宏觀調控。在我國市場經濟條件下，政府的一系列調控手段必須與市場相結合，堅持政府在大方向上進行宏觀調控，總量把控，再由市場進行微觀調節(jié)。首先，政府有關部門應與鋼鐵產業(yè)相關組織通力合作，對行業(yè)動態(tài)進行持續(xù)跟蹤分析，定期發(fā)布行業(yè)運行數據和研究報告，為政府和企業(yè)提供市場供需狀況和世界鋼鐵發(fā)展趨勢的可靠信息。其次，由于貨幣政策本身的非對稱性，因此，對鋼鐵行業(yè)所采用的宏觀調控應是具有針對性的、差異性的貨幣政策。最后，政府宏觀調控手段必須符合市場發(fā)展規(guī)律，政府要明確自身職能所在以及權力定位，避免過度干預市場。

2.完善鋼鐵市場機制。由于市場本身具有局限性，政府需要出面制定一套科學、合理的市場機制來規(guī)范市場秩序，促進市場良性發(fā)展。政府應主要從準入機制和退出機制兩方面入手。首先，從技術、規(guī)模、質量、環(huán)保以及安全等方面制定一套嚴格完整的市場準入標準，在源頭上嚴格把控整個行業(yè)的質量水平。其次，一套科學合理退出機制對于實現整個鋼鐵產業(yè)的優(yōu)勝劣汰、良性發(fā)展至關重要。要降低行業(yè)的退出壁壘，疏通鋼鐵市場進出渠道，規(guī)范市場競爭行為，制定一套科學合理的淘汰機制，通過市場良性競爭以及政府的嚴格監(jiān)管將落后產能淘汰，優(yōu)化產業(yè)結構，確保鋼鐵產業(yè)健康發(fā)展。

3.鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新，提高核心競爭力。提高技術水平，增強核心競爭力，打開國際市場是緩解國內鋼鐵產能過剩壓力的重要手段。政府可通過貨幣政策以及財政政策對企業(yè)自主創(chuàng)新給予有力支持，搭建銀企聯手平臺，進一步發(fā)揮貨幣政策工具的作用;進一步完善知識產權制度，鼓勵企業(yè)技術開發(fā)申請專利，設置配套知識產權保護政策;采取有效措施對自主創(chuàng)新型企業(yè)和科研機構給予財政和稅收扶持與支持政策，完善自主創(chuàng)新的正向激勵機制。營造良好的技術創(chuàng)新市場環(huán)境，鼓勵技術創(chuàng)新型鋼鐵企業(yè)借助“一帶一路”重要機遇打入國際市場。

4.改革地方政府考核體制。根據地方政府管理范圍和責任，設置科學合理的政績考核制度，對各級政府和行政人員進行考核，是規(guī)范地方政府行為，抑制產能過剩關鍵。首先，要調整地方政績考評指標。改變以財政總收入狀況、工業(yè)發(fā)展及固定資產投資為主的考評項目，注重當地經濟發(fā)展的質量、可持續(xù)性及穩(wěn)定性。轉變單純對GDP增長的要求，結合當地市場經濟秩序穩(wěn)定、市場競爭環(huán)境進行綜合評定。將眼光放在產業(yè)結構、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境、居民生活水平等長期考核目標上。其次，更新考評方式及手段?？荚u方式的合理性將直接影響著考評結果的公平程度，應進一步優(yōu)化考核手段，引入企業(yè)、群眾、行業(yè)協會等多種成分的代表進行考核，并將考核進程及結果向社會公式，接受來自社會各方的監(jiān)督。

參考文獻：

[1]? 林毅夫，巫和懋，邢亦青.“潮涌現象”與產能過剩的形成機制[J].經濟研究，2010，（10）：118.

[2]? 王文甫，明娟，岳超云.企業(yè)規(guī)模、地方政府干預與產能過剩[J].管理世界，2014，（10）：17-36.

[3]? 馮梅，陳鵬.中國鋼鐵產業(yè)產能過剩程度的量化分析與預警[J].中國軟科學，2013，（5）.

[4]? 楊莉.我國鋼鐵產業(yè)限產政策的歷史反思與生態(tài)轉向[J].河北經貿大學學報，2015，（3）：82-86.