資源貧國到資源強國：日本建設(shè)循環(huán)型社會經(jīng)驗及啟示

譚琦璐　康艷兵

摘要：在資源短缺、環(huán)境污染、經(jīng)濟乏力等因素的驅(qū)動下，日本經(jīng)過二十多年實踐已建成循環(huán)型社會，實現(xiàn)了資源強國目標。從目標和規(guī)劃制定、法律體系構(gòu)建、經(jīng)濟手段運用、地域和行業(yè)兩個維度推進、廢棄物有效管理等方面總結(jié)歸納了日本建設(shè)循環(huán)型社會的主要舉措，并從循環(huán)利用、污染防治、經(jīng)濟發(fā)展等角度評價建設(shè)效果，在此基礎(chǔ)上提出我國提高資源利用效率在目標、規(guī)劃、法律、經(jīng)濟激勵等方面需完善加強的具體建議。

關(guān)鍵詞：循環(huán)型社會 循環(huán)經(jīng)濟 可持續(xù)發(fā)展 資源循環(huán)利用

日本國內(nèi)礦產(chǎn)、能源和陸地資源十分匱乏，是名副其實的資源貧國。在礦產(chǎn)資源方面，日本是繼美國、俄羅斯、中國之后的第四大礦產(chǎn)資源消費國，同時是繼中國、美國之后的第三大礦產(chǎn)資源進口國。日本國內(nèi)有儲量的礦種僅12種，多數(shù)礦不具備經(jīng)濟開采價值，能開采的少數(shù)礦山也禁止開采，作為國內(nèi)戰(zhàn)略儲備。在能源方面，日本也是世界主要的能源消費國和進口國。由于國內(nèi)石油、煤炭資源匱乏，日本基本依靠進口維持經(jīng)濟發(fā)展，能源自給率一直很低不到10%，尤其是在日本福島核電站事件后，日本國內(nèi)能源安全更是受到嚴重挑戰(zhàn)。在陸地資源方面，作為島國日本土地資源不豐富，耕地尤其貧乏。因此日本對資源開發(fā)、利用和節(jié)約十分重視，在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟方面有天然內(nèi)驅(qū)力。

一、日本建設(shè)循環(huán)型社會從理念到實踐經(jīng)歷三個時期

從21世紀初開始，日本通過全面建設(shè)循環(huán)型社會行動實現(xiàn)了從資源貧國到強國身份的轉(zhuǎn)變。根據(jù)國內(nèi)外所處環(huán)境不同，循環(huán)型社會從理念到實踐經(jīng)歷了三個關(guān)鍵時期。

（一）第一時期：20世紀70年代

這一時期處于經(jīng)濟高速增長期的日本大量消耗資源，給生態(tài)環(huán)境造成嚴重污染，傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式與資源環(huán)境問題矛盾激化。一方面，資源巨大消耗致使本國資源匱乏程度加劇，對石油等進口資源嚴重依賴;另一方面，經(jīng)濟繁盛期的生產(chǎn)生活產(chǎn)生、排人數(shù)量相當可觀的廢棄物，超出生態(tài)環(huán)境承載力而造成公害事件頻發(fā)，如最著名的四大公害事件。于是，這一時期日本以治理公害為出發(fā)點逐步改造本國經(jīng)濟方式。1970年頒布實施的《固體廢棄物處理和公共清潔法》要求廢棄物在分類、運輸、處理等各階段都進行合理處置，減少生態(tài)環(huán)境污染。

（二）第二時期：20世紀90年代

在這一時期日本“大量消費、大量丟棄”的“消費型社會”特點愈發(fā)明顯，傳統(tǒng)垃圾處理方式導(dǎo)致廢棄物中大量資源被浪費，加上國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展放緩，以提高資源回收利用方式充分挖掘廢棄資源經(jīng)濟價值、創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點迫在眉睫。例如，廢棄包裝和電子產(chǎn)品在這一階段的廢棄物中占比很大，利用傳統(tǒng)的填埋或焚燒不僅會產(chǎn)生新的環(huán)境問題，還會造成其中金屬和非金屬資源大量浪費，因此需要建立一種新機制、新模式提高回收利用水平。這一時期日本經(jīng)濟向減少廢棄物產(chǎn)生、提高廢棄資源回收利用轉(zhuǎn)型。為全方位推進再生資源循環(huán)利用，日本于1991年頒布實施了《資源有效利用促進法》。

（三）第三時期：2000年以后

2000年以后隨著可持續(xù)發(fā)展理念在全世界普及，循環(huán)經(jīng)濟被各國重視，日本在“新千年計劃”中將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、構(gòu)建循環(huán)型社會作為日本發(fā)展經(jīng)濟和解決環(huán)境問題的對策。日本在進入新千年發(fā)布《環(huán)境白皮書》，將21世紀定義為“環(huán)境世紀”，旨在通過最大限度提高資源利用效率、減少生態(tài)環(huán)境負荷等手段，使日本優(yōu)先完成向可持續(xù)發(fā)展社會的轉(zhuǎn)變。同年日本出臺了《循環(huán)型社會形成推進基本法》標志著日本循環(huán)型社會建設(shè)的正式開啟。該法統(tǒng)籌了《固體廢棄物處理和公共清潔法》和《資源有效利用促進法》，擺脫了此前行政和法律的雙元格局，使循環(huán)型社會建設(shè)步入了統(tǒng)一協(xié)調(diào)的軌道。

二、日本建設(shè)循環(huán)型社會的主要舉措

（一）基于目標治理持續(xù)制定詳細、明確的規(guī)劃規(guī)劃

為配合《循環(huán)型社會形成推進基本法》，日本編制“循環(huán)型社會形成推進基本計劃”（下簡稱“計劃”）指導(dǎo)全社會進行循環(huán)型社會建設(shè)。該計劃的第1期于2003年發(fā)布，之后每5年制定一次，到2018年6月發(fā)布的最新計劃已經(jīng)實施4期。各期規(guī)劃更新的目的為修訂完善支撐目標的指標體系，結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)狀和國際形勢提出新的階段目標和行動重點。

第1期計劃提出資源產(chǎn)出率、循環(huán)利用率、最終填埋量三個物質(zhì)流指標為計劃施行的核心指標，并選取了工業(yè)固體廢棄物和生活垃圾人均產(chǎn)生量的削減指標作為行動指標。以后每期指標都在此基礎(chǔ)上增補完善。最新的第4期計劃則更加注重社會整體的循環(huán)型推進，從日本的環(huán)境、經(jīng)濟、社會層面出發(fā)，對指標體系的結(jié)構(gòu)作了大幅調(diào)整，對指標體系的數(shù)量作了大幅擴充。第4期計劃將指標體系分為反映循環(huán)型社會整體情況的物質(zhì)流指標——物質(zhì)流指標又包括資源產(chǎn)出率、入口處循環(huán)利用率、出口處循環(huán)利用率和最終填埋量和反映循環(huán)型社會建設(shè)行動進展的“特定項目的物質(zhì)流指標”和“特定項目的行動指標”。在這兩者下又分別設(shè)置了“代表性指標”和監(jiān)測評價“代表性指標”的“輔助指標”。此次計劃共有150個指標。

規(guī)劃制定和目標確定的治理模式能將長遠目標分解成階段可達目標，推動計劃實現(xiàn)，如表1所示，在4期計劃中，資源產(chǎn)出率、循環(huán)利用率目標不斷提升，最終填埋量目標不斷下降。此外，持續(xù)就同一主題提出目標和制定規(guī)劃能夠保證政策措施的延續(xù)性，例如，在4期計劃中地域循環(huán)共生圈建設(shè)、循環(huán)型產(chǎn)業(yè)培育、廢棄物管理都是行動的重要方面，還能夠根據(jù)評估情況將問題反饋給目標和制度框架進行調(diào)整。

（二）構(gòu)建層次分明、內(nèi)容完善的法律體系

從1970年開始經(jīng)過40余年的探索與積累，日本形成了一套層次分明、內(nèi)容完善的法律體系，對提高資源循環(huán)利用效率起到基礎(chǔ)、引導(dǎo)和保障作用。日本法律體系為三層次金字塔結(jié)構(gòu)，從上到下分別為一部基本法、兩部綜合法和六部專門法?；痉椤堆h(huán)型社會形成基本推進法》。它是一部理念性的基本法，規(guī)定了“促進物質(zhì)循環(huán)，以減輕環(huán)境負荷，從而謀求實現(xiàn)經(jīng)濟的健全發(fā)展，構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展的社會”的循環(huán)型社會建設(shè)基本原則。

綜合法分別為《固體廢棄物處理和公共清潔法》和《資源有效利用促進法》，兩部法出臺時間均早于基本法，經(jīng)過多次修訂后于2001年生效。綜合法劃分了日本循環(huán)型社會建設(shè)的基本結(jié)構(gòu)，即以固體廢棄物產(chǎn)生及處理為對象的固體廢棄物管理和資源回收利用。

專門法包括《容器與包裝分類回收法》《家用電器再利用法》《食品再利用法》《建筑材料再利用法》《報廢汽車再利用法》《廢棄小型電子產(chǎn)品循環(huán)再利用促進法》《綠色采購法》七部，反映了日本提高資源循環(huán)利用率的重點關(guān)注領(lǐng)域。專門法規(guī)定了政府、制造商、消費者、回收利用商各主體在貫徹3R原則方面的責(zé)任與權(quán)利，對具體制度進行了詳細設(shè)計，是實施層面的指導(dǎo)法律。

除體系清晰、內(nèi)容齊備外，日本法律體系還有如下特點：一是立法過程是循序漸進的。法律體系的三層次金字塔結(jié)構(gòu)并不是一開始就確定的，而是經(jīng)歷了從單項法到基本法，再由基本法指導(dǎo)單向法的修訂的過程，不斷趨于完善。二是具有極強的可操作性，例如明確政府責(zé)任，并列舉其它所有可能承擔責(zé)任的主體并合理分配責(zé)任，規(guī)定綜合采用限制、鼓勵、引導(dǎo)等宏觀調(diào)控措施等促進循環(huán)型社會建立。

（三）廣泛采用經(jīng)濟手段對企業(yè)和居民行為進行約束和激勵

經(jīng)濟手段主要通過稅費調(diào)節(jié)和投資融資等手段，通過市場機制調(diào)節(jié)作用進行約束或激勵，為企業(yè)和消費者的生產(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)變提供內(nèi)生驅(qū)動力。因此，相比法律法規(guī)等行政管控類措施，它能夠產(chǎn)生“動力”而非“壓力”，效果更為顯著和持久。日本在建設(shè)循環(huán)型社會時廣泛采用各項經(jīng)濟手段。

在約束方面，日本實施廢棄物回收再利用處理收費制度和環(huán)境稅制度，將環(huán)境外部性成本內(nèi)部化。日本根據(jù)不同廢棄物種類采取不同責(zé)任主體的收費制度，生活垃圾和廢棄物家用電器基于消費者責(zé)任，由消費者承擔回收再利用費用一，而報廢汽車基于生產(chǎn)者責(zé)任，由汽車廠商主要承擔回收再利用費用。日本于1990年確立的環(huán)境稅制度規(guī)定對化石燃料、汽車和產(chǎn)業(yè)廢棄物額外征稅，有效限制了化石燃料和汽車的消費、抑制了產(chǎn)業(yè)廢棄物排放。2012年日本在已有環(huán)境稅制體系中新增“地球變暖稅（碳稅）”，打算利用稅收制度解決氣候變化問題。

在激勵方面，日本對從事資源回收利用的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠或費用減免。日本的《再循環(huán)利用設(shè)備特別補償辦法》規(guī)定，廢紙、廢飲料瓶類、廢家電、廢塑料、建筑廢物、廢木材再利用和商品化設(shè)備制造業(yè)等除按一般規(guī)定給予退稅外，還按商品價格實行25%或14%的特別退稅?！洞龠M長期優(yōu)良住宅普及法》規(guī)定獲得認定的長期優(yōu)良住宅可以享受稅率優(yōu)惠。《促進環(huán)境友好型·資源回收型汽車銷售的制度》規(guī)定了報廢汽車減免回收費用的具體辦法。日本政府每年撥款約1.5萬億日元給循環(huán)型社會建設(shè)相關(guān)的技術(shù)研發(fā)和工藝改進、廢棄物再資源化設(shè)備引進和生產(chǎn)、廢棄物處理設(shè)施建設(shè)等提供補助金。同時在財政補助的基礎(chǔ)上通過日本政府投資銀行、沖繩振興開發(fā)金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、國民生活金融公庫等金融渠道拓寬投融資方式。

（四）以區(qū)域、行業(yè)兩個主要維度推進循環(huán)型社會建設(shè)

日本建設(shè)循環(huán)型社會通過區(qū)域和行業(yè)兩個主要載體實現(xiàn)。從第2期計劃開始，日本提出探索構(gòu)建“地域循環(huán)共生圈”，作為循環(huán)型社會實踐的重要方面。“地域循環(huán)共生圈”立足于“循環(huán)”和“共生”兩個層面：“循環(huán)”要求各地區(qū)充分利用地區(qū)資源和優(yōu)勢、使產(chǎn)生的再生資源盡可能在本地消納，形成資源自給自足的自立型社會;而“共生”則要求各地區(qū)與鄰近地區(qū)資源互補，在更大空間范圍形成資源齊備的“共生圈”。日本政府優(yōu)先針對可再生能源和生物質(zhì)資源構(gòu)建地域循環(huán)共生圈，要求各區(qū)域最大限度開發(fā)和利用當?shù)乜稍偕茉矗缣柲?、風(fēng)能、地?zé)崮艿?，最重要的是通過“生物質(zhì)社區(qū)”（bio-mass town）的概念在建設(shè)生物質(zhì)循環(huán)利用系統(tǒng)，實現(xiàn)區(qū)域生物質(zhì)資源循環(huán)利用閉環(huán)。生物質(zhì)社區(qū)可以是市、鎮(zhèn)或村，由地方政府領(lǐng)導(dǎo)并調(diào)動各相關(guān)利益主體整合市鎮(zhèn)村中各種來源生物質(zhì)廢棄物，如菜市場的菜葉瓜果、家庭和餐飲廚余垃圾、農(nóng)產(chǎn)品廢棄物，綜合采用厭氧發(fā)酵、堆肥、熱電聯(lián)產(chǎn)等技術(shù)對生物質(zhì)資源化和能源化。產(chǎn)生的生物質(zhì)能可以為地方提供熱能，循環(huán)利用的生物質(zhì)資源可以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供肥料，生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)城市內(nèi)富余的電能和資源制品還可以對外銷售，提升當?shù)亟?jīng)濟增加值。日本政府還出臺“廣域認證制度”促進再生資源在更廣闊區(qū)域內(nèi)的循環(huán)，對再生資源數(shù)量、循環(huán)利用設(shè)施能力和再生產(chǎn)品需求不匹配的地區(qū)建立對話機制，消除信息不對稱。

在循環(huán)型產(chǎn)業(yè)培育方面，日本綜合采用行政的、經(jīng)濟的和自愿的措施推動。行政手段方面，完善循環(huán)型產(chǎn)業(yè)培育和管理的法律和行政法規(guī);通過再利用企業(yè)登記制度和再利用事業(yè)計劃認定制度設(shè)置準入門檻;引入優(yōu)秀產(chǎn)業(yè)廢棄物處理業(yè)者優(yōu)良性評價制度以表彰優(yōu)秀，淘汰落后，并作為撥付補助金的標準;建立環(huán)境標識制度提高再生產(chǎn)品的信息透明度和產(chǎn)品質(zhì)量，擴大再生產(chǎn)品需求市場。經(jīng)濟手段方面，如前所述，日本對從事資源回收利用企業(yè)給予稅收優(yōu)惠;對產(chǎn)業(yè)廢棄物排放者征收產(chǎn)廢稅;政府通過綠色采購率先使用再生產(chǎn)品或可再生能源等綠色產(chǎn)品。自愿手段方面，日本有影響力的行業(yè)協(xié)會自愿設(shè)定嚴格于國家的行動目標，有力推動產(chǎn)業(yè)向循環(huán)型轉(zhuǎn)型;日本各企業(yè)也在產(chǎn)品設(shè)計、可持續(xù)采購、伙伴關(guān)系建立、投融資方面開展自愿行為;日本通過多種形式的宣傳和教育引導(dǎo)社會輿論，鼓勵廣泛參與。

（五）以廢棄物減量和正確處置為核心進行廢棄物管理

日本的廢棄物管理原則體現(xiàn)在法律規(guī)定的廢棄物處置等級上：廢棄物減量措施優(yōu)先，其次是回收循環(huán)，最后是最終處理。顯然，廢棄物減量是日本廢棄物管理的首要原則。國內(nèi)實施的產(chǎn)廢稅和生活垃圾收費是引導(dǎo)企事業(yè)單位和居民從源頭減少廢棄物排放的最主要的措施。

日本對廢棄物正確處置的管理主要有兩方面：一是減少廢棄物處置過程中的環(huán)境影響，二是禁止廢棄物非法或不當丟棄。為實現(xiàn)廢棄物正確的、環(huán)境負荷最低的最終處理，日本政府設(shè)立“循環(huán)型社會形成推進補貼金”“產(chǎn)業(yè)廢棄物處理設(shè)施運用支援事業(yè)的補助制度”，分別對生活垃圾和產(chǎn)業(yè)廢棄物提供財政支持。同時鼓勵生產(chǎn)企業(yè)使用自愿機制減少生產(chǎn)過程中有害物質(zhì)的排放。為推進產(chǎn)業(yè)廢棄物的正確處理處置，日本對所有產(chǎn)業(yè)廢棄物實施Manifest制度，即傳票制度，對處理全流程進行監(jiān)管。該制度要求產(chǎn)生、收集運輸、回收處理和最終處理企業(yè)提供廢棄物種類和數(shù)量的準確信息，以互相校核和上報政府。此外，對消除非法丟棄等不良影響的活動提供財政補貼。

三、日本第4期計劃中的最新措施及效果評價

（一）第4期循環(huán)型社會形成推進基本計劃的新措施

日本第4期循環(huán)型社會形成推進基本計劃于2018年6月發(fā)布，除在構(gòu)建地域循環(huán)共生圈、培育循環(huán)型產(chǎn)業(yè)、實施合適有效的廢棄物管理、加強信息、技術(shù)和人才等基礎(chǔ)能力建設(shè)方面延續(xù)以往計劃外，還結(jié)合新社會發(fā)展形勢提出了若干新思路和新措施。

1.確定塑料、生物質(zhì)、基礎(chǔ)及稀缺金屬礦資源、非金屬礦資源為循環(huán)型社會建設(shè)的重點對象。在塑料上，要減少廢棄容器和包裝，建立一套有效的塑料資源回收和循環(huán)系統(tǒng)，促進生物塑料替代傳統(tǒng)化石燃料制作的塑料制品;在生物質(zhì)上，結(jié)合聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標，實現(xiàn)本國家庭食物浪費減少一半的目標，全面積極推進廚余、牲畜糞便、其它農(nóng)、林、漁業(yè)生物質(zhì)廢棄資源、廢水處理廠的污泥的肥料化、飼料化、能量化等方式利用;在基礎(chǔ)及稀缺金屬礦上，通過環(huán)境設(shè)計和標準建立擴大對再生金屬需求，進行系統(tǒng)整合在動脈和靜脈產(chǎn)業(yè)間構(gòu)建一套資源循環(huán)系統(tǒng)，實施東京奧運會獎牌計劃促進小型家電中稀缺金屬資源回收，促進電池中稀缺的鋰和鈷資源循環(huán)利用;在非金屬礦上，加強對建筑垃圾分類，避免有害成分影響循環(huán)利用率，通過經(jīng)濟手段提高住房使用壽命減少建筑垃圾產(chǎn)生，實施“超級鳳凰計劃”將建筑垃圾用于填島建港。

2.探索并推廣減量化、再利用的2R優(yōu)先商業(yè)模式。隨著日本資源和廢棄物循環(huán)利用率達到平臺期，從源頭實現(xiàn)資源投入減量、以再利用等更為經(jīng)濟的方式提高資源利用效率，及2R的地位愈發(fā)提高。2R優(yōu)先的商業(yè)模式主要包括服務(wù)化、共享、再利用和再制造。日本再制造和共享經(jīng)濟已初具規(guī)模，但仍需在產(chǎn)品種類、服務(wù)領(lǐng)域上進一步擴展。同時，日本還計劃從減少一次資源投入、廢棄物產(chǎn)生和二氧化碳排放等方面定量評估這些商業(yè)模式對建設(shè)循環(huán)型社會的影響。

3.注重廢棄物處理處置設(shè)施的協(xié)同效應(yīng)。構(gòu)建的廢棄物處理系統(tǒng)應(yīng)當具有協(xié)同應(yīng)對氣候變化、為地方創(chuàng)造經(jīng)濟價值的效益。例如，在減少溫室氣體排放方面，鼓勵使用廢棄物最終焚燒發(fā)電替代部分化石燃料，建立可再生能源設(shè)施報廢后處理及再利用的技術(shù)、體制及機制;在創(chuàng)造經(jīng)濟價值方面，通過完善廢棄物處理和周邊必要設(shè)施，將廢棄物焚燒發(fā)電作為區(qū)域能源中心，采取私人主動融資措施（PFI，Private Finance Initia-tives）鼓勵私人資本進入廢棄物處理設(shè)施建設(shè)和運營領(lǐng)域。

（二）循環(huán)型社會建設(shè)的效果評價

經(jīng)過近20年建設(shè)，日本已經(jīng)基本構(gòu)建成循環(huán)型社會。從指標上看，計劃中三大物質(zhì)流核心指標持續(xù)好轉(zhuǎn)，即資源產(chǎn)出率、總循環(huán)利用率持續(xù)提高，最終填埋量大幅下降。如圖1所示，同2000年相比，2016年日本資源產(chǎn)出率從24.2萬日元/噸增至38.2萬日元/噸，漲幅達58%，總體資源循環(huán)利用率從10%上升到16%，最終填埋量從5600萬噸顯著下降到1600萬噸，降幅超過7成。

各重點領(lǐng)域循環(huán)利用率也在不斷提高，例如容器包裝和建筑垃圾循環(huán)利用率從2000年的76%和85%提高到2016年的86%和98%。家用電器、機動車等廢棄物2015年實際循環(huán)利用率遠遠高于《家用電器再利用法》和《報廢汽車再利用法》規(guī)定目標（表2）。

日本建設(shè)循環(huán)型社會是以解決資源約束和環(huán)境污染為初衷的，通過構(gòu)建回收利用體系，培育循環(huán)型產(chǎn)業(yè)，廢棄物中所包含的大量資源再次回收到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，國內(nèi)資源安全得到保障，環(huán)境問題也得以解決。日本總資源投入量從2000年的20億噸下降到2015年的14億噸，同時，最終填埋量大幅下降有效緩解了日本填埋場土地資源短缺問題，一般廢棄物和產(chǎn)業(yè)廢棄物最終填埋場的剩余使用年份不斷增加，從2005年年的15.6年和7.2年分別增加至20.5和16.6年。通過對廢棄物進行制成燃料或焚燒發(fā)電等形式的再利用顯著削減了其它部門溫室氣體排放，2000年到2015年間，溫室氣體削減量由800萬噸二氧化碳增加到2200萬噸二氧化碳，增長二倍有余。

循環(huán)型社會建設(shè)也促進了日本以循環(huán)經(jīng)濟和廢棄物處理為主要內(nèi)容的環(huán)境產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，已然成為日本經(jīng)濟發(fā)展的新機遇和重要部門。目前日本環(huán)境產(chǎn)業(yè)形成了兩個具體門類：一類是以清潔生產(chǎn)、廢棄物循環(huán)利用和處理處置為對象的生產(chǎn)型環(huán)境產(chǎn)業(yè)，另一類是以信息服務(wù)、環(huán)境咨詢、綠色物流為主要內(nèi)容的服務(wù)型環(huán)境產(chǎn)業(yè)。2014年日本環(huán)境產(chǎn)業(yè)的市場規(guī)模和雇傭人數(shù)分別為105萬億日元和256萬人，是2000年的1.2倍和1.3倍，產(chǎn)值占當年GDP比重達20%。

日本全社會資源節(jié)約、循環(huán)利用的意識不斷增強、參與度顯著提高，為循環(huán)型社會進一步推進奠定了堅實基礎(chǔ)。從第2期計劃開始就設(shè)計了公眾意識和參與度的評價指標體系，通過問卷形式調(diào)查統(tǒng)計。問卷內(nèi)容包括買東西不要塑料袋，把不用的東西拿到閑魚網(wǎng)或舊貨市場去賣，對家庭垃圾認真做好分類，并按要求在指定時間放到指定場所去回收等。問卷統(tǒng)計結(jié)果顯示，2007年至2017年，買東西不要塑料袋的比例從45.2%增至61.4%，專賣閑置物品比例從20%增至22%。

四、對我國的啟示及建議

（一）持續(xù)制定循環(huán)經(jīng)濟專項規(guī)劃，確保循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)目標和行動的一致和延續(xù)性

日本從2003年起至今共發(fā)布4期循環(huán)型社會形成基本推進計劃。各期計劃中的目標指標體系和具體行動措施雖結(jié)合當時經(jīng)濟社會形勢有所變動和發(fā)展，但核心指標和行動的主要方面未變，例如培育循環(huán)型產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建地域循環(huán)共生圈一直是建設(shè)循環(huán)型社會重要方面。反觀我國，曾分別發(fā)布《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》（國發(fā)[2013]5號）和《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動》（發(fā)改環(huán)資[2017]75號）兩份循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃，但兩份規(guī)劃在名稱、目標體系、行動舉措等內(nèi)容上存在不一致，許多政策措施不延續(xù)，也未形成定期發(fā)布規(guī)劃的機制。這種規(guī)劃發(fā)布內(nèi)容和方式會導(dǎo)致某項政策措施無法經(jīng)過充分評估就被推翻和擱置，不利于在積累中不斷加以修正完善。我國在規(guī)劃制定和目標治理上有豐富經(jīng)驗，應(yīng)當在循環(huán)經(jīng)濟上充分體現(xiàn)，比如應(yīng)當編制循環(huán)經(jīng)濟或資源循環(huán)利用效率提高的相關(guān)規(guī)劃，結(jié)合五年國民經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃實行定期更新，其中的量化目標、目標達成路徑、具體行動領(lǐng)域和政策重點等內(nèi)容要在基本保持一致的前提下發(fā)展和完善。

（二）科學(xué)研究支撐規(guī)劃的目標指標體系，完善相應(yīng)的監(jiān)測統(tǒng)計核算體系

日本在制定循環(huán)型社會發(fā)展戰(zhàn)略時是以量化目標為導(dǎo)向的，目標由一套指標體系支撐。指標體系在定期評估后進行修訂調(diào)整，不斷加以完善。目前日本反映循環(huán)型社會建設(shè)的指標體系由物質(zhì)流層面、行動層面、輔助層面等構(gòu)成包含150項具體指標。不斷完善的指標體系對數(shù)據(jù)監(jiān)測、統(tǒng)計和核算也起到積極作用。除此之外，日本還采用政府支持、實證事業(yè)等方式夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。例如，為使食物浪費量的估算精度提到，地方政府對當?shù)厥澄锢速M調(diào)查提供財政和技術(shù)支持;實證事業(yè)涉及的企業(yè)對企業(yè)運行狀況和技術(shù)應(yīng)用情況開展數(shù)據(jù)監(jiān)測和評價工作，極大提高了企業(yè)層面的數(shù)據(jù)數(shù)量和質(zhì)量。而我國沒有循環(huán)經(jīng)濟、資源循環(huán)利用的統(tǒng)計體系，企業(yè)微觀層面數(shù)據(jù)監(jiān)測鮮有資金支持，數(shù)據(jù)質(zhì)量差，準確度低。由于缺乏準確數(shù)據(jù)，資源循環(huán)利用的物質(zhì)流動過程無法掌握，反映我國循環(huán)特點的目標支撐指標體系也未能充分搭建。應(yīng)盡快完善統(tǒng)計體系，加強監(jiān)測評估，使目標支撐的指標體系構(gòu)建有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，量化目標制定有科學(xué)依據(jù)，完成情況能夠準確評價。

（三）綜合使用法律、行政、經(jīng)濟等手段促進資源利用效率提高，尤其要注重市場和經(jīng)濟手段的激勵作用

日本循環(huán)型社會推進的相關(guān)法律在國家制定戰(zhàn)略、方向、規(guī)劃等方面提供堅實基準，同時又規(guī)定了所涉及的利益相關(guān)方、責(zé)任劃分、行動內(nèi)容、獎懲措施等，最大程度保證了各責(zé)任主體于法有據(jù)。而我國循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)法規(guī)相比而言存在法律地位較低、約束力和震懾力不足、法律責(zé)任虛置、管控領(lǐng)域空白、內(nèi)容分散未整合等不足。在經(jīng)濟手段上，日本的顯著特征是不斷強化并靈活應(yīng)用包括稅收優(yōu)惠、征稅收費、財政補貼等措施。而我國在循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域行政管控措施密集而經(jīng)濟和市場手段缺位。例如，我國對資源綜合利用企業(yè)的所得稅和增值稅優(yōu)惠規(guī)定中，對于目前大量產(chǎn)生的廢塑料、廢包裝等消費產(chǎn)品退稅比例較低，無法有效激勵行業(yè)資源循環(huán)利用;我國目前實施的資源稅、消費稅和排污收費制度都無法有效約束生產(chǎn)和消費行為，而經(jīng)日本經(jīng)驗測試有效的產(chǎn)廢稅和生活垃圾收費等制度在我國未施行。未來，應(yīng)在完善法律法規(guī)措施的基礎(chǔ)上，不斷完善市場和經(jīng)濟措施，加強其在各類措施間的地位，激發(fā)民間和企業(yè)內(nèi)生活力，調(diào)動社會廣泛參與。

（四）強化循環(huán)經(jīng)濟3R原則中的減量化和再利用的2R原則，探索發(fā)展2R新模式

隨著日本循環(huán)利用率達到平臺期，從源頭實現(xiàn)資源投入減量，以再利用等更經(jīng)濟的方式提高資源利用效率的地位愈發(fā)提高。日本從第3期計劃開始就強化了該理念。我國盡管回收利用率有所上升，但全社會廢棄物的產(chǎn)生量和最終處理量仍保持增長，廢棄物預(yù)防和減量對我國未來提高資源效率，創(chuàng)造新經(jīng)濟模式有更重要意義。2R新模式包括反映全生命周期理念的生態(tài)設(shè)計、共享經(jīng)濟和再制造以及廣泛安全的廢棄物回收和運輸渠道，因此要在社會上加大2R的優(yōu)先宣傳，通過生態(tài)設(shè)計，基于全生命周期生態(tài)環(huán)境影響評價理念設(shè)計產(chǎn)品;要在制造業(yè)服務(wù)化、再制造和共享經(jīng)濟等方面探索有效進行廢棄物源頭減量的商業(yè)模式;要通過搭建全面安全的廢棄物收集和運輸渠道，及時將生產(chǎn)生活廢棄物投入到循環(huán)型產(chǎn)業(yè)中消納。