改革開(kāi)放以來(lái)糧食市場(chǎng)調(diào)控的演變及思考

周竹君 王娟

摘 要：實(shí)現(xiàn)更有效的市場(chǎng)調(diào)控，是市場(chǎng)化改革下保障國(guó)家糧食安全目標(biāo)的關(guān)鍵，更是提高國(guó)家治理能力在糧食領(lǐng)域的體現(xiàn)。在簡(jiǎn)要回顧改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)糧食調(diào)控的措施、方式及效果的基礎(chǔ)上，分析了調(diào)控的目標(biāo)演變及存在的問(wèn)題，總結(jié)調(diào)控的特征，提出了提高糧食市場(chǎng)調(diào)控能力的思路建議，以確保我國(guó)糧食安全和市場(chǎng)穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：糧價(jià)波動(dòng) 市場(chǎng)調(diào)控 糧食安全 糧食市場(chǎng)演變

糧食市場(chǎng)調(diào)控能力的強(qiáng)弱是影響國(guó)家糧食安全的重要因素。調(diào)控目標(biāo)既要保護(hù)農(nóng)民利益，防止谷賤傷農(nóng);又要保護(hù)消費(fèi)者利益，避免谷貴傷民?；仡櫧氖晡覈?guó)糧食市場(chǎng)波動(dòng)情況，梳理糧食宏觀調(diào)控目標(biāo)與方式的演變及其效果，更充分地了解政府在開(kāi)放市場(chǎng)中如何發(fā)揮作用，如何平衡推進(jìn)糧食市場(chǎng)改革與保障糧食安全兩者的關(guān)系，以期實(shí)現(xiàn)更有效的市場(chǎng)調(diào)控。

一、文獻(xiàn)綜述

糧食的市場(chǎng)失靈表現(xiàn)為供求或價(jià)格的異常波動(dòng)。姜長(zhǎng)云（2006）回顧了1978-2006年我國(guó)出現(xiàn)的六次糧食供求失衡，認(rèn)為歷次糧食供求失衡都與宏觀經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)、農(nóng)業(yè)政策調(diào)整有密切關(guān)系[1]。有研究認(rèn)為，國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)糧價(jià)波動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)主要在糧食供不應(yīng)求階段，而應(yīng)對(duì)糧食供過(guò)于求的經(jīng)驗(yàn)則較為不足，如溫鐵軍（2001）在回顧糧食供求的六次波動(dòng)中提出，改革開(kāi)放后的四次供求波動(dòng)基本上屬于生產(chǎn)過(guò)剩型，其中三次集中發(fā)生在90年代[2]。而在糧食供大于求的情況下，制定糧食調(diào)控政策往往更注重產(chǎn)后調(diào)控，對(duì)糧食總量偏多的調(diào)控經(jīng)驗(yàn)明顯不足（魯曉東，2007）[3]。

宏觀調(diào)控主要是解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。較多研究認(rèn)為，糧食市場(chǎng)具有發(fā)散型蛛網(wǎng)波動(dòng)趨勢(shì)或不穩(wěn)定均衡的自發(fā)波動(dòng)趨勢(shì)，靠市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用不能達(dá)到穩(wěn)定均衡，必須借助政府調(diào)控。這對(duì)糧食價(jià)格干預(yù)奠定了重要的理論基礎(chǔ)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)從糧食調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控方式、調(diào)控工具、調(diào)控效果等角度進(jìn)行了大量的研究，探討和研究了糧食宏觀調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)與不足。對(duì)于糧食宏觀調(diào)控目標(biāo)，多數(shù)學(xué)者（聶振邦，2009[4];程國(guó)強(qiáng)，2011[5]，等）認(rèn)為，基本目標(biāo)在于力求保持國(guó)內(nèi)糧食供求基本平衡和糧價(jià)基本穩(wěn)定，保護(hù)好種糧農(nóng)民利益和生產(chǎn)積極性，維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定。也有研究認(rèn)為，政策目標(biāo)多元導(dǎo)致糧食宏觀調(diào)控存在局限性。如，糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收是兩個(gè)不同的政策目標(biāo)，農(nóng)民增收問(wèn)題應(yīng)由其他綜合性政策支持體系去實(shí)現(xiàn)。糧食宏觀調(diào)控存在的問(wèn)題還集中在過(guò)度調(diào)控效應(yīng)、逆向調(diào)控、調(diào)控滯后，不能及時(shí)適應(yīng)糧食形勢(shì)、市場(chǎng)化形勢(shì)發(fā)展等，導(dǎo)致調(diào)控政策的執(zhí)行能力和保障能力出現(xiàn)下降的趨向（朱滿德，2011）[6]。糧食市場(chǎng)內(nèi)在的運(yùn)行規(guī)律，將使國(guó)家為保持糧價(jià)穩(wěn)定付出較大的調(diào)控成本（魯曉東，2007）[3]。

對(duì)于糧食市場(chǎng)波動(dòng)的階段分期，研究者見(jiàn)仁見(jiàn)智，但達(dá)成共識(shí)的幾次短期波動(dòng)，如1993-94年、2003-04年、2007-08年，以其偶發(fā)性特征推動(dòng)了糧食調(diào)控體系的完善。隨著季節(jié)性和周期性因素的蛛網(wǎng)波動(dòng)特征對(duì)糧價(jià)的影響逐漸弱化，政策目標(biāo)與利益主體逐漸多元化，新常態(tài)下市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變化類似具有突發(fā)性的市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)更需要防范。

二、糧食市場(chǎng)調(diào)控目標(biāo)的演變

（一）調(diào)控重點(diǎn)演變

保障糧食市場(chǎng)穩(wěn)定是歷屆政府宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)。但在不同時(shí)期，糧食調(diào)控目標(biāo)隨著國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)全局的多重目標(biāo)衍生發(fā)散，并與同期的糧食政策相適應(yīng)。調(diào)控目標(biāo)優(yōu)先序的界定和應(yīng)對(duì)措施，體現(xiàn)了調(diào)控思路的演變過(guò)程。

1985年，國(guó)內(nèi)首次提出構(gòu)建保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系。當(dāng)時(shí)整個(gè)宏觀調(diào)控手段建立在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)、物質(zhì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于賣方市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，糧食市場(chǎng)也具有類似的特征。1993年正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，國(guó)內(nèi)首次采取經(jīng)濟(jì)手段和行政手段并重的方式調(diào)控經(jīng)濟(jì)，同期實(shí)施了力度較大的“糧改”，即糧食市場(chǎng)“放開(kāi)銷區(qū)、保護(hù)產(chǎn)區(qū)”。糧價(jià)波動(dòng)本是“糧改”后市場(chǎng)的正常反應(yīng)，但由于對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱等宏觀經(jīng)濟(jì)變化缺乏相應(yīng)的預(yù)期和準(zhǔn)備，盡管采取了專項(xiàng)儲(chǔ)備等常規(guī)性調(diào)控手段，仍然弱化了調(diào)控效果。在放開(kāi)市場(chǎng)不到一年的時(shí)間，購(gòu)銷體制重回“雙軌制”，恢復(fù)并加強(qiáng)了糧食購(gòu)銷、價(jià)格和市場(chǎng)方面的控制和干預(yù)，通貨膨脹及購(gòu)銷體制調(diào)整拉長(zhǎng)了價(jià)格恢復(fù)合理區(qū)間的周期。這一時(shí)期通貨膨脹具有“去貨幣化”特征，由此形成的實(shí)物儲(chǔ)備思路成為平抑價(jià)格、穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期的重要調(diào)控手段，一定程度上起到了抵消貿(mào)易政策和國(guó)際價(jià)格傳導(dǎo)對(duì)市場(chǎng)影響的作用。

90年代后期至2003年期間，由于糧食生產(chǎn)維持著較高水平，市場(chǎng)形勢(shì)逐漸轉(zhuǎn)為供過(guò)于求，減輕流通環(huán)節(jié)龐大的財(cái)政虧損補(bǔ)貼壓力成為同期的糧改政策目標(biāo)。流通體制實(shí)行“四分開(kāi)一完善”改革，目標(biāo)主要是解決“賣糧難”、國(guó)有糧食企業(yè)虧損掛賬等問(wèn)題。在供求關(guān)系總量較為寬松的情況下，糧食調(diào)控的市場(chǎng)化繼續(xù)推進(jìn)，包括擴(kuò)大糧食退出保護(hù)價(jià)收購(gòu)范圍，完全放開(kāi)八個(gè)主銷區(qū)的糧食收購(gòu)，在安徽、湖南、湖北、內(nèi)蒙古、新疆等五個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行直補(bǔ)試點(diǎn)，為全國(guó)全面放開(kāi)購(gòu)銷市場(chǎng)創(chuàng)造了條件（杜政、亢霞，2012）[7]。

2003-2007年是我國(guó)“入世”后全球化進(jìn)程最快的時(shí)期，國(guó)內(nèi)GDP保持兩位數(shù)的高增長(zhǎng)率，糧食生產(chǎn)成本剛性上升，經(jīng)濟(jì)開(kāi)放下的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)糧價(jià)調(diào)控帶來(lái)壓力和挑戰(zhàn)。國(guó)務(wù)院先后制定《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》《全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》，調(diào)控目標(biāo)轉(zhuǎn)向確保糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收、促進(jìn)糧食綜合生產(chǎn)能力保持基本穩(wěn)定。這一時(shí)期，糧食收購(gòu)市場(chǎng)全面放開(kāi)，糧食流通引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激活了糧食產(chǎn)業(yè)多元主體的發(fā)展和糧食產(chǎn)業(yè)活力。與之相配套，2004年出臺(tái)的《糧食流通管理?xiàng)l例》明確形成以分級(jí)糧食儲(chǔ)備制度、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度、糧食應(yīng)急機(jī)制和臨時(shí)性價(jià)格干預(yù)措施為基本框架的調(diào)控體系，調(diào)控手段包括托市收購(gòu)、糧食儲(chǔ)備、競(jìng)價(jià)銷售、進(jìn)出口調(diào)控等。其中，以最低收購(gòu)價(jià)為主的托市政策明確僅在糧食主產(chǎn)區(qū)短缺的重點(diǎn)糧食品種供求關(guān)系發(fā)生重大變化時(shí)執(zhí)行，價(jià)格干預(yù)措施僅當(dāng)糧食價(jià)格顯著上漲或者有可能顯著上漲時(shí)實(shí)施。自稻谷、小麥啟動(dòng)托市收購(gòu)后，為防范外部市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，玉米、大豆兩大非口糧品種也被納入托市收購(gòu)。為應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能出現(xiàn)的區(qū)域性市場(chǎng)波動(dòng)，同期鼓勵(lì)各地建立重點(diǎn)聯(lián)系批發(fā)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資源合理配置。在這一階段的后期，調(diào)控重點(diǎn)從促活力向保安全轉(zhuǎn)變。

開(kāi)放市場(chǎng)環(huán)境下糧食進(jìn)口規(guī)模不斷擴(kuò)大，2009年我國(guó)成為糧食凈進(jìn)口國(guó)，2011年起稻谷、小麥、玉米三大谷物均呈凈進(jìn)口態(tài)勢(shì)，進(jìn)口增加是對(duì)需求增長(zhǎng)與價(jià)格上漲的市場(chǎng)回應(yīng)。根據(jù)消費(fèi)需求趨勢(shì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、可持續(xù)發(fā)展要求等基本國(guó)情，以及國(guó)際市場(chǎng)供給變化等形勢(shì)，2013年末，中央確立了新形勢(shì)下“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略和“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”新糧食安全觀。2014年以來(lái)的調(diào)控重點(diǎn)在于改革收儲(chǔ)制度，減少對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的扭曲。根據(jù)漸進(jìn)改革原則，對(duì)非口糧和口糧分品種施策，玉米和大豆率先改革，從強(qiáng)調(diào)產(chǎn)量向產(chǎn)能安全轉(zhuǎn)變。2016年《糧食行業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確，糧食宏觀調(diào)控重點(diǎn)是堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向與保護(hù)農(nóng)民利益并重，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，搞活糧食流通。這一時(shí)期，調(diào)控重點(diǎn)再次從保安全向促活力轉(zhuǎn)變。

回顧上述調(diào)控重點(diǎn)的變化，在流通環(huán)節(jié)確保糧食賣得出是調(diào)控的核心，“賣得出”是價(jià)格穩(wěn)定的前提，保護(hù)農(nóng)民利益就是促進(jìn)穩(wěn)定，但在調(diào)控中并沒(méi)有明確涉及增收。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)上，降低流通環(huán)節(jié)成本、提高流通效率是保障糧食“賣得出”的關(guān)鍵。

（二）市場(chǎng)波動(dòng)的影響因素

糧食市場(chǎng)從90年代至今經(jīng)歷了幾次較為明顯的波動(dòng)。影響糧價(jià)的因素復(fù)雜，各因素在不同階段的作用程度存在差異，有時(shí)是某一因素主導(dǎo)，有時(shí)是多種因素作用，或疊加產(chǎn)生交互作用，造成糧食市場(chǎng)的放大波動(dòng)。

一是供求矛盾。糧食市場(chǎng)波動(dòng)的本質(zhì)因素是供求關(guān)系。20世紀(jì)90年代以前糧食市場(chǎng)波動(dòng)較小，一方面是消費(fèi)需求水平較低，另一方面是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)內(nèi)商品市場(chǎng)供需定價(jià)、定量的特征顯著。90年代初放開(kāi)銷價(jià)后，消費(fèi)需求迅速提升，供求主要矛盾從總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性短缺，在主銷區(qū)尤為明顯。1993年的市場(chǎng)波動(dòng)即是由稻谷的產(chǎn)銷缺口引起，發(fā)展為全國(guó)性的市場(chǎng)波動(dòng)。敏感品種、敏感區(qū)域的供求失衡，在歷次糧食市場(chǎng)波動(dòng)中都起到了傳導(dǎo)放大的作用。加之跨區(qū)域、長(zhǎng)距離的流通效率限制，區(qū)域供求矛盾的問(wèn)題進(jìn)一步擴(kuò)大。

二是貨幣因素。生產(chǎn)、儲(chǔ)備和貿(mào)易均是影響供給的因素，在歷次糧食波動(dòng)中都起到一定作用，但其根本是受幣值變化影響。在貨幣環(huán)境不穩(wěn)定的情況下，貨幣替代供求關(guān)系成為影響糧價(jià)的決定性因素。糧食市場(chǎng)波動(dòng)與國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)具有一定的同步性。如1993年、2003年、2007年、2011年前后的糧價(jià)上漲均伴隨較明顯的宏觀經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和通貨膨脹，其中，1993年是糧食增產(chǎn)、全國(guó)庫(kù)存充足的時(shí)期，2007年也是糧食連續(xù)豐收、供求趨于平衡的市場(chǎng)環(huán)境。國(guó)際市場(chǎng)通過(guò)貿(mào)易、能源、金融等風(fēng)險(xiǎn)輸入國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體系，成為影響國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)波動(dòng)的敏感因素。

（三）糧食調(diào)控的幾個(gè)特征

縱觀歷次市場(chǎng)波動(dòng)，對(duì)糧食市場(chǎng)的調(diào)控始終有“一管就死、一放就亂”的顧慮。糧食市場(chǎng)調(diào)控的基本目標(biāo)是要保障價(jià)格穩(wěn)定。既要保護(hù)農(nóng)民利益，防止谷賤傷農(nóng);又要保護(hù)消費(fèi)者利益，避免谷貴傷民。但管住價(jià)格，未必能穩(wěn)定價(jià)格。尤其影響糧價(jià)的因素日益增多且復(fù)雜化，消費(fèi)市場(chǎng)范圍之廣，在市場(chǎng)能夠自行調(diào)節(jié)的情況下，對(duì)價(jià)格的形成、變動(dòng)進(jìn)行直接干預(yù)將“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。在外部環(huán)境趨于復(fù)雜、市場(chǎng)不確定性增強(qiáng)的情況下，穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格、防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的難度加大。評(píng)價(jià)調(diào)控效果，要綜合考慮調(diào)控目標(biāo)、現(xiàn)實(shí)可調(diào)動(dòng)資源及條件、調(diào)控手段與方式。

一是調(diào)控的有效程度取決于調(diào)控總量的水平。在競(jìng)爭(zhēng)性的開(kāi)放市場(chǎng)中，價(jià)格波動(dòng)是一種常態(tài)，特別是與國(guó)際市場(chǎng)接軌后更是如此。隨著國(guó)內(nèi)糧食供求格局從總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾，市場(chǎng)主體及經(jīng)濟(jì)體量的擴(kuò)增，開(kāi)放格局的形成與流通總量的提高，糧食安全的內(nèi)涵邊界向外延展，調(diào)控難度也相應(yīng)增大，過(guò)去被印證為有效的調(diào)控方式不能確保產(chǎn)生同樣的效果。比如，在財(cái)政負(fù)擔(dān)較重的情況下，采取價(jià)格干預(yù)面臨著較高的市場(chǎng)交易費(fèi)用，勢(shì)必影響調(diào)控的有效性，使得市場(chǎng)作用驅(qū)動(dòng)政策向調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源傾斜。

二是調(diào)控的難度取決于外部因素的復(fù)雜性、調(diào)控手段與方式的適用性。每一時(shí)期的外部經(jīng)濟(jì)變化，都考驗(yàn)著糧食生產(chǎn)、流通與消費(fèi)之間的有效平衡，也影響著糧食安全的靜態(tài)效果與評(píng)價(jià)機(jī)制。不斷提高的糧食市場(chǎng)開(kāi)放程度也挑戰(zhàn)著調(diào)控手段與方式的適用性。尤其是相對(duì)過(guò)去較為固定的調(diào)控價(jià)格，現(xiàn)在的調(diào)控對(duì)象呈多元化且動(dòng)態(tài)性強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)也均發(fā)生較大變化。有限經(jīng)驗(yàn)支撐的原有調(diào)控形式適用性受到挑戰(zhàn)，新舊體制交替過(guò)程會(huì)面臨調(diào)控方式的革故鼎新，必然要求調(diào)控形式發(fā)生轉(zhuǎn)換和調(diào)整，過(guò)渡到以較低成本維護(hù)較高糧食保障水平的宏調(diào)體制或方法。比如，實(shí)物儲(chǔ)備比貨幣更能有效應(yīng)對(duì)的背景是通貨膨脹下的“去貨幣化”。在歷次應(yīng)對(duì)糧食市場(chǎng)波動(dòng)中，實(shí)物儲(chǔ)備僅能在極特殊的短期情況下影響市場(chǎng)，更多則需要發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用。加入WTO以來(lái)，外部需求環(huán)境的不確定性通過(guò)各種方式傳導(dǎo)到國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，增加了糧食供給體系的脆弱性。

三是調(diào)控受制于也將依賴現(xiàn)有穩(wěn)定與平衡基礎(chǔ)上的協(xié)同配套。目標(biāo)多元化是調(diào)控的難點(diǎn)，也是調(diào)控的基本特征。自2003年起十余年內(nèi)的政策目標(biāo)是以增產(chǎn)為導(dǎo)向，糧食供求形勢(shì)由總量短缺發(fā)展為供求階段性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，表現(xiàn)為供給能力沒(méi)有跟上需求升級(jí)的速度。其中，既有品種與品質(zhì)結(jié)構(gòu)矛盾，如市場(chǎng)優(yōu)質(zhì)糧源偏少等;也有區(qū)域性結(jié)構(gòu)矛盾，如主銷區(qū)糧食自給率長(zhǎng)期偏低，過(guò)于依賴主產(chǎn)區(qū)購(gòu)銷合作和進(jìn)出口貿(mào)易。在現(xiàn)有穩(wěn)定與平衡的基礎(chǔ)上無(wú)法進(jìn)一步提高效率，不僅無(wú)法解決上述結(jié)構(gòu)性矛盾，更面臨調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求總量與干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之間的權(quán)衡。一方面，生產(chǎn)周期與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期不同步，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)面臨的約束條件互為矛盾的情況下，必須協(xié)同不同執(zhí)行部門的調(diào)控節(jié)奏;另一方面，品種之間、區(qū)域之間的政策實(shí)施存在溢出效應(yīng)，可能導(dǎo)致資源配置低效或無(wú)效。如改革玉米收儲(chǔ)制度的同時(shí)調(diào)整大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼，需把握玉米和大豆的比價(jià)關(guān)系。因此，政策調(diào)控體現(xiàn)為漸進(jìn)式的彈性過(guò)程，對(duì)目標(biāo)的制定逐漸以區(qū)間值、相對(duì)值替代絕對(duì)目標(biāo)值，調(diào)控受制于也依賴于儲(chǔ)備吞吐、貿(mào)易、價(jià)格、加工與運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼等手段及信貸、環(huán)保、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等協(xié)同配套。

其四，調(diào)控面臨注重全局和重點(diǎn)突出之間的權(quán)衡。隨著國(guó)內(nèi)糧食自給能力和保障能力的提高，全國(guó)性的和長(zhǎng)期性的缺糧問(wèn)題越來(lái)越少，而局部區(qū)域突發(fā)性的缺糧成為越來(lái)越值得關(guān)注的問(wèn)題。高度集中和多元化的糧食需求加劇了城鎮(zhèn)化較快區(qū)域的供給壓力，剛性需求壓縮了相機(jī)調(diào)控的空間，調(diào)控的間接干預(yù)逐漸替代直接干預(yù)發(fā)揮作用。一方面，消費(fèi)剛性的特征始終要求糧食供給保持在相對(duì)較高的水平，以滿足應(yīng)急需要和不確定的需求變化;另一方面，供求失衡在城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的大城市具有放大效應(yīng)和疊加效應(yīng)，這些都對(duì)糧食的流通安全和調(diào)控形成潛在的風(fēng)險(xiǎn)。若儲(chǔ)備規(guī)模大，則財(cái)政負(fù)擔(dān)加重;儲(chǔ)備規(guī)模過(guò)小，則難以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際的供給能力越來(lái)越強(qiáng)調(diào)區(qū)域運(yùn)輸、協(xié)作的有效性，但緊平衡下大宗商品的跨區(qū)域流動(dòng)必然增加社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成本。

三、糧食市場(chǎng)調(diào)控面臨的問(wèn)題

糧食市場(chǎng)調(diào)控在發(fā)揮作用的同時(shí)，也存在過(guò)度調(diào)控、調(diào)控滯后等不能及時(shí)適應(yīng)糧食市場(chǎng)形勢(shì)的問(wèn)題。隨著糧食市場(chǎng)供求和國(guó)內(nèi)外環(huán)境形勢(shì)發(fā)生根本性變化，市場(chǎng)調(diào)控能力的進(jìn)一步提高受到制約。

一是目標(biāo)多元導(dǎo)致的協(xié)調(diào)難。糧食安全地位越高，服務(wù)于這一戰(zhàn)略地位的主體也越多。糧食問(wèn)題涉及發(fā)改、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、進(jìn)出口、工商等多部門的調(diào)控主體、具有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的企業(yè)主體，難免出現(xiàn)目標(biāo)不一致，措施不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。比如，90年代初“保量”的任務(wù)由地方政府承擔(dān)，卻由于分省決策各自為政，造成了地區(qū)間糧食市場(chǎng)的割裂和封閉，加劇了沿海省份糧食市場(chǎng)的緊張。而國(guó)營(yíng)糧食部門承擔(dān)著政策性虧損，無(wú)力落實(shí)平抑市場(chǎng)的調(diào)控意圖。2000-2003年糧食連續(xù)減產(chǎn)，每年依靠消耗庫(kù)存填充供求缺口，但國(guó)有糧食企業(yè)庫(kù)存量居高不下，與市場(chǎng)調(diào)控存在節(jié)奏不一致的問(wèn)題。中央與地方分級(jí)儲(chǔ)備的制度實(shí)行至今，糧源集中在中央、地方政府對(duì)糧食儲(chǔ)備的調(diào)控能力下降等問(wèn)題仍然存在。以現(xiàn)行收儲(chǔ)制度的運(yùn)行為例，政策性收購(gòu)由糧食部門、中儲(chǔ)糧、農(nóng)發(fā)行三方負(fù)責(zé)，由于職責(zé)和分工不同，三方權(quán)責(zé)不對(duì)等，協(xié)調(diào)難度大。此外，糧食管理部門、國(guó)有銀行、地方政府以及國(guó)有糧食企業(yè)均是糧食市場(chǎng)調(diào)控主體，權(quán)力與責(zé)任的分散，目標(biāo)的不一致性，都不利于調(diào)控目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

二是目標(biāo)沖突導(dǎo)致調(diào)控效率下降。多重目標(biāo)的調(diào)控體系將降低政策的邊際效應(yīng)。2003年以前的政策包括保護(hù)農(nóng)民利益、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、化解國(guó)有糧企巨額虧損、維持糧食供給和物價(jià)穩(wěn)定等一系列目標(biāo)，存在調(diào)控目標(biāo)模糊的問(wèn)題。在生產(chǎn)能力大幅提升的背景下，糧價(jià)政策仍然承載了保護(hù)農(nóng)民利益、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)等多重目標(biāo)。比如，托市收儲(chǔ)政策以促進(jìn)糧食生產(chǎn)、保護(hù)農(nóng)民種糧積極性為目標(biāo)，并不具有穩(wěn)定市場(chǎng)的作用。當(dāng)糧食整體形勢(shì)處于供不應(yīng)求時(shí)，糧食增產(chǎn)與保障農(nóng)民收益的政策目標(biāo)具有一致性，兩者不存在沖突。但隨著糧食供求形勢(shì)轉(zhuǎn)向總量供過(guò)于求、結(jié)構(gòu)性供不應(yīng)求，政策目標(biāo)多元的沖突進(jìn)而顯現(xiàn)。流通環(huán)節(jié)“應(yīng)收盡收”、“調(diào)得動(dòng)、用得上”強(qiáng)調(diào)的是儲(chǔ)備能力和儲(chǔ)備體系的高效率，但在增產(chǎn)即增收的生產(chǎn)預(yù)期下，流通環(huán)節(jié)迅速形成巨量庫(kù)存，且增產(chǎn)重“量”不重“質(zhì)”，不僅造成無(wú)效增量擠占優(yōu)質(zhì)增量的市場(chǎng)空間，更難以發(fā)揮流通調(diào)節(jié)供求的作用。若要同時(shí)實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)與增收的目標(biāo)，政策調(diào)控增加的成本勢(shì)必會(huì)輸入到流通環(huán)節(jié)，加大下游環(huán)節(jié)調(diào)控難度。

三是市場(chǎng)實(shí)際走勢(shì)與調(diào)控預(yù)期結(jié)果形成反差。調(diào)控手段隨著糧食供求形勢(shì)“松時(shí)放、緊時(shí)收”的剛性特征明顯，平抑市場(chǎng)并非總是奏效。比如，90年代初“保量放價(jià)”政策的目的是為了保證有足夠的商品糧，以供應(yīng)城市居民生活所需和工業(yè)用糧。地方政府為了完成收購(gòu)任務(wù)封鎖市場(chǎng)甚至壓低糧價(jià)的行為，加劇了市場(chǎng)價(jià)格上漲。1993年的糧價(jià)上漲中，靜態(tài)管理的儲(chǔ)備和貿(mào)易運(yùn)行機(jī)制滯后于市場(chǎng)形勢(shì)變化，調(diào)控主體不能靈活調(diào)控國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)。而行業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，更難以準(zhǔn)確預(yù)判糧食市場(chǎng)發(fā)展的內(nèi)在周期與時(shí)滯。比如，1996年初確定的生產(chǎn)目標(biāo)“到2000年糧食總產(chǎn)量達(dá)到9800億斤”在當(dāng)年就順利實(shí)現(xiàn);2008年、2009年制定的《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》《全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》，年限跨度均超過(guò)十年，后者提出的中長(zhǎng)期目標(biāo)“到2020年糧食生產(chǎn)能力達(dá)到11000億斤以上”，僅用了2～3年便提前達(dá)成。一方面可能是調(diào)控加碼促成了目標(biāo)實(shí)現(xiàn);另一方面，以歷史經(jīng)驗(yàn)為預(yù)判基準(zhǔn)，低估了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下存量與增量邊際力量的變化，比如流通與生產(chǎn)的相互影響、政府儲(chǔ)備與企業(yè)庫(kù)存的相互影響。在玉米去庫(kù)存調(diào)節(jié)中，深加工產(chǎn)能的迅速啟動(dòng)在較短的時(shí)間內(nèi)激活了市場(chǎng)需求，去庫(kù)存效果快于預(yù)期，但卻可能出現(xiàn)“旱改水”后稻谷去庫(kù)存難的引致效應(yīng)。

四是市場(chǎng)失靈削弱了市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)功能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的體量日益擴(kuò)大的情況下，市場(chǎng)本身能夠自行消化一些不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，但在對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)容忍度較低的情況下啟動(dòng)調(diào)控，將延長(zhǎng)或加劇市場(chǎng)波動(dòng)。最低收購(gòu)價(jià)政策的常年啟動(dòng)，不僅沒(méi)有平抑快速上漲的生產(chǎn)成本，反而出現(xiàn)政策市效果。2012年起玉米拍賣糧出庫(kù)難，出現(xiàn)產(chǎn)區(qū)運(yùn)不出、銷區(qū)有價(jià)無(wú)市的現(xiàn)象，華北產(chǎn)區(qū)的玉米向東北產(chǎn)區(qū)倒流，銷區(qū)市場(chǎng)糧源進(jìn)一步減少。此外，在常年“敞開(kāi)收購(gòu)”的影響下，定期定量成規(guī)模的儲(chǔ)備輪換抬高了市場(chǎng)價(jià)格，既不能如實(shí)反映市場(chǎng)需求，也形成產(chǎn)業(yè)鏈下游用糧難的“梗阻”現(xiàn)象。托市儲(chǔ)備轉(zhuǎn)為調(diào)節(jié)儲(chǔ)備并沉淀為長(zhǎng)期儲(chǔ)備，偏離了政策初衷。

總體來(lái)看，市場(chǎng)體系和市場(chǎng)功能不完善，將增加市場(chǎng)調(diào)控的難度。沿用行政干預(yù)思路，難以破解需求約束，完成高效的市場(chǎng)資源配置。如，國(guó)有糧企產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，發(fā)揮流通主渠道功能不強(qiáng);收儲(chǔ)企業(yè)沒(méi)有輪換經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能根據(jù)市場(chǎng)變化適時(shí)輪換，往往錯(cuò)失最佳的市場(chǎng)輪換機(jī)會(huì)，儲(chǔ)備效用大打折扣，等等。此外，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償制度尚未建立，市場(chǎng)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、監(jiān)管制度也存在類似共性問(wèn)題，沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)所需的高效調(diào)節(jié)作用。

四、提高糧食市場(chǎng)調(diào)控能力的思路

隨著貿(mào)易全球化、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)增加、宏觀經(jīng)濟(jì)周期回歸，未來(lái)糧食供應(yīng)及波動(dòng)可能更加頻繁。糧食市場(chǎng)調(diào)控應(yīng)建立在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，適應(yīng)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系高質(zhì)量發(fā)展的需要，恪守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)合理邊界，把轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)置于更為突出的位置，與產(chǎn)業(yè)政策、宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)配套，構(gòu)建政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的調(diào)控體系，合力發(fā)揮糧食安全保障作用。

第一，強(qiáng)化預(yù)期管理，建立相應(yīng)的預(yù)期管理手段。市場(chǎng)調(diào)控的核心目標(biāo)在于平衡供求關(guān)系。糧食緊平衡未必是未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)，但卻是宏觀調(diào)控的長(zhǎng)期目標(biāo)，因此短期性與不穩(wěn)定性特征長(zhǎng)期存在。針對(duì)糧價(jià)下跌、去庫(kù)存、全社會(huì)糧食需求峰值即將到來(lái)等情境，要把提高穩(wěn)定性和保障能力放在市場(chǎng)調(diào)控的突出位置。將短期調(diào)控措施與長(zhǎng)期調(diào)控體系的目標(biāo)相互銜接，區(qū)別管理長(zhǎng)期與短期、存量與增量、總體安全與相對(duì)安全、口糧與非口糧等目標(biāo)差異，謹(jǐn)慎研判市場(chǎng)波動(dòng)的類型，避免調(diào)控成為市場(chǎng)波動(dòng)的誘因，注重糧食產(chǎn)業(yè)整體效益和長(zhǎng)效機(jī)制。注重信息預(yù)警與公開(kāi)服務(wù)，盡可能多采取公開(kāi)操作的方式。充分發(fā)揮公開(kāi)競(jìng)價(jià)交易對(duì)糧食市場(chǎng)的調(diào)控作用，完善糧食應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)體系，增強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)性。

第二，結(jié)構(gòu)性調(diào)整應(yīng)區(qū)別于即時(shí)性的調(diào)控政策。宏觀環(huán)境的大體穩(wěn)定，有賴于以財(cái)政與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策的協(xié)調(diào)配合，也是保持政策定力的基本要求。針對(duì)糧食調(diào)控界定范圍泛化的問(wèn)題，有必要將為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化而進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性調(diào)整與學(xué)界規(guī)范認(rèn)知的調(diào)控相區(qū)別。如，歷次糧食流通體制改革屬于結(jié)構(gòu)性變革，通過(guò)與之相適應(yīng)的調(diào)控轉(zhuǎn)向，緩解了流通體制機(jī)制的矛盾;放管服改革中，微觀事項(xiàng)的干預(yù)減少為提高調(diào)控效率有直接的作用。作為調(diào)控體系的一部分，即時(shí)性的調(diào)控政策與產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政貨幣政策的區(qū)別在于其具有時(shí)效性、靈活性和可控性。通過(guò)加強(qiáng)不同管理環(huán)節(jié)的協(xié)同性，減少調(diào)控目標(biāo)的內(nèi)生沖突，有助于發(fā)揮調(diào)控的相機(jī)性，為未來(lái)宏觀政策預(yù)留空間，增強(qiáng)政策的可持續(xù)性。如，市場(chǎng)機(jī)制的功能由價(jià)格政策承擔(dān)，保障農(nóng)民收益由補(bǔ)貼政策承擔(dān)。將最低收購(gòu)價(jià)政策作為相機(jī)性政策，配合輪作休耕等彈性的調(diào)控工具，減輕路徑依賴效應(yīng)。

第三，加快需求管理向供給管理轉(zhuǎn)變，從市場(chǎng)干預(yù)向市場(chǎng)引導(dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。管理部門轉(zhuǎn)變職能，減少不合理的微觀干預(yù)，有助于促進(jìn)調(diào)控效率的提升?，F(xiàn)階段調(diào)控解決的主要是區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。針對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，從以下方面優(yōu)化整合職能配置，加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)同性。一是生產(chǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)產(chǎn)能安全。完善產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，測(cè)算合理的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)水平，完善生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，提高小農(nóng)生產(chǎn)者應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。深化糧食產(chǎn)銷合作，鼓勵(lì)糧食企業(yè)與種糧農(nóng)民形成緊密的利益共同體，發(fā)展長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)銷合作關(guān)系，提高小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接的程度。二是儲(chǔ)備環(huán)節(jié)加強(qiáng)流通安全。明確界定中央和地方在糧食儲(chǔ)備調(diào)節(jié)、行業(yè)監(jiān)管等方面的分工與協(xié)作，統(tǒng)籌區(qū)分中央與地方、產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)的職責(zé)定位。合理安排糧食儲(chǔ)備品種與規(guī)模，提升成品糧應(yīng)急供應(yīng)能力。完善各級(jí)儲(chǔ)備糧吞吐調(diào)節(jié)機(jī)制，建立與消費(fèi)需求相適應(yīng)的地方儲(chǔ)備體制和輪換方式。強(qiáng)化貧困地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、休耕輪作試點(diǎn)地區(qū)等缺糧地區(qū)的糧源籌措、供應(yīng)和價(jià)格易波動(dòng)地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案。三是建立協(xié)調(diào)機(jī)制，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。深化國(guó)有糧食企業(yè)改革，激發(fā)企業(yè)市場(chǎng)活力。協(xié)調(diào)財(cái)政扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠、信貸支持等政策，降低糧食流通環(huán)節(jié)成本，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈上的關(guān)鍵主體提高要素配置效率，改變對(duì)消費(fèi)價(jià)格的配置影響。加強(qiáng)市場(chǎng)糧情監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào)，跟蹤評(píng)估糧食價(jià)格政策、補(bǔ)貼政策對(duì)市場(chǎng)主體產(chǎn)生的行為影響，增強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)變化的預(yù)判，提高調(diào)整的主動(dòng)性。

五、小結(jié)

重新審視我國(guó)的糧食調(diào)控體系，需立足全局，適應(yīng)階段性特征和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化。隨著糧食產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)延伸帶來(lái)的邊界擴(kuò)展，宏觀調(diào)控政策目標(biāo)難以相互兼顧。平衡不同主體的利益訴求，合理界定調(diào)控范圍的難度較大。實(shí)現(xiàn)多維度的政策目標(biāo)，必然要求政府宏觀調(diào)控手段由單一向多元化發(fā)展，從配套措施入手，強(qiáng)化糧食調(diào)控與其他宏觀調(diào)控政策工具配合，創(chuàng)新完善糧食宏觀調(diào)控。其中，加快改進(jìn)完善與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則兼容的宏觀調(diào)控架構(gòu)，是政府管理部門切實(shí)轉(zhuǎn)變職能的重要切入點(diǎn)。只有培育市場(chǎng)主體形成相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期，才能適應(yīng)糧食轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢(shì)，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)生產(chǎn)力，確保國(guó)家糧食安全和市場(chǎng)穩(wěn)定。

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（周竹君、王娟，中國(guó)糧食研究培訓(xùn)中心）