論移民問題全球契約的主要內(nèi)容及突出特點(diǎn)

摘 要：為推進(jìn)移民問題全球共同治理，聯(lián)合國努力在國際層面上充分發(fā)揮移民活動的經(jīng)濟(jì)、社會效益，保障人權(quán)，但在《移民契約》制定以前，聯(lián)合國的作用空間局限在收集分析國際移民數(shù)據(jù)，論證移民活動收益，刨析現(xiàn)階段移民活動存在的問題，舉辦各類政府論壇與學(xué)術(shù)會議等。《移民契約》的建構(gòu)與發(fā)展是全球移民治理的分水嶺，體現(xiàn)了國際社會為規(guī)范全球移民活動做出的不懈努力。

關(guān)鍵詞：移民全球契約 全球移民治理 移民紅利

2016年，聯(lián)合國通過《關(guān)于難民和移民的紐約宣言》并啟動政府間談判進(jìn)程，尋求共同規(guī)范移民活動的路徑方法，將移民的發(fā)展?jié)摿D(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)價值的機(jī)會，最終于2018年12月11日，第73屆聯(lián)合國大會通過了《促進(jìn)安全、有序和正常移民全球契約》（以下簡稱《移民契約》。迄今為止，已有150多個國家加入《移民契約》。外交部發(fā)言人陸慷在2018年12月11日的例行記者會上表示“中國政府將結(jié)合本國國情，根據(jù)國內(nèi)法律法規(guī)，本著自愿原則循序漸進(jìn)落實(shí)《移民契約》?！杯h(huán)球網(wǎng)綜合報(bào)道.2018年12月11日

一、《移民契約》的主要內(nèi)容

《促進(jìn)安全、有序和正常移民全球契約》是首份涵蓋國際移民相關(guān)問題的綜合性政府間協(xié)議?！兑泼衿跫s》以《聯(lián)合國憲章》《世界人權(quán)宣言》《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》《關(guān)于預(yù)防、禁止和懲治販運(yùn)人口特別是婦女和兒童行為的議定書》等核心國際人權(quán)條約為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)難民和移民的基本權(quán)利，打擊人口販運(yùn)等跨國境移民犯罪。《移民契約》展現(xiàn)了國際社會對于改善國際移民合作的努力與決心，肯定了移民活動為世界經(jīng)濟(jì)繁榮、科技創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展做出的巨大貢獻(xiàn)，并認(rèn)為可以通過規(guī)范移民活動，充分發(fā)揮移民活動的積極作用，規(guī)避移民活動的風(fēng)險。

同時，契約表達(dá)了規(guī)范移民活動，認(rèn)為進(jìn)行移民治理是世界各國的共同愿望與共同責(zé)任。移民是全球化的根本特征，每個國家都是移民活動中的來源國、過境國和目的地國，每個國家與個人應(yīng)該團(tuán)結(jié)起來，共同應(yīng)對移民活動帶來的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。國際社會需要不斷努力，繼續(xù)發(fā)揮移民活動的潛力，讓所有人受益。世界各國應(yīng)收集并傳播信息數(shù)據(jù)，確保所有移民和潛在移民能夠充分了解自己在移民活動中的各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)，了解非法移民的風(fēng)險與危害;消除對移民活動的誤導(dǎo)性宣傳，采取措施打擊移民犯罪，減少非法移民及其負(fù)面影響的出現(xiàn)，保護(hù)難民的權(quán)力，積極防止難民的出現(xiàn)，讓每個人都能夠在自己的國家安全和有尊嚴(yán)地生活。契約將努力創(chuàng)造有利條件，使所有移民都能夠通過個人努力實(shí)現(xiàn)生活條件的改善，為他們所在國家、地區(qū)和全球經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，讓所有人都能受益。

《移民契約》提出了各國共同治理移民問題的合作框架，共涵蓋23個目標(biāo)。每個目標(biāo)包含一項(xiàng)承諾以及一系列具體行動建議，包括收集、分類并利用數(shù)據(jù)作為制定政策的依據(jù);努力消除迫使人們離開原籍國的因素;及時、準(zhǔn)確提供移民活動各個階段的所需信息;確保所有移民都有合法的身份證明、證件;促進(jìn)公平、道德的招聘，保障移民的基本工作條件;開展協(xié)調(diào)一致的國際合作拯救失蹤移民生命;加強(qiáng)跨國對策，打擊偷運(yùn)移民;預(yù)防、打擊和消除國際移民背景下的人口販運(yùn);提高移民身份甄別、評估和出入境程序的準(zhǔn)確性和可預(yù)測性;在移民活動中加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)、援助與合作;保障移民獲得基本社會福利;促進(jìn)移民融入社會;消除一切形式的歧視，倡導(dǎo)合理言論，形成對移民問題的正確認(rèn)識等。《促進(jìn)安全、有序和正常移民全球契約》

二、《移民契約》的突出特點(diǎn)

（一）重國家主權(quán)，無法律約束力

《移民契約》在指導(dǎo)原則的第三項(xiàng)就提出了“國家主權(quán)原則”。契約著重強(qiáng)調(diào)各締約國均享有自主制定本國移民法律政策的國家主權(quán)以及在本國屬人、屬地等管轄范圍內(nèi)進(jìn)行移民事務(wù)管理的權(quán)利。同時，各國可在其管轄范圍內(nèi)進(jìn)行合法移民與非法移民的界定，并在執(zhí)行契約內(nèi)容、制定本國國內(nèi)立法與政策時體現(xiàn)出這種界定。

《移民契約》同時明確表示，“世界各國與地區(qū)在依據(jù)契約進(jìn)行移民治理活動時，應(yīng)符合各自不同的國情、國力和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，在保證重國家主權(quán)的前提下遵守國際法，積極行使國際法規(guī)定的權(quán)利并履行國際法規(guī)定的義務(wù)?！弊鳛橹蟹酱韴F(tuán)團(tuán)長，中國駐摩洛哥大使李立在參加聯(lián)合國全球移民問題政府間會議時也強(qiáng)調(diào)：“《移民契約》不是一部國際公約，契約并沒有法律約束力，各國有權(quán)依據(jù)本國實(shí)際情況，自愿、自主的執(zhí)行《移民契約》。這已在國際社會上達(dá)成共識?！?/p>

《移民契約》并非國際條約，對各個締約國沒有法律約束力。《移民契約》以多樣的形式、靈活的方式進(jìn)行運(yùn)作，規(guī)避了嚴(yán)格死板的形式，使得《移民契約》更容易為世界各國所接受，更富有創(chuàng)造力，為將來具體公約協(xié)議的制定，多邊合作的發(fā)展奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ);使得《移民契約》更容易聯(lián)合各個國家與地區(qū)，在移民治理問題上達(dá)成共識，凝聚力量。

《移民契約》雖然不具有法律約束力，但并不代表契約只是一紙空談，其內(nèi)容無法執(zhí)行。正如上文所述，《移民契約》的約束力源于契約本身是由締約國自主、協(xié)商、聯(lián)合制定的，契約本身擁有高度的權(quán)威與公信力，鼓勵全體會員國結(jié)合本國國情，為執(zhí)行移民契約制定相應(yīng)的法律政策，通過自愿制定和實(shí)施執(zhí)行計(jì)劃等方式，實(shí)現(xiàn)契約制定的各項(xiàng)目標(biāo)。并且締約國在締結(jié)契約，進(jìn)行相應(yīng)國內(nèi)法律法規(guī)制定，落實(shí)契約內(nèi)容的同時，必須要接受契約既定的一系列審查，確保契約的各項(xiàng)內(nèi)容可以被會員國所執(zhí)行。例如契約內(nèi)容的目標(biāo)4：“確保所有移民都有合法身份證明和適當(dāng)證件”，其具體措施中就包括將會審查締約國是否修訂了相應(yīng)國籍規(guī)定，締約國內(nèi)是否還存在無國籍人士無法享受基本人權(quán)的情形。

在《移民契約》文本的最后一部分，契約制定了內(nèi)容執(zhí)行情況審查機(jī)制，明確了審查方式：以契約的會員國為主導(dǎo)，定期舉行審查執(zhí)行進(jìn)展情況和指導(dǎo)世界移民工作的全球性論壇：將每四屆聯(lián)合國大會將舉行一次的“國際移民與發(fā)展問題高級別對話”更名為“國際移民問題審查論壇”，自2022年起每四年舉行一次，并依據(jù)名稱變化進(jìn)行論壇內(nèi)容的調(diào)整，邀請各會員國、相關(guān)國際組織與會，使國際移民問題審查論壇成為政府間治理移民問題的重要全球性平臺，以供會員國與想過國際組織交流移民契約內(nèi)容的執(zhí)行情況，向國際移民審查論壇報(bào)告執(zhí)行成果、創(chuàng)新做法。各方之間談?wù)搯栴}，交流做法、借鑒經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)各方在移民治理問題上廣泛互動，發(fā)掘合作機(jī)會。

（二）共建移民治理格局，共享全球移民紅利

全球化是不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流，國際移民是全球化的突出特點(diǎn)?！?018世界移民報(bào)告》顯示，截至2015年，全球跨國境移民數(shù)量已達(dá)到2.44億，與1990年的同類數(shù)據(jù)相比增長了近1億。在國際移民群體中，位于工作年齡（20-64歲）移民者的占比數(shù)72%。國際移民活動的不斷發(fā)展為世界的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。《2018世界移民報(bào)告》例如移民活動過程中的巨額匯款成為了各國，尤其是發(fā)展中國家的重要收入來源，也成為了全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力。如今的國際移民活動總體呈現(xiàn)有序規(guī)范狀態(tài)，但移民活動的風(fēng)險與挑戰(zhàn)不容忽視：移民從輸出國進(jìn)入輸入國，往往會給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、文化以及社會秩序帶來沖擊。

《移民契約》提出，國際移民對所有人都有益。移民活動擁有巨大的潛能，可以對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生積極的影響;而促進(jìn)安全、有序和正常的移民，構(gòu)建規(guī)范有序的移民治理格局，能夠增大移民收益，規(guī)避移民風(fēng)險，使移民活動中的各方都能分享到移民紅利?！兑泼衿跫s》不僅充分闡釋了移民活動帶來的諸多好處，同時也為構(gòu)建全球移民共同治理格局，制定了詳細(xì)的目標(biāo)與舉措，旨在完善立法、拓寬渠道，便捷合法有序的移民活動，打擊移民犯罪，使所有移民活動對地方、國家、區(qū)域、全球的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)?！兑泼衿跫s》指導(dǎo)原則中的國際合作原則、政府協(xié)同原則、全社會參與原則都反復(fù)強(qiáng)調(diào)在移民事務(wù)中，充分利用多方職能，應(yīng)對移民活動中的多個環(huán)節(jié)、多種因素，形成移民治理的合力，確保各方、各級的橫向部署與縱向執(zhí)行，步調(diào)一致?！兑泼衿跫s》雖是一個不具備法律約束力的合作框架，但契約提供了開展國際、區(qū)域和雙邊合作與對話的平臺，接受并歡迎廣泛的多方力量，如地方社區(qū)、學(xué)者、媒體等，共同為移民治理建言獻(xiàn)策，解決移民活動的各類問題。

《移民契約》在23個目標(biāo)與承諾中有多項(xiàng)舉措依賴多方合作與信息共享。例如“及時提供移民各個階段的準(zhǔn)確信息”等目標(biāo)與承諾致力于建立全球范圍內(nèi)的系統(tǒng)整合會員國移民數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)政府間移民信息共享，從而更好的消除移民管理數(shù)據(jù)漏洞和評估移民活動趨勢，建立國際移民問題研究中心，依據(jù)平臺共享的數(shù)據(jù)來制定共同戰(zhàn)略，規(guī)避移民風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化。

（三）強(qiáng)調(diào)人權(quán)，反對歧視

《移民契約》以《世界人權(quán)宣言》《關(guān)于預(yù)防、禁止和懲治販運(yùn)人口特別是婦女和兒童行為的議定書》等核心國際人權(quán)條約為基礎(chǔ)。契約的第一項(xiàng)指導(dǎo)原則即使“以人為本”，肯定了移民活動是基本的人權(quán)之一，承認(rèn)現(xiàn)階段的移民活動在人權(quán)保護(hù)方面存有漏洞，強(qiáng)調(diào)締約國執(zhí)行契約的首要義務(wù)是重視、保護(hù)和落實(shí)移民活動中所有移民的人權(quán)，無論該移民是合法移民還是非法移民?！?/p>

“強(qiáng)調(diào)人權(quán)”這一理念貫穿整個契約。不僅契約的首要指導(dǎo)思想是“以人為本”“人權(quán)”“促進(jìn)性別平等”和“關(guān)注兒童問題”都在反復(fù)強(qiáng)調(diào)在移民活動中人權(quán)的重要地位，明確要求在移民活動的每一階段都能夠切實(shí)重視、保護(hù)和落實(shí)所有移民的人權(quán)，同時契約莊嚴(yán)承諾將消除移民活動中任意形式的歧視，包括種族、國家以及性別?！兑泼衿跫s》還特別強(qiáng)調(diào)了兒童在移民活動中的特殊地位，契約將積極督促成員國在履行移民活動中關(guān)系到兒童權(quán)益的現(xiàn)有國際法義務(wù)，始終堅(jiān)持兒童最佳利益原則。

《移民契約》規(guī)定的23個目標(biāo)和承諾以及具體措施也反復(fù)出現(xiàn)“人權(quán)”字樣，例如“努力消除逼迫人們離開國籍國的不利因素”，旨在通過各方努力，減少難民與非法移民。“面對移民失蹤時，各方協(xié)調(diào)一致、不遺余力的拯救生命”“加強(qiáng)國際合作，打擊偷運(yùn)移民”“預(yù)防、打擊和消滅國際移民背景下的人口販運(yùn)”都強(qiáng)調(diào)保護(hù)移民的最基本“人權(quán)”;對侵犯“人權(quán)”的跨境人口犯罪，各方須持“零容忍”態(tài)度，通力合作，共同打擊?！皩⒁泼窬辛舸胧┳鳛樽詈笫侄尾⑴ρ芯啃碌奶娲胧?，強(qiáng)調(diào)按照各國的移民拘留相關(guān)的法律政策與執(zhí)行程序符合國際人權(quán)法的規(guī)定，保證移民拘留決定合法、合理，滿足人道主義的要求并且程序正當(dāng)，杜絕隨意拘留移民的現(xiàn)象?！跋磺行问降钠缫暎珜?dǎo)有據(jù)可依的公共言論，以形成對移民問題的正確認(rèn)識”。強(qiáng)調(diào)契約反對所有的種族主義、仇外主義以及性別歧視，反對上述提及的所有的言論與行為。發(fā)揮社會各界的力量，消除公眾對移民的錯誤認(rèn)識，幫助外來移民更快、更好的融入移民輸入國。

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（黃元，中國人民警察大學(xué)）