農(nóng)村五保老人養(yǎng)老模式中的政府供給策略：困境與優(yōu)化對(duì)策

盧繼峰

[摘 要] 農(nóng)村五保老人養(yǎng)老模式中的政府供給一直以來(lái)都是我國(guó)十分重要的社會(huì)保障制度之一。目前我國(guó)農(nóng)村空心化與老齡化現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，五保老人的需求也在發(fā)生一定的變化。本文以湖南省L縣為研究對(duì)象，基于L縣政府對(duì)五保老人養(yǎng)老模式供給策略的調(diào)研，指出當(dāng)前存在的供給問(wèn)題，主要表現(xiàn)為供給策略單一、供給主體缺少活力、供需錯(cuò)位、供給策略刻板化等，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 五保老人;養(yǎng)老模式;供給策略

[中圖分類(lèi)號(hào)] D669.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）08-66-2

1 農(nóng)村五保老人養(yǎng)老模式中政府供給的策略類(lèi)型

農(nóng)村五保老人養(yǎng)老模式中政府供給類(lèi)型主要有集中供養(yǎng)、分散供養(yǎng)2種。其中，集中供養(yǎng)是指在國(guó)家對(duì)五保人員規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的人，集中生活在由政府提供的場(chǎng)所內(nèi)，其吃飯、住宿、行動(dòng)均按當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)給予照顧的一種供養(yǎng)方式。分散供養(yǎng)指的是納入五保規(guī)定范圍內(nèi)的人，不離開(kāi)原居住場(chǎng)所自行居家養(yǎng)老，國(guó)家在生活方面給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的供養(yǎng)方式[1]。

2 L縣五保老人供養(yǎng)現(xiàn)狀

據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2018年年底，湖南省L縣共有60歲及其以上老齡人口約5萬(wàn)人，其中五保特困老人1 806人，其中集中供養(yǎng)694人、分散供養(yǎng)1 112人。在集中供養(yǎng)的住所方面，有縣級(jí)中心敬老院1所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院20所和村級(jí)“五保之家”8所。在集中供養(yǎng)管理方面，集中供養(yǎng)率約43%，服務(wù)員按照1∶10的比例配置，現(xiàn)有服務(wù)員93人。在五保老人供需方面，L縣先后發(fā)布了一系列關(guān)于農(nóng)村五保老人供養(yǎng)工作的相關(guān)通知，從敬老院的管理、人員配備、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)方面進(jìn)行了監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)L縣各相關(guān)部門(mén)合作，確保供養(yǎng)工作規(guī)范有序開(kāi)展，積極引導(dǎo)各社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)，在一定程度上滿足了五保老人的多元化服務(wù)需求。

3 L縣農(nóng)村五保老人養(yǎng)老模式中政府供給策略的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 供給策略選擇單一

L縣政府在供給模式上沿用慈善性的供給策略，即集中與分散供養(yǎng)方式。政府缺乏對(duì)五保老人養(yǎng)老模式在供給策略上的創(chuàng)新和多元嘗試，如農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老、互助組等供給模式都沒(méi)有在L縣進(jìn)行嘗試。在本文調(diào)查的L縣下的5個(gè)村莊中，90.7%的老年人沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老模式或其他模式。關(guān)心愛(ài)護(hù)五保老年人群體，是全面建設(shè)小康社會(huì)的要求之一。但這種慈善性的養(yǎng)老模式中，政府供給需要大量的錢(qián)財(cái)投入，而且項(xiàng)目本身又不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，因此政府重視程度相對(duì)不足，也就導(dǎo)致目前的供給思路還是慈善性、保障性的思路，僅提供住、食、醫(yī)的基本供給。策略選擇上的單一性是目前L縣在五保老人養(yǎng)老模式供給策略上主要面臨的問(wèn)題之一。

3.2 供給主體缺乏活力

本地政府無(wú)法有效地引導(dǎo)社會(huì)大眾力量加入。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，L縣志愿者組織與慈善組織發(fā)展非常緩慢，很少有非政府組織專(zhuān)門(mén)參與農(nóng)村養(yǎng)老模式供給。另外，縣級(jí)引入社會(huì)力量參與的項(xiàng)目主要圍繞能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)，涉及公共服務(wù)的養(yǎng)老項(xiàng)目非常稀少，這都與城市存在很大的差距。而且現(xiàn)有的慈善組織很難加入到政府供給模式建設(shè)中，究其原因是這些組織往往遠(yuǎn)離村莊，很難真正參與農(nóng)村五保老人的養(yǎng)老供給過(guò)程，更難以形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的供給體系，因此缺乏多元化參與是L縣策略主體缺乏活力的一大問(wèn)題。

3.3 供給模式供需錯(cuò)位

政府對(duì)五保老人的供給模式無(wú)法滿足多層化需求。集中供養(yǎng)的場(chǎng)所非常單一，主要的集中供養(yǎng)場(chǎng)所就是敬老院。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，首先，L縣敬老院是由本縣原有的學(xué)校、辦公地通過(guò)簡(jiǎn)單裝修、適老化改造后直接投入使用的;其次，部分敬老院沒(méi)有安裝取暖或熱水器設(shè)備，很難滿足老人的衛(wèi)生需求;最后，精神文化設(shè)施缺乏，老人日常文化活動(dòng)就是聊天。以上這些供需不匹配問(wèn)題降低了分散供養(yǎng)的五保老人的入住意愿，導(dǎo)致每家敬老院都有很多空閑床位。

3.4 策略標(biāo)準(zhǔn)刻板與非人性化

在五保供養(yǎng)方面，有明確的收養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，但與現(xiàn)實(shí)情況存在一定的矛盾。走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多本地的空巢或低收入老人因未滿足五保戶條件，無(wú)法享有政府為五保人員供養(yǎng)所提供的福利，加之本地沒(méi)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或負(fù)擔(dān)不起養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障權(quán)益。而五保老人可以自愿選擇供養(yǎng)方式來(lái)接受照顧。但是，生活困難、行動(dòng)不便、空巢的農(nóng)村孤寡老人越來(lái)越多，苦于沒(méi)有資格入住，這與敬老院床位空置的現(xiàn)象產(chǎn)生強(qiáng)烈對(duì)比。這些現(xiàn)象也直接表現(xiàn)出政府對(duì)于救助的供給對(duì)象與范圍都刻板化，忽略了現(xiàn)實(shí)情況，整體的農(nóng)村養(yǎng)老模式供給力量缺乏。

4 L縣農(nóng)村五保老人養(yǎng)老模式中政府供給策略的優(yōu)化路徑

4.1 創(chuàng)新供給方式

集中與分散供養(yǎng)作為五保老人的主要養(yǎng)老方式，是政府作為供給主體的社會(huì)福利事業(yè)，但不是唯一的方式。社會(huì)力量和村集體也要有一定的擔(dān)當(dāng)，因此政府在主導(dǎo)五保老人養(yǎng)老模式的供給創(chuàng)新上可從以下方面入手。其一，通過(guò)村集體的帶動(dòng)作用，發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì);其二，通過(guò)建立互助組來(lái)滿足五?；蚍俏灞Ｈ藛T的養(yǎng)老需求;其三，建立五?；ブ行?，讓那些暫時(shí)不愿居住敬老院的老人先在農(nóng)村服務(wù)站過(guò)度，然后根據(jù)自愿原則轉(zhuǎn)入敬老院[2]。新模式在每一個(gè)環(huán)節(jié)都從五保供養(yǎng)對(duì)象出發(fā)，堅(jiān)持以人為本的工作原則，實(shí)現(xiàn)安居、樂(lè)居。

4.2 吸引多元化社會(huì)主體參與

政府要加強(qiáng)引導(dǎo)社會(huì)主體參與。對(duì)于企業(yè)而言，政府可以采取減免稅費(fèi)等優(yōu)惠政策或者對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行宣傳擴(kuò)大知名度等方式來(lái)引導(dǎo)社會(huì)企業(yè)參與;慈善機(jī)構(gòu)具有較多的籌資渠道，政府應(yīng)創(chuàng)造良好的溝通渠道，引導(dǎo)慈善機(jī)構(gòu)對(duì)敬老院提供相應(yīng)幫助;對(duì)于村集體而言，村集體可以將部分集體資產(chǎn)收益作為五保救助資金，提高集中供養(yǎng)五保老人的生活水平;激發(fā)營(yíng)利性組織參與農(nóng)村養(yǎng)老模式供給的積極性，提高營(yíng)利性組織的服務(wù)水平[3]。

4.3 明確政府的供給主導(dǎo)地位

政府作為農(nóng)村五保老人養(yǎng)老模式的供給主體，要有一定的財(cái)政支持力度。農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所也要按照軟硬件的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)配備相應(yīng)的設(shè)備。例如，配置經(jīng)常性疾病的衛(wèi)生醫(yī)療診室，按時(shí)為農(nóng)村供養(yǎng)的老人進(jìn)行檢查、治療等醫(yī)療服務(wù)。還要在精神、娛樂(lè)、文化生活上進(jìn)行引導(dǎo)，設(shè)立滿足需求的簡(jiǎn)易活動(dòng)場(chǎng)所與活動(dòng)器械，鼓勵(lì)供養(yǎng)的老年人積極參與文體活動(dòng)，引導(dǎo)他們保持良好心態(tài)，積極生活。

4.4 適度降低門(mén)檻滿足低保人群養(yǎng)老需求

農(nóng)村的低收入或空巢老年人也是養(yǎng)老供給中的弱勢(shì)群體，所以政府要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步完善老年人的最低生活保障。一方面，要求擴(kuò)大范圍，增加供給對(duì)象，把低收入和空巢老年人納入范圍;另一方面，可以按照救助對(duì)象貧困與家庭情況劃分等級(jí)進(jìn)行救助，如可以分為五保救助、高齡救助、特困救助等不同等級(jí)范圍進(jìn)行保障。目前，我國(guó)農(nóng)村五保老人養(yǎng)老還處于發(fā)展階段，因此突出政府對(duì)養(yǎng)老工作的創(chuàng)新與引導(dǎo)作用，加強(qiáng)農(nóng)村空巢、低收入老人的養(yǎng)老工作力度，有利于更好地建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村[4]。

5 結(jié)語(yǔ)

2020年我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已進(jìn)入新階段，農(nóng)村五保老人養(yǎng)老模式中的政府供給策略與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密不可分的關(guān)系，老齡化加劇的時(shí)代大背景下，政府供給策略的優(yōu)化也是一個(gè)探索的過(guò)程。創(chuàng)新政府的供給策略，完善農(nóng)村五保老人的養(yǎng)老模式與養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，是解決我國(guó)農(nóng)村五保老人養(yǎng)老問(wèn)題的關(guān)鍵。

參考文獻(xiàn)

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