黨建引領(lǐng)基層議事協(xié)商機(jī)制的類型與功能

藍(lán)天

[摘 要]議事協(xié)商機(jī)制的創(chuàng)新是推進(jìn)基層治理的重要內(nèi)容。在新時(shí)代黨建引領(lǐng)的背景下，基層議事協(xié)商機(jī)制被注入了新能量。各類基層議事協(xié)商機(jī)制依其特點(diǎn)可劃分為單元主導(dǎo)統(tǒng)攬型、多級(jí)垂直管理型、多權(quán)分立合作型三種模式。在既有的協(xié)商機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過黨組織基層建設(shè)來加強(qiáng)群眾工作，不僅能推動(dòng)基層議事協(xié)商的發(fā)展，也進(jìn)一步提高了社會(huì)治理的水平。

[關(guān)鍵詞]議事協(xié)商;黨建引領(lǐng);基層治理

協(xié)商民主是“中國特色社會(huì)主義政治中獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式，具有深厚的文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)”①。基層議事協(xié)商是協(xié)商民主的重要實(shí)踐形式，指的是基層各利益相關(guān)者通過某種協(xié)商機(jī)制共同溝通、商議而最終達(dá)成一致的過程。新時(shí)代黨建引領(lǐng)的大背景下基層議事協(xié)商更強(qiáng)調(diào)以人為本，更強(qiáng)調(diào)群眾的參與性。在既有的協(xié)商機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過基層黨組織建設(shè)來加強(qiáng)群眾工作，不僅能推動(dòng)基層議事協(xié)商的發(fā)展，也進(jìn)一步提高了社會(huì)治理的水平。在基層黨建背景下，各類基層單位已經(jīng)創(chuàng)新出多種多樣的議事協(xié)商機(jī)制，目前，各類基層議事協(xié)商機(jī)制大體可分為三種模式，即單元主導(dǎo)統(tǒng)攬模式、多級(jí)垂直管理模式、多權(quán)分立合作模式。

一、單元主導(dǎo)統(tǒng)攬模式

該模式下的基層議事協(xié)商機(jī)制只適用于行政范圍較小且協(xié)商事務(wù)單一的基層單位，在一些小型社區(qū)或村級(jí)基層單位中有且僅有一個(gè)協(xié)商機(jī)構(gòu)，如內(nèi)蒙古烏海市在每個(gè)社區(qū)及每個(gè)自然村設(shè)立的“基層協(xié)商室”、天津市寶坻區(qū)在各村設(shè)置的“民主協(xié)商議事會(huì)”等，這些單獨(dú)存在的機(jī)構(gòu)掌管著其基層單位議事前、議事中、議事后大大小小的協(xié)商事務(wù);各項(xiàng)工作都只能由該機(jī)構(gòu)的成員來完成，很少甚至不會(huì)授予其他機(jī)構(gòu)或組織權(quán)力來參與協(xié)商事務(wù)的管理。例如上海H社區(qū)的議事會(huì)，發(fā)展至今其成員有黨政干部、社區(qū)單位各代表等，都為社區(qū)的志愿工作者，沒有任何工資報(bào)酬，其成員一般由社區(qū)居民推薦并由“居民會(huì)議選舉產(chǎn)生”，社區(qū)黨支部書記與居委會(huì)主任為其固定成員;H社區(qū)的議事會(huì)由社區(qū)黨支部領(lǐng)導(dǎo)，擁有社區(qū)公共事務(wù)的議事權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，并代行“居民會(huì)議”的職能。②雖然只存在唯一的協(xié)商機(jī)構(gòu)，但由于其面對(duì)的協(xié)商事務(wù)也較為單一，因而該模式也基本上發(fā)揮了其功能。

在黨建引領(lǐng)下，該模式的協(xié)商主體除了基本的利益相關(guān)方外，黨員是固定的協(xié)商主體，且每次協(xié)商會(huì)議的召開、協(xié)商主題的方向都由社區(qū)、村級(jí)黨委來牽頭指引;除此之外，該模式以其唯一的協(xié)商機(jī)構(gòu)作為載體，將任務(wù)派發(fā)給該協(xié)商機(jī)構(gòu)的成員。相關(guān)協(xié)商制度或社區(qū)、村級(jí)管理規(guī)章制度都由其唯一的協(xié)商機(jī)構(gòu)通過協(xié)商來制定。該模式除了以其協(xié)商機(jī)構(gòu)作為平臺(tái)召開協(xié)商會(huì)議外，還會(huì)以社區(qū)、村級(jí)的警務(wù)室、網(wǎng)絡(luò)上的“居民論壇”、婦女之家等作為平臺(tái)。該模式的協(xié)商機(jī)制除了定期公布協(xié)商結(jié)果與決策的實(shí)施方案，有些地方還會(huì)建立在職社區(qū)、村級(jí)黨員交流微信群，發(fā)放黨員聯(lián)系名片等，使得群眾參與協(xié)商民主的積極性大大增加。

二、多級(jí)垂直管理模式

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社區(qū)、小區(qū)、自然村等基層單位也在不斷發(fā)展，其行政區(qū)域范圍的擴(kuò)大、網(wǎng)格化管理的運(yùn)用、居住人員的多元化等使得基層公共事務(wù)變得繁雜，做好議事協(xié)商的難度也不斷加大。因此，大多數(shù)較大的基層單位都會(huì)采用多級(jí)垂直結(jié)構(gòu)的協(xié)商機(jī)制，如合肥市包河區(qū)在社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建了社區(qū)、小區(qū)、樓棟三級(jí)議事體系③，上海市黃浦區(qū)五里橋街道構(gòu)建了街道、社區(qū)、樓宇的三級(jí)議事體系，杭州市丁河村構(gòu)建了網(wǎng)格到村級(jí)的兩級(jí)協(xié)商議事體系④。

這一類型中各層級(jí)的權(quán)力大小如“倒金字塔”般逐級(jí)遞減，每一層級(jí)都掌管不同的協(xié)商事務(wù)，如社區(qū)層面，主要圍繞著社區(qū)范圍內(nèi)較為重大的公共事務(wù)、公共安全、公益事業(yè)以及居民重點(diǎn)關(guān)注的問題、糾紛等;小區(qū)層面圍繞的是小區(qū)的自治章程、管理規(guī)范以及小區(qū)開展的公益項(xiàng)目等;樓棟層面一般圍繞樓棟內(nèi)的公共財(cái)產(chǎn)安全、公共利益等問題來開展協(xié)商，且每一層級(jí)都有其自己的協(xié)商機(jī)構(gòu)，如社區(qū)層面一般為社區(qū)委員會(huì);網(wǎng)格層面一般為網(wǎng)格長和網(wǎng)格議事員引領(lǐng)建立的“議事廳”等;小區(qū)層面為社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立的具有自己特色的協(xié)商機(jī)構(gòu)（如合肥市濱湖社區(qū)的“觀湖苑四方聯(lián)席會(huì)”“和園居委會(huì)新鄉(xiāng)賢議事會(huì)”等）;樓棟層面為居民自己組織的居民小組等。該模式在黨建的大背景下，形成了社區(qū)黨支部、網(wǎng)格黨支部、樓棟黨小組、黨員責(zé)任崗多級(jí)管理體系，有了黨的領(lǐng)導(dǎo)與介入，該議事協(xié)商類型的功能也更能高效發(fā)揮。

該類型由于不同層級(jí)的協(xié)商事務(wù)不同，其協(xié)商主體也因此豐富多樣，既包括基本的利益相關(guān)方，還包括社區(qū)的黨員代表、人大代表、駐地單位的負(fù)責(zé)人以及各個(gè)居委會(huì)成員隊(duì)伍、鄉(xiāng)賢代表隊(duì)伍等。此外，該模式還能根據(jù)各層級(jí)的需求，組建包括黨員、居民、社會(huì)工作者、志愿者等在內(nèi)的服務(wù)隊(duì)伍，以“進(jìn)家門、解家難”為準(zhǔn)則，深入了解群眾的實(shí)際情況。社區(qū)層面制定相關(guān)的協(xié)商制度、監(jiān)督制度，小區(qū)層面可依據(jù)自身實(shí)際，在不違背社區(qū)規(guī)定的情況下，規(guī)定小區(qū)的協(xié)商章程、程序等，樓棟層面可由居民按照民主的原則來共同協(xié)商制定相關(guān)的生活準(zhǔn)則等。除了各層級(jí)有各自的協(xié)商機(jī)構(gòu)外，大多數(shù)小區(qū)都會(huì)孵育和發(fā)展多個(gè)協(xié)商類社會(huì)組織，這些組織都發(fā)揮著舉足輕重的作用。在大黨建的引領(lǐng)以及網(wǎng)格化管理的深化下，該模式以社區(qū)微信、App為載體，形成了社區(qū)、網(wǎng)格、小區(qū)、樓棟大聯(lián)動(dòng)的信息系統(tǒng)，加大了居民與社區(qū)、網(wǎng)格、小區(qū)之間的交流與互動(dòng)，提高了群眾參與議事協(xié)商的參與率。該模式下的協(xié)商機(jī)制由于是層級(jí)制的管理，使得小區(qū)層面的協(xié)商創(chuàng)新活力得到了激發(fā)，大量的協(xié)商項(xiàng)目、協(xié)商活動(dòng)得到開展，如丁河村每周三的“網(wǎng)格議事日”、濱湖社區(qū)的“社情民意懇談會(huì)”等，培養(yǎng)了居民參與協(xié)商的意識(shí)，提高了居民協(xié)商議事的能力，培育了社區(qū)協(xié)商議事的文化，構(gòu)建了社區(qū)協(xié)商議事的良好氛圍。

三、多權(quán)分立合作模式

在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)、信息迅速發(fā)展的情況下，社會(huì)具有多元化、流動(dòng)性等特點(diǎn)，社區(qū)的發(fā)展也具有多樣性，因而多級(jí)垂直管理型的議事協(xié)商機(jī)制并不可能適用于每個(gè)社區(qū)。在黨建引領(lǐng)的大背景下，多權(quán)分立合作型的議事協(xié)商機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，即在社區(qū)委員會(huì)或社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在整個(gè)社區(qū)范圍內(nèi)建立多個(gè)協(xié)商機(jī)構(gòu)，分別授予不同的權(quán)力，使其掌管不同的協(xié)商事務(wù)。例如上海彭浦鎮(zhèn)的“決策聽證會(huì)”負(fù)責(zé)協(xié)商決定社區(qū)規(guī)劃的具體方案、具體重大議題等;“矛盾協(xié)調(diào)會(huì)”負(fù)責(zé)協(xié)商解決居民內(nèi)部產(chǎn)生的糾紛與矛盾;“政務(wù)評(píng)議會(huì)”負(fù)責(zé)對(duì)協(xié)商結(jié)果的實(shí)施進(jìn)行評(píng)估、反饋。在此基礎(chǔ)上，形成了各個(gè)協(xié)商機(jī)構(gòu)互相合作、互相監(jiān)督的議事主框架。該類型中不同的協(xié)商機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的事務(wù)由其社區(qū)的情況因地制宜。