“黨建”與“共建”：形塑基層社會治理格局的雙重邏輯

黃俊堯 魏澤吉

[摘 要]從黨的政策表述及當前實踐來看，基層社會治理格局的形塑過程蘊含著“黨建”與“共建”的雙重邏輯?！包h建”的出發(fā)點是鞏固黨的組織優(yōu)勢和執(zhí)政基礎，表現(xiàn)為基層組織體系從“有形覆蓋”走向“有效覆蓋”，進而為引領基層社會治理準備條件?！肮步ā币筇剿鳌耙缓硕嘣钡闹卫砟Ｊ?，既要實現(xiàn)基層黨組織對“共建”力量的聯(lián)結和協(xié)調(diào)，也要保障多元治理主體的有效參與，同步推進群眾自治、社會共治和公共服務?！包h建”與“共建”的雙重邏輯呈現(xiàn)，亦關聯(lián)著社會治理研究范式的更新。

[關鍵詞]黨建;共建;基層社會治理;有效覆蓋;“一核多元”

中圖分類號：D267;D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2020）03-0013-08

一、問題的提出與文獻回顧

黨的十九屆四中全會提出了“完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”[1]，結合當前實踐來看，基層社會治理格局的形塑過程其實蘊含著“黨建”與“共建”的雙重邏輯?！包h建”呼應了鞏固黨在基層的核心領導地位，“共建”則意味著多元主體對社會治理的必要參與。“民主協(xié)商”和“科技支撐”作為關于社會治理的新提法，前者可廣泛適用于“共建”過程，同時也是銜接黨建與共建的重要機制，后者則可以從技術維度為黨建、共建注入新的活力。本文所關注的主要問題是，在由眾多子系統(tǒng)構成的基層社會治理體系中，黨如何統(tǒng)籌各方力量協(xié)調(diào)行動，促使社會治理各項工作在政策取向上相互配合、在推進過程中相互促進、在實際成效上相得益彰[2]，換言之，基層社會治理的實踐進路為什么是由“黨建”與“共建”構成的，黨組織如何在基層實現(xiàn)有效覆蓋，“一核”與“多元”怎樣在基層社會治理諸領域發(fā)揮特定作用，

“黨建”與“共建”對于社會治理的范式研究有何啟示。

以往的相關研究主要集中在兩個方面。

一是從政黨與社會的互動中探討黨領導其他治理主體的實現(xiàn)途徑。

有學者指出，基層社會治理的基本力量是政府、市場、企業(yè)、社會和公民，中國共產(chǎn)黨則是多元主體的領導力量和社會治理目標的引領者[3]。有學者分析了黨對政府的領導，認為執(zhí)政黨通過政黨組織系統(tǒng)將其政治意圖貫徹于各級行政治理體系當中，將黨的實質(zhì)性領導這一原則嵌入政府治理模式之中[4]。有學者針對執(zhí)政黨如何在變遷社會中夯實其執(zhí)政基礎等問題，提出采取黨組嵌入、黨員（公職人員）嵌入、規(guī)則性嵌入等形式，將體制內(nèi)的政治資源嵌入基層社會中去代表民意，提升執(zhí)政黨的社會統(tǒng)合能力[5]。在“引領”的路徑選擇上，有學者認為執(zhí)政黨應更多地以服務為核心，以滿足基層社會公共服務需求為出發(fā)點，在服務中引領基層社會健康發(fā)展，提升基層社會治理績效[6]。

二是以黨建工作本身為研究重點，關注如何將黨建機制延伸到社會治理領域，將基層社會治理問題轉(zhuǎn)化為黨建問題，從而加強黨的領導。有學者認為，新時代黨建引領基層社會治理的創(chuàng)新邏輯是實現(xiàn)基層黨建的去“懸浮化”和基層社會治理的再嵌入，創(chuàng)新實踐分為價值引領式治理、平臺搭建式治理、資源整合式治理、機制保障式治理四種類型[7]。有學者歸納了基層黨建引領社會治理模式的主要特點，包括城市基層黨組織橫向聯(lián)動整合社會資源、基層黨建工作縱向嵌入賦權服務群眾、城市黨組織運用新技術賦能“智慧黨建”[8]。一些學者將黨建引領的作用機制概括為：以精神引領推動黨建精神和服務功能有機統(tǒng)一，以組織引領推動組織覆蓋和工作覆蓋深度融合，以能力引領推動黨委政府帶動和協(xié)同共治雙向發(fā)力，以機制引領推動黨建引領基層治理持久規(guī)范運行[9]。還有學者主張形成以基層服務型黨組織建設統(tǒng)領基層社會治理的工作局面，建立基層黨組織服務基層社會治理的動員機制、行動機制、管控機制、評價機制[10]。

以上兩種角度的研究聚焦于“黨的領導”的實現(xiàn)機制，但對于“黨建引領基層社會治理”的整體邏輯及實踐進路的把握還有待深化。黨明確提出共建共治共享是我國的根本社會治理制度，這意味著“黨建”與“共建”將成為基層社會治理的基本行動邏輯?！包h建”要求加強基層組織自身建設，不斷延伸黨的組織體系，織密組織網(wǎng)絡，從“有形覆蓋”走向“有效覆蓋”，進而為引領基層社會治理準備條件?！肮步ā眲t要求探索“一核多元”的治理模式，不但要形成基層黨組織對“共建”力量的有效聯(lián)結和協(xié)調(diào)，還要充分發(fā)揮多元主體的能動性，從而將黨的組織優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為治理效能。

本文擬立足于杭州市D區(qū)的基層社會治理案例，從“黨建”與“共建”的實踐進展中挖掘基層社會治理的行動邏輯。案例所在地杭州市D區(qū)，既是大城市的主城區(qū)，也是城市化進程中的新城區(qū)，還是高新技術產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，具有較強的經(jīng)濟實力;D區(qū)的基層黨建工作曾入選全國優(yōu)秀創(chuàng)新案例，在基層社會治理方面也不斷發(fā)現(xiàn)和嘗試解決新的問題。筆者圍繞黨建引領基層社會治理的議題，近期在D區(qū)開展了調(diào)查研究筆者所在課題組針對黨建引領基層治理情況，2019年11月在杭州市D區(qū)做了問卷調(diào)查，面向全區(qū)各類調(diào)查對象發(fā)放了880份問卷，回收867份有效問卷，有效回收率為98.5%。。

二、基層的“黨建”邏輯：從“有形覆蓋”到“有效覆蓋”

加強黨的建設、鞏固黨的組織優(yōu)勢是有效引領基層社會治理的前提?！耙蕴嵘M織力為重點，突出政治功能，健全基層組織，優(yōu)化組織設置，理順隸屬關系，創(chuàng)新活動方式，擴大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋”[11]。中共中央2019年制定的《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》提出構建“區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動、共建共享”的城市基層黨建工作新格局。要充分實現(xiàn)統(tǒng)籌、協(xié)同、聯(lián)動、共建，就必須加強黨的基層組織體系建設，使黨在基層社會治理中具備堅實的組織基礎。

杭州市D區(qū)根據(jù)城市發(fā)展需要和基層特點，推動基層黨建“整街推進、整區(qū)提升”。D區(qū)組織部門著眼于加強基層黨組織的有效管理，健全和完善“社區(qū)-網(wǎng)格-樓廊”三級組織體系，厘清黨組織隸屬關系和管理職責。街道指導社區(qū)及時根據(jù)人員流動、服務對象、工作特點等變化，動態(tài)劃分片組，形成以小區(qū)、樓幢為基礎、以樓道為基本單元的管理網(wǎng)格，圍繞著管理網(wǎng)格優(yōu)化組織設置，將黨支部的黨員數(shù)控制在20人左右，便于黨組織開展活動和黨員發(fā)揮作用。

從“社區(qū)-網(wǎng)格-樓廊”三級黨組織活動情況看，黨員主要參加社區(qū)黨組織活動，參加網(wǎng)格黨支部和樓廊黨小組活動的黨員也達到了一定比例（見表1），這說明D區(qū)基層黨組織的延伸已經(jīng)初見成效。

在“有形覆蓋”的基礎上，基層黨建還應探索如何進一步“有效覆蓋”，使組織覆蓋與社會治理同步推進。黨章明確規(guī)定：街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領導本地區(qū)的工作和基層社會治理[12]。城市基層治理也應當以街道黨工委、社區(qū)黨組織為核心，以其他基層黨組織為基礎，探索引領社會治理、服務基層群眾的途徑和載體。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，黨員和群眾對黨組織引領作用的期望值較高（見圖1）。

當被問及社區(qū)公共問題優(yōu)先靠誰解決時，D區(qū)39.79%的受訪對象選擇“社區(qū)黨組織”，這一選擇比例明顯高于社區(qū)居委會、業(yè)主委員會等群眾自治組織及物業(yè)公司等市場組織。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，受訪對象對基層黨組織的工作能力也給予肯定，有86.29%的普通群眾認為“所在社區(qū)黨組織積極帶領群眾改善了社區(qū)面貌”。而在“社區(qū)選舉活動”“社區(qū)管理活動”等方面，黨員也體現(xiàn)了帶頭作用，參與率高于普通群眾20個百分點左右。

基層黨建工作要從“有形覆蓋”走向“有效覆蓋”，需要妥善應對一些普遍性問題，包括基層黨組織對轄區(qū)內(nèi)各類單位黨組織的領導協(xié)調(diào)能力不足、“兩新”組織黨組織參與社區(qū)黨建的動力不足、在職黨員進社區(qū)服務的形式化、社區(qū)黨建的人財物資源不足，等等。問題的破解需要從基層黨建的制度安排、載體建設等方面尋找著力點。

一是深化和更新區(qū)域化黨建機制。如D區(qū)實施街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”制度，其中社區(qū)“大黨委”制要求吸納區(qū)域內(nèi)黨政機關、企事業(yè)單位和“兩新”組織的黨組織負責人進社區(qū)黨委班子，統(tǒng)一調(diào)配、集約利用區(qū)域內(nèi)黨建資源和公共服務資源，共同參與區(qū)域管理服務[13]，這既是對城市基層黨建工作的機制性探索，也有助于引領基層社會治理。

二是分類制定和實施黨建工作方案。如D區(qū)針對域內(nèi)小區(qū)形態(tài)不一的狀況——商品房小區(qū)、安置房小區(qū)、人才房社區(qū)、過渡房小區(qū)等并存，探索黨建工作的分類推進，要求每個街道創(chuàng)建有代表性的城市住宅小區(qū)黨建示范樣板，起到輻射帶頭作用，如要求安置房小區(qū)重點發(fā)揮物管委黨支部作用，突出環(huán)境秩序整治和移風易俗教育;要求人才社區(qū)聚焦用戶需求，牽引配置資源，完善商貿(mào)配套，配建創(chuàng)業(yè)孵化平臺，讓人才快樂創(chuàng)業(yè)，享受幸福生活;針對過渡房小區(qū)出臺《關于黨建引領拆遷戶臨時過渡區(qū)塊管理服務十條意見（試行）》，統(tǒng)一管理標準，保障過渡戶生活[14]。

三是強化黨建陣地和載體建設。包括加強街道黨群服務中心的標準化建設、規(guī)范化運營、精細化服務，在小區(qū)內(nèi)建立黨建陣地，培育集黨支部、群團組織、文體隊伍、樓道長為一體的“紅領工作室”等，為黨員、群眾提供教育和服務。

基層黨建工作可能面臨一些因時因地的特殊性問題。杭州市D區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，對于“當前影響社區(qū)黨建工作的主要問題”，選擇“部分黨員忙于工作，難以確保有時間參加組織生活”的占60.32%，遠高于其他選項比例;選擇“黨員隊伍老化、缺乏新生力量”的有31.03%;還有較多的意見集中在黨建資源方面，認為“黨建活動場地狹小”（36.79%）、“黨建活動經(jīng)費不足”（28.26%）是主要問題（見表2）。

對于影響社區(qū)黨建的主要問題，社區(qū)“兩委”班子成員無疑有著更直觀的感受，他們選擇較多的是“部分黨員忙于工作，難以確保有時間參加組織生活”（75.27%）、“黨建活動場所狹小”（43.41%）、“在職黨員的作用發(fā)揮不夠”（39.56%）。這些特殊性問題其實也是黨組織自身建設的規(guī)范化和標準化問題，需要從制度上求解。例如，在黨員活動方面，基層黨組織既要盡可能合理安排活動時間，更要嚴格執(zhí)行主題黨日、黨員先鋒指數(shù)考評等制度，確保黨員按時參加活動。基層黨建活動也要重視載體設計，化解針對性不強、吸引力不足問題，讓黨員產(chǎn)生更強的共鳴。

三、基層的“共建”邏輯：探索“一核多元”治理模式

黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[1]等要求，“共建”就是基層社會治理的另一項行動邏輯。有學者指出，當前基層社會治理在結構上所面臨的最大問題是碎片化，各種治理主體和治理要素分散、零碎，難以形成整體性治理格局[15]。因而黨要探索“一核多元”的基層社會治理模式，在黨組織有效覆蓋的基礎上，引領多元主體共同推進基層的群眾自治、社會共治和公共服務。

（一）推進群眾自治：居民參與的機制建設

基層群眾自治是“共建”的重要領域，需要群眾的積極參與。人們通常認為，城市社區(qū)的共同體屬性不足，導致部分居民對社區(qū)缺乏認同感和歸屬感，直接影響其參與社區(qū)公共事務。筆者在杭州市D區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，普通群眾中“經(jīng)常參加”居民代表會議、業(yè)主代表會議等民主議事活動的占33.06%，問及“您對社區(qū)黨組織推進社區(qū)管理和服務的各項舉措了解嗎？”群眾選擇“非常了解”的僅占36.29%。相比之下，共產(chǎn)黨員中選擇“經(jīng)常參加”各類民主議事活動的占48.24%，明顯高于普通群眾比例。今后應進一步發(fā)揮黨員在基層群眾自治中的骨干帶動作用，化解群眾的政治冷漠心態(tài)。另外，影響居民生活的社區(qū)公共問題的增多，也會逐漸強化群眾的參與意愿，當問及“如果有問題影響整個小區(qū)，您會主動和其他居民出面解決嗎？”選擇“會”的受訪對象占86.97%。

制度化渠道是群眾有序參與社會治理的必要條件。杭州市D區(qū)居民有一系列向社區(qū)反映公共問題的渠道，而且渠道本身都有較高的社會知曉率（見圖2）。

一方面，一些參與渠道具有“體制吸納”的工具屬性，如居委會日常接待、社區(qū)召開居民討論會、社區(qū)工作人員入戶搜集民情民意，此外，社區(qū)層面還創(chuàng)設了“文化家園”“居民會客廳”等渠道，以廣泛聽取民情、匯聚民智、解決民憂。也有學者將“體制吸納”視作執(zhí)政黨引領基層群眾自治的必要路徑[5]。另一方面，這些渠道為居民的自主參與創(chuàng)造了條件，居民既可向居委會、物業(yè)公司現(xiàn)場陳述訴求，也可在居民討論會上集體反映情況，還可利用網(wǎng)絡平臺表達意見。

黨的十九屆四中全會關于社會治理體系建設提出了“民主協(xié)商”的新要求，民主協(xié)商機制不僅對“黨建”與“共建”起到銜接作用，也將促進基層群眾自治。習近平指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”[16]。這也表明協(xié)商民主是黨領導人民群眾廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c基層社會治理的重要途徑。

目前基層群眾自治領域的協(xié)商民主建設存在兩類突出問題。

一是協(xié)商機制缺乏有效供給，表現(xiàn)為協(xié)商機制在基層治理過程中尚未得到普遍應用，既有的基層協(xié)商機制也存在瑕疵，在協(xié)商議題的確定、協(xié)商程序的履行、協(xié)商技術的運用、協(xié)商結果的實施等方面亟待規(guī)范。對此，基層可因地制宜地進行創(chuàng)新或借鑒。杭州市D區(qū)探索黨組織領導下的區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格四級聯(lián)動基層協(xié)商議事機制，同時實行“五議兩公開”民主協(xié)商機制，包括業(yè)委會（業(yè)主代表）提議、業(yè)委會黨支部核議、聯(lián)席會議商議、社區(qū)黨組織審議、業(yè)委會（業(yè)主代表、業(yè)主大會）決議，決策事項公開、實施結果公開，環(huán)環(huán)相扣地做到有事真商量?！拔遄h兩公開”源自浙江省村級組織工作規(guī)則，本是農(nóng)村的議事決策機制，經(jīng)過適當?shù)恼{(diào)整，也可應用于城市基層的群眾自治過程。

二是協(xié)商參與機會失衡，即不同群體參加協(xié)商活動的機會存在明顯差異。在“經(jīng)常參加”協(xié)商議事活動的比例上，杭州市D區(qū)的社區(qū)“兩委”班子成員達89.01%，普通社工為54.76%，社區(qū)居民為31.70%?？梢岳斫獾氖牵鐓^(qū)“兩委”班子成員、社工出于工作原因而有較多參與機會，但表示“從沒參加過”的社區(qū)居民也達到21.45%。可見，協(xié)商機制設計要更加開放，甚至對群眾作出一定傾斜。D區(qū)通過制定社區(qū)居民公約和樓道公約、在居民樓道成立居民議事會等方式，引導民主協(xié)商向居民樓幢拓展，使群眾有更多的參與機會。

（二）引領社會共治：多元治理主體的功能發(fā)揮

“共建”是基層解決復雜公共問題的導向性思路。有學者判斷，合作治理是社會治理的必然方向，政府固然起到引導作用，每一個參與的治理主體亦能夠平等地發(fā)揮應有的作用[17]。與合作治理的思路有所區(qū)別，“共建”的前提是明確黨組織在社會共治結構中的引領角色，進而發(fā)揮多元主體的專業(yè)化治理能力。

基層黨組織的引領作用充分體現(xiàn)在居民群眾“關鍵小事”的解決上。例如，杭州市D區(qū)針對小區(qū)樓廊的提升改造，由街道社區(qū)黨組織牽頭，在資源調(diào)集和經(jīng)費保障方面采用“四個一些”的多元供給方式，即“居民眾籌一些、黨組織服務群眾專項經(jīng)費保障一些、機關單位資源下沉一些、轄區(qū)單位共建支持一些”。針對非機動車停放問題，社區(qū)黨委牽頭組建走訪調(diào)研組，先由物業(yè)公司員工、業(yè)委會成員、黨員志愿者等廣泛征集居民意見建議，再實施改造工程。針對垃圾分類這一焦點問題，D區(qū)的社區(qū)黨組織也起到了宣傳、引導、監(jiān)督等作用。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，對垃圾分類效果選擇“非常滿意”的占38.18%，“滿意”的占34.49%，“基本滿意”的占21.91%，合計94.58%，而選擇“不滿意”的僅占5.07%。

黨建引領社會共治的一項重要機理是依托“組織建設”來理順治理主體間關系。近年來城市基層治理的矛盾較多聚焦在社區(qū)、業(yè)委會、物業(yè)公司三方關系上，尤其是業(yè)委會缺乏專業(yè)指導和制度支撐、物業(yè)服務的居民認可度較低且缺少剛性監(jiān)督。有的地方專門在區(qū)、街道、社區(qū)建立“三方辦”工作體系來解決這類問題，杭州市D區(qū)則探索以黨建機制促進三方協(xié)同治理，通過制定和實施《關于以黨建引領推進業(yè)主委員會和物業(yè)服務企業(yè)建設的實施意見（試行）》《黨的基層組織在社區(qū)網(wǎng)格、業(yè)委會、物業(yè)“三個全覆蓋”工作指引（1.0版）》，D區(qū)明確了業(yè)委會、物業(yè)公司黨組織組建的基本原則、組建方式、工作流程和工作保障，并將“三個全覆蓋”工作情況納入年度黨建考核，推動黨的領導向基層治理“最小單元”延伸。全區(qū)網(wǎng)格、業(yè)委會、物業(yè)服務企業(yè)黨組織組建率分別達100%、95.16%和78.26%，未建立黨組織的全部選派黨建指導員[14]。在此基礎上，D區(qū)將物業(yè)、業(yè)委會作為二級黨支部進行管理，通過組織途徑明確工作責任、協(xié)調(diào)彼此矛盾、提升服務效能?？梢姡鷮嵉狞h建工作可以將治理主體的外部矛盾導入內(nèi)部渠道化解。

“共建”的邏輯在于強調(diào)黨建引領的同時也肯定其他治理主體的能動性。杭州市D區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在社區(qū)應重點改善和強化的服務職能中（可多選），“改善社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生”的比例最高（66.78%）、“推進社區(qū)安全建設”居次（58.36%）、再次是“組織開展公益活動”（55.48%），以上服務必須借助政府、企業(yè)、社會組織、群眾自治組織等多方力量才能獲得有效供給。筆者通過交叉分析還發(fā)現(xiàn)，居民群眾對于物業(yè)服務企業(yè)的滿意率（非常滿意、滿意、基本滿意）情況存在差異，在小區(qū)居住1年以下的人群，評價“非常滿意”的為35.29%，而在小區(qū)居住5年以上的人群，選擇“非常滿意”的下降到17.65%。數(shù)據(jù)的對比顯示出公共問題治理的復雜性，從而對治理主體的專業(yè)能力提出了較高的要求。

（三）創(chuàng)新公共服務：“最多跑一次”改革的社區(qū)延伸

社區(qū)居委會作為基層群眾自治組織，并不是標準的行政單元，但在社會治理重心向基層下移的背景下，社區(qū)同樣要解決公共服務的迫切問題。較為常見的社區(qū)公共服務“痛點”現(xiàn)象是“網(wǎng)格不見人、辦事人不在、忙閑不均衡、業(yè)務不全能”，對此，黨組織可借鑒政府的改革思路，推進基層公共服務機制的創(chuàng)新。

2018年9月杭州市D區(qū)由區(qū)級組織部門牽頭啟動社區(qū)“最多跑一次”工作試點，促進基層治理及服務資源的下沉與整合。改革要實現(xiàn)社區(qū)窗口“全業(yè)務并聯(lián)辦理，一人一崗一次辦好”，操作模式是將居民群眾和社會組織作為服務對象，將基層一線窗口作為前臺，同時統(tǒng)籌區(qū)、街道、社區(qū)各級各類資源，用信息化手段重塑區(qū)域資源和運行關系，打破相互獨立的業(yè)務條線之間的隔離，使以往煙囪式的業(yè)務“孤島”成為整合社區(qū)窗口105項職能的中臺，顯著提高了業(yè)務辦理效率。有的社區(qū)原先需要七八位社工同時服務于事務辦理崗位，推行“最多跑一次”改革后，只需要一個社工即可實現(xiàn)全科業(yè)務辦理。相應地，從窗口釋放出來的人力資源——社工，就可轉(zhuǎn)變工作方式，主動“走出去”聯(lián)系服務群眾，對社區(qū)網(wǎng)格開展常態(tài)巡訪，直接解決群眾的問題。

筆者針對社區(qū)“最多跑一次”的滿意度調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居民選擇“非常滿意”“滿意”“基本滿意”的三項總和達到94.81%，這說明在全面改善政務環(huán)境、提升服務效能的大環(huán)境下，“最多跑一次”改革向社區(qū)的延伸優(yōu)化了社區(qū)運行機制，受到基層群眾的歡迎（見圖3）。

需要說明的是，通常市區(qū)兩級的“最多跑一次”改革由編辦或改革辦等單位負責，而杭州市D區(qū)這項工作向社區(qū)的延伸是由組織部門推動的，其中有兩方面原因。一方面社區(qū)沒有納入政府序列，在嚴格意義上不屬于行政改革范疇;另一方面社區(qū)“最多跑一次”改革的實質(zhì)是基層社工全科受理崗的標準化，社工體系的管理方正是組織部門，因而組織部門牽頭社區(qū)公共服務的創(chuàng)新就具備了合理性，這也是黨建引領社會治理的一種表現(xiàn)。

四、“黨建”與“共建”：基層社會治理的實踐進路

社會治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，在基層社會治理的關系格局中，黨組織無疑是領導核心。有學者針對黨組織的行動邏輯提出“多層次整合”視角，認為黨的建設在基層社會中的“脫嵌”與“懸浮化”問題，對于黨的基層組織生存與發(fā)展乃至執(zhí)政的社會基礎構成了巨大挑戰(zhàn)，因而要強調(diào)基層黨組織對于行政力量的滲透、對于社會力量的吸納、對于廣大群眾的融入[18]。顯然，“黨建”關乎鞏固黨的執(zhí)政基礎，但在基層社會治理的功能領域，也不可排斥其他治理主體的角色參與。有學者指出，以往黨建引領存在的誤區(qū)是基層黨組織全包全攬，把黨建引領泛化成了“全面替代”，不但干擾了原有的行政治理體系的運行，也使社會組織、公眾的參與空間萎縮[19]。在改革的總體思路上，有學者主張應推進基層治理的社會化、系統(tǒng)化、標準化、專業(yè)化[20]。

基層社會治理的實踐進路應當是“黨建”與“共建”的集成，既要鞏固和拓展黨在基層社會的組織基礎，也要開放融合，引領各種治理主體共同參與，破解基層治理難題?！包h建”與“共建”的內(nèi)在關聯(lián)表現(xiàn)在三方面。首先，復雜社會問題的治理需要多元主體的功能發(fā)揮，因而“共建”就成為必然選擇，前者參與社會治理應當獲得機制性保障;其次，“共建”又非一般意義上的合作治理，關于社會治理體系的權威政策表述中強調(diào)黨的領導為其前提;再次，基層黨組織要有效引領其他治理主體，抓好“黨建”工作就是一個必要且可行的途徑，以組織嵌入強化對其他治理主體的領導和協(xié)調(diào)，以組織引領推動治理機制創(chuàng)新和資源整合，從而將黨建機制轉(zhuǎn)化為基層社會治理的引領機制。

“黨建”與“共建”的銜接體現(xiàn)在以黨建聯(lián)結共建力量，使基層黨建與基層社會治理深度融合。正如有學者所說，政黨組織試圖通過組織嵌入、體制吸納和價值引領，將觸角深入社會的每一個領域和層面，以有形和無形的方式，期望實現(xiàn)對社會的全面覆蓋[21]。當前黨組織對基層社會治理的引領更多地通過“黨建”這一聯(lián)結機制以點帶面地實現(xiàn)。例如，在社會治理的資源和力量整合方面，黨建聯(lián)結機制可具化為組織紐帶、共享資源、共建活動，即以開放式組織活動助推街道社區(qū)黨建、單位黨建、行業(yè)黨建互聯(lián)互動，形成黨建工作聯(lián)動、思想工作聯(lián)做、社區(qū)服務聯(lián)辦，實現(xiàn)對社會資源的整合利用。

與此同時，仍有必要對基層社會治理中密切聯(lián)動的“黨建”與“共建”作出適當?shù)慕绶?。正因為社會治理體系是由眾多子系統(tǒng)構成的復雜系統(tǒng)，“共建”領域雖然滲透著“黨建”的原則和方法，但“黨建”的邏輯不能完全替代“共建”的邏輯。基層社會治理必須處理好“黨建”與“共建”的關系，在加強黨的領導的同時，保障其他治理主體的功能性參與，不斷提高社會治理效能。

五、結 語

“黨建”與“共建”在基層社會治理中的雙重邏輯呈現(xiàn)，也關聯(lián)著研究范式的更新。如前文所述，與“共建”這一政策話語內(nèi)涵相對接近的學術概念是“合作治理”。有學者判斷合作治理正在成為中國政府用以解決各種公共與社會問題的新型手段，并將合作治理定義為： 為實現(xiàn)公共目標，在公共、非營利以及私人部門內(nèi)部或跨部門之間所進行的權力與自由裁量權的共享[22]。合作治理受到美國的“再造政府”理論以及“新公共管理”運動的推動[23]，但回歸到中國的基層社會治理場景，就會發(fā)覺多元主體的合作空間往往浸潤著“黨建”的邏輯，基層黨組織的縱向延伸和橫向嵌入，為“共建”創(chuàng)設了基礎條件。因此對基層社會治理的研究，既不能將黨和政府作為同一個分析單位，亦不可將黨組織視為公私部門的內(nèi)嵌環(huán)節(jié)，需要具體識別黨的角色，深入分析黨的作用機制。

當前有學者主張“將政黨帶進來”，就是關注到了政黨在國家與社會關系中的結構性位置問題，特別是滲透于整個社會的基層黨組織，在各自范圍內(nèi)發(fā)揮著政治領導、組織動員和落實政策的作用[24]。實踐層面政黨其實始終在場，“將政黨帶進來”是學術研究層面的討論，意指政黨因素之前在“國家-社會關系”范式中未能作為獨立的變量出場。未來的社會治理范式研究應當納入政黨因素，并能充分解釋基層場景中合作治理是如何發(fā)生的，它屬于何種類型的治理。而經(jīng)驗研究無論著眼于探討治理主體間的互動關系，還是關注黨建機制的運轉(zhuǎn)，都應有一定的理論自覺，認真思考范式修正和拓展的可能性。

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Party Building and Co-construction： the Dual Logic of Shapingthe Pattern of Grass-Roots Social Governance

——Evidence From D District，Hangzhou

Huang Junyao， Wei Zeji

Abstract：

From the perspective of CCPs policy and grass-roots practice， the process of shaping the pattern of grass-roots social governance contains the dual logic of party building and co- construction. The starting point of party building is to consolidate the partys organizational advantages and ruling foundation， which is manifested in the transformation of the partys grass-roots organization from tangible coverage to effective coverage， thus preparing for leading the grass-roots social governance. Co-construction means exploring the governance mode of one core and multi-agents， not only realizing the connection and coordination of the partys grass-roots organizations， but also ensuring multi-agents participating in social governance effectively， simultaneously promoting mass autonomy， social co-governance and public services. The relevant evidence of District， Hangzhou? supports the dual logic of grass-roots social governance strongly.

The dual logic of party building and co-construction is also related to the renewal of research paradigm of social governance.

Key words：

party building， co-construction， grass-roots social governance， dffective coverage， one core and multi-agents

收稿日期：2020-03-06

作者簡介：

黃俊堯（1977-），男，浙江樂清人，中共杭州市委黨校黨史黨建與統(tǒng)戰(zhàn)教研部主任，教授，博士，浙江大學地方政府與社會治理研究中心兼職研究員，浙江杭州 310024;魏澤吉（1987-），男，山東青島人，中共杭州市委黨校黨史黨建與統(tǒng)戰(zhàn)教研部講師，博士，浙江杭州 310024

本文系國家社科基金項目“‘鄉(xiāng)村治理重心下移背景下的縣鄉(xiāng)條塊關系重構研究”（批準號19BZZ079）的階段性研究成果。