論我國(guó)監(jiān)察損害賠償法律制度的構(gòu)建

[摘 要]監(jiān)察權(quán)行使過程中造成侵害的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，這是規(guī)范與制約監(jiān)察權(quán)行使的需要，是保護(hù)被監(jiān)察人合法權(quán)益的需要，也是監(jiān)察法律體系進(jìn)一步完善的需要。由于監(jiān)察權(quán)及其侵害情形的特殊性，必須單獨(dú)構(gòu)建監(jiān)察賠償制度。在監(jiān)察賠償制度構(gòu)建中，必須明確監(jiān)察賠償主體、賠償范圍、賠償程序。在賠償歸責(zé)原則、賠償方式、賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、立法體例等方面要與國(guó)家賠償法相銜接。

[關(guān)鍵詞]監(jiān)察損害賠償;國(guó)家賠償法;立法修改

中圖分類號(hào)：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2020）03-0040-07

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員監(jiān)察的權(quán)力。是權(quán)力，自然也要有相應(yīng)責(zé)任。而在監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)如何承擔(dān)法律責(zé)任，或承擔(dān)法律責(zé)任的方式是什么，就顯得至關(guān)重要。說得更具體一點(diǎn)，就是監(jiān)察機(jī)關(guān)如果侵害了被監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益，給被監(jiān)察對(duì)象造成損害的，是否要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，這是《監(jiān)察法》實(shí)施后必然需要解決的問題。實(shí)際上，《監(jiān)察法》在制定之時(shí)已經(jīng)注意到這個(gè)問題，并在《監(jiān)察法》相關(guān)條款中作出了規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國(guó)家賠償”。但到底如何賠償，是直接適用《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》），還是建立專門的監(jiān)察賠償制度，則沒有具體規(guī)定，需要進(jìn)一步探討。目前，對(duì)監(jiān)察賠償制度已有學(xué)者進(jìn)行了關(guān)注，但仍有許多研究的空間，包括要不要構(gòu)建獨(dú)立的監(jiān)察賠償制度，監(jiān)察賠償制度與已有的行政賠償、刑事賠償存在哪些異同點(diǎn)，監(jiān)察賠償制度構(gòu)建中有哪些疑難問題需要解決，等等。這些都需要我們結(jié)合監(jiān)察權(quán)的特點(diǎn)，并借鑒行政賠償、刑事賠償制度的經(jīng)驗(yàn)，從理論上作出論證，構(gòu)建具有中國(guó)特色的監(jiān)察賠償法律制度。

一、要不要建立國(guó)家監(jiān)察賠償制度

對(duì)于要不要建立監(jiān)察賠償制度，涉及兩個(gè)問題：一是監(jiān)察所造成的損害要不要賠償;二是監(jiān)察賠償制度建立有何重要作用和價(jià)值。

（一）監(jiān)察損害也需要賠償

對(duì)監(jiān)察行為所致侵害是否要賠償?shù)囊蓡?，源于?duì)監(jiān)察主體與監(jiān)察對(duì)象之間的關(guān)系問題。具體而言，就是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有國(guó)家公職人員的監(jiān)察行為是否屬于同體監(jiān)督問題。監(jiān)察機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)關(guān)，監(jiān)察針對(duì)的是國(guó)家公職人員，包括公務(wù)員、參公人員、被授權(quán)組織的工作人員、企事業(yè)單位及基層群眾自治組織中從事公務(wù)的人員，而對(duì)公職人員的處理一直以來被看作是體制內(nèi)的事情。如《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）所規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其公務(wù)員的處理只能通過申訴而不能從體制外尋求救濟(jì)那樣，由此認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察屬于同體監(jiān)督，即使造成被監(jiān)察對(duì)象的損害，也不存在國(guó)家賠償問題。同時(shí)，從現(xiàn)有的國(guó)家賠償中獲得了佐證，我國(guó)現(xiàn)有的兩種賠償制度即行政賠償、刑事賠償，都是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)以外的人造成損害的賠償問題。

本文認(rèn)為上述看法是不準(zhǔn)確的，也是不正確的。監(jiān)察行為不同于國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員作出的內(nèi)部管理和處理行為，不同于國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)自己工作人員的內(nèi)部監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察是一個(gè)專門的獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)所有公職人員的監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)是“行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”，與被監(jiān)察對(duì)象之間并不屬于同體，其監(jiān)督也不屬于同體監(jiān)督，而是一種異體監(jiān)督行為，“監(jiān)察法一個(gè)重大突破就在于，異體監(jiān)督破題……也擺脫了‘同體監(jiān)督痼疾”[1]，傳統(tǒng)的以體制內(nèi)部管理行為對(duì)抗監(jiān)察機(jī)關(guān)履職并豁免國(guó)家賠償責(zé)任的理由是不成立的。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)與被監(jiān)察對(duì)象的這種法律關(guān)系，已經(jīng)具備了監(jiān)察賠償?shù)男问綏l件，在監(jiān)察機(jī)關(guān)造成被監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益損害時(shí)，要承擔(dān)賠償責(zé)任，要給予監(jiān)察對(duì)象國(guó)家賠償。

（二）建立監(jiān)察賠償?shù)姆蓛r(jià)值

監(jiān)察損害應(yīng)當(dāng)賠償，不僅在理論上具有法理依據(jù)，在現(xiàn)實(shí)中也有其獨(dú)特的實(shí)踐作用和價(jià)值。

第一，規(guī)范與制約監(jiān)察權(quán)的需要?！皣?guó)家監(jiān)察體制改革既是對(duì)黨的十八大以來反腐經(jīng)驗(yàn)的制度總結(jié)，又為新形勢(shì)下反腐敗斗爭(zhēng)提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的制度保障”[2]，有利于監(jiān)察權(quán)的集中行使。然而，任何權(quán)力如果不進(jìn)行有效規(guī)制，都存在極易被濫用的可能，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行使的規(guī)范和制約是在賦權(quán)的同時(shí)就要設(shè)計(jì)的制度。監(jiān)察權(quán)是對(duì)國(guó)家公職人員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，是一種非常大的權(quán)力，涉及被監(jiān)察對(duì)象的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，特別是涉及被監(jiān)察對(duì)象政治前途問題，必須對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和制約，使其在法治的軌道上運(yùn)行，并有效防止其被濫用。通過監(jiān)察賠償制度，可以通過法律責(zé)任的結(jié)果承擔(dān)方式倒逼監(jiān)察權(quán)力的依法行使，并達(dá)到對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和制約的目的和效果。

第二，保護(hù)被監(jiān)察人合法權(quán)益的需要。由于監(jiān)察權(quán)具有較大的強(qiáng)制性，在對(duì)公職人員的履職具有監(jiān)督和促進(jìn)作用的同時(shí)，也容易對(duì)公職人員造成“誤傷”，侵犯其合法權(quán)益;而且，即使在被調(diào)查期間或在發(fā)現(xiàn)有違法犯罪事實(shí)時(shí)，被監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益也不能隨意侵犯，要依法保護(hù)?！氨O(jiān)察權(quán)如果拋棄了合法性原則也就喪失了其監(jiān)察本質(zhì)，完全的監(jiān)察本位主義只會(huì)掉入權(quán)威主義陷阱”[3]。有權(quán)利必須有救濟(jì)，國(guó)家公職人員的權(quán)利也應(yīng)得到保護(hù)，當(dāng)公職人員的合法權(quán)益受到不當(dāng)侵害時(shí)，除了對(duì)相關(guān)監(jiān)察人員進(jìn)行處理外，必須給予被監(jiān)察者救濟(jì)的機(jī)會(huì)和途徑，“被監(jiān)察者對(duì)其行使職權(quán)的行為有爭(zhēng)議，應(yīng)享有救濟(jì)權(quán)”[4]。而監(jiān)察賠償是保護(hù)被監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益的重要方式，通過經(jīng)濟(jì)賠償?shù)姆绞?，達(dá)到對(duì)被監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行救濟(jì)的目的，并實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的充分行使與被監(jiān)察對(duì)象權(quán)利有效保護(hù)之間的平衡。

第三，監(jiān)察法律體系進(jìn)一步完善的需要。我國(guó)已經(jīng)建立監(jiān)察制度，并形成了以《監(jiān)察法》為核心的監(jiān)察法律體系，不久前全國(guó)人大常委會(huì)又賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，這將有利于監(jiān)察法律體系的進(jìn)一步完善。而在監(jiān)察法律體系構(gòu)建中，除了要不斷豐富和細(xì)化監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序等立法內(nèi)容外，還應(yīng)盡快建立監(jiān)察賠償法律制度，使其與監(jiān)察權(quán)限內(nèi)容、監(jiān)察程序等共同構(gòu)成我國(guó)完整的監(jiān)察法律體系。目前，對(duì)于監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序問題已經(jīng)不斷有立法制度的補(bǔ)充，但監(jiān)察賠償制度仍是一個(gè)空白，亟須盡快完善。

二、要不要建立專門的監(jiān)察賠償制度

監(jiān)察需要賠償，那么，是構(gòu)建專門的監(jiān)察賠償制度，還是適用已有的《國(guó)家賠償法》內(nèi)容，如果可以直接適用《國(guó)家賠償法》，就沒必要再專門建立獨(dú)立的監(jiān)察賠償制度。對(duì)此，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)，如監(jiān)察權(quán)的行使與行政權(quán)的行使具有較大的相似性，可以比照行政賠償進(jìn)行監(jiān)察賠償;監(jiān)察權(quán)行使中的留置與刑事賠償?shù)膬?nèi)容較為相似，可以比照刑事賠償?shù)膬?nèi)容進(jìn)行監(jiān)察賠償。有學(xué)者提出，監(jiān)察委員會(huì)“其權(quán)力配置更多的是通過對(duì)既有國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力轉(zhuǎn)隸與整合而成，其職權(quán)主要來源于對(duì)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及檢察院反貪?rùn)C(jī)構(gòu)職權(quán)的整體劃撥”[5]，而原來行政監(jiān)察方面的權(quán)力可以適用行政賠償，原來檢察機(jī)關(guān)方面的權(quán)力可以適用刑事賠償，不必建立專門的監(jiān)察賠償制度。但本文認(rèn)為，監(jiān)察賠償具有其自身特點(diǎn)，需要專門構(gòu)建單獨(dú)的監(jiān)察賠償制度。

（一）監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)不同于其他權(quán)力的性質(zhì)

建立專門的監(jiān)察賠償制度，是由監(jiān)察權(quán)的特點(diǎn)決定的。監(jiān)察機(jī)關(guān)的組建雖然與以往相關(guān)機(jī)關(guān)的職能密切關(guān)聯(lián)，在權(quán)能方面也密不可分，甚至有許多相似之處，但不是以往幾個(gè)機(jī)關(guān)及其權(quán)能的簡(jiǎn)單合并，而是經(jīng)過重新整合形成的一種新權(quán)力，與以前的權(quán)力有著本質(zhì)的區(qū)別，將監(jiān)察權(quán)從原來的行政權(quán)體制中剝離出來，實(shí)現(xiàn)了從“行政監(jiān)察權(quán)”到“國(guó)家監(jiān)察權(quán)”的制度變遷[6]。特別是“隨著第五次《憲法修正案》和《監(jiān)察法》的通過及其他相關(guān)法律的修改，國(guó)家監(jiān)察權(quán)已經(jīng)成為我國(guó)權(quán)力構(gòu)造體系中的獨(dú)立權(quán)能系統(tǒng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)更是作為一個(gè)新設(shè)機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)共同構(gòu)成人民代表大會(huì)制度下的國(guó)家機(jī)關(guān)配置形態(tài)”[7]。

經(jīng)過重新整合的監(jiān)察權(quán)具有自身特色，監(jiān)察權(quán)既不同于行政權(quán)，也不同于司法權(quán)。行政權(quán)是一種管理權(quán)，所針對(duì)的對(duì)象主要是行政相對(duì)人，處理的是與行政相對(duì)人之間管理與被管理的關(guān)系;司法權(quán)是一種居中判斷權(quán)，典型的司法權(quán)是法官依據(jù)一定的法律程序，通過事實(shí)的查清和法律的適用，達(dá)到糾紛解決、實(shí)現(xiàn)公平正義的目的。監(jiān)察機(jī)關(guān)乃是被憲法授予國(guó)家監(jiān)察權(quán)的新的國(guó)家機(jī)構(gòu)[8]，按照《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察權(quán)的權(quán)限在于：對(duì)公職人員廉政教育權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán);對(duì)涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán);對(duì)違法的公職人員政務(wù)處分權(quán)、問責(zé)權(quán);對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的審查、公訴權(quán);提出監(jiān)察建議權(quán)，是一種“具有鮮明政治屬性的國(guó)家監(jiān)督權(quán)”[9]。盡管不同性質(zhì)的權(quán)力都有可能給公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害，但由于權(quán)力性質(zhì)的差異及權(quán)力行使對(duì)象和范圍的不同，其損害賠償?shù)膬?nèi)容也有所差異，需要分別建立相應(yīng)的損害賠償制度。

（二）監(jiān)察權(quán)所致?lián)p害的情形不同于其他權(quán)力的損害情形

由于監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)和行使方式的不同，其侵害的情形也不同于其他權(quán)力。行政賠償主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政行為作出過程中，包括行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政征收征用等所致的損害情形。刑事賠償致害情形主要是具有刑事司法職能的機(jī)關(guān)及其工作人員違法采取拘留措施、逮捕措施、判決有罪，以及其他有關(guān)罰金、追繳財(cái)產(chǎn)等侵犯公民財(cái)產(chǎn)的情形。監(jiān)察權(quán)可能損害的情形有三種。一是留置的損害。所謂留置，是“為保障偵查活動(dòng)的順利進(jìn)行，由監(jiān)察委員會(huì)對(duì)被調(diào)查人所實(shí)施的限制被調(diào)查人人身自由的強(qiáng)制措施”[10]，是在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將被監(jiān)察對(duì)象留在固定地點(diǎn)而限制其自由的情形，是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被監(jiān)察人可以采取的最為嚴(yán)厲的措施，也最易造成被監(jiān)察對(duì)象的損害;二是查封、扣押、凍結(jié)與監(jiān)察有關(guān)財(cái)產(chǎn)的情形;三是與監(jiān)察職務(wù)相關(guān)的其他致害情形等。監(jiān)察行為所造成侵害情形的特殊性及與其他權(quán)力的差異性，決定了無法直接適用其他權(quán)力侵害時(shí)的賠償制度，必須建立專門的監(jiān)察賠償制度。

（三）監(jiān)察賠償程序不同于其他權(quán)力損害的賠償程序

獲得賠償必須依據(jù)法定的程序，由于致害機(jī)關(guān)及其致害情形不同，其賠償程序也有所不同。行政賠償在程序方面，除了要求受害人先行向行政機(jī)關(guān)提出外，還涉及復(fù)議案件的行政賠償程序問題，并允許提起行政賠償訴訟。刑事賠償程序主要是直接向致害主體提出，包括向負(fù)責(zé)偵查的公安機(jī)關(guān)、負(fù)責(zé)檢察的檢察機(jī)關(guān)、作出有罪判決的法院、負(fù)責(zé)管理的看守所及監(jiān)獄管理機(jī)構(gòu)提出，并可以向上級(jí)機(jī)關(guān)提起復(fù)議。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊性和復(fù)雜性，監(jiān)察程序也有別于其他賠償程序，不能直接適用現(xiàn)有國(guó)家賠償程序中的任何一個(gè)程序，必須建立專門的監(jiān)察賠償程序。因此，監(jiān)察賠償應(yīng)當(dāng)作為國(guó)家賠償?shù)牡谌N賠償制度，進(jìn)行單獨(dú)的制度構(gòu)建。

三、監(jiān)察賠償制度構(gòu)建中的幾個(gè)關(guān)鍵問題

（一）賠償義務(wù)主體問題

監(jiān)察賠償?shù)牧x務(wù)主體當(dāng)然是監(jiān)察機(jī)關(guān)，但由于我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)具有多層次性及監(jiān)察權(quán)行使方式的特殊性，如何確定賠償主體，是個(gè)非常重要的問題，這里有三種情形需要進(jìn)一步討論。

1.派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的賠償義務(wù)主體問題。我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)包括國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)以及省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣區(qū)級(jí)的地方監(jiān)察委員會(huì)，還有一些派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。對(duì)于各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，其作為賠償主體是沒有疑問的，問題是派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是否是賠償義務(wù)主體。《監(jiān)察法》一方面規(guī)定派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)“對(duì)派駐或者派出它的監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)”;另一方面規(guī)定派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)“依法對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督”，依法調(diào)查與處置，體現(xiàn)了一定的獨(dú)立辦案特點(diǎn)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)是否可以作為單獨(dú)的賠償義務(wù)主體，規(guī)定得不夠明晰。筆者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)構(gòu)與委派它的監(jiān)察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)作為賠償義務(wù)主體，這有利于監(jiān)察機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行職責(zé)，也有利于委派的監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)其派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)督，更好地規(guī)范和制約監(jiān)察權(quán)的行使。

2.上一級(jí)批準(zhǔn)行為的賠償義務(wù)主體問題?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。這里需要探討的問題是，對(duì)這種留置措施所致侵害，是由實(shí)施的監(jiān)察機(jī)關(guān)賠償，還是由批準(zhǔn)的監(jiān)察機(jī)關(guān)賠償，換言之，批準(zhǔn)監(jiān)察機(jī)關(guān)是否是賠償義務(wù)主體。筆者認(rèn)為，這種情況應(yīng)當(dāng)仍由具體實(shí)施留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行賠償，而批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不作為賠償義務(wù)主體。因?yàn)檫@種批準(zhǔn)實(shí)際上只是例行程序而已，并不具有實(shí)質(zhì)性的控制;而且由實(shí)施機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)主體，更便于對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，也方便當(dāng)事人提出監(jiān)察賠償請(qǐng)求。

3.紀(jì)檢合署辦公的賠償義務(wù)主體問題。與其他兩種賠償不同的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)是與紀(jì)委合署辦公的，這是一種緊密型的合署，“從‘合署辦公的實(shí)際運(yùn)行中可知，黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督并未體現(xiàn)出人員配備與使用上的差異”[11]，基本上屬于一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，兩者有共同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，甚至許多情況下是紀(jì)委主導(dǎo)下的辦案模式。監(jiān)察機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)要進(jìn)行監(jiān)察賠償，紀(jì)委要不要同時(shí)承擔(dān)賠償責(zé)任？或者紀(jì)委所造成的侵害也由監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任？或者全部由監(jiān)察機(jī)關(guān)“頂罪”似地承擔(dān)賠償責(zé)任？筆者認(rèn)為，鑒于紀(jì)監(jiān)合署辦公的現(xiàn)狀，鑒于黨的機(jī)關(guān)所處的領(lǐng)導(dǎo)地位而不便直接由紀(jì)委出面承擔(dān)賠償責(zé)任，如果是紀(jì)委方面的原因，可以通過國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部責(zé)任承擔(dān)的方式處理，而對(duì)外只需讓監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。換言之，只要是紀(jì)監(jiān)部門合辦的案件，都應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)出面承擔(dān)賠償責(zé)任，監(jiān)察機(jī)關(guān)是賠償義務(wù)主體，而紀(jì)委不是。

（二）賠償范圍問題

監(jiān)察賠償范圍的確定既要考慮監(jiān)察行為，也要考慮被監(jiān)察人權(quán)利的屬性問題。就后一種情況而言，目前的《國(guó)家賠償法》賠償?shù)姆秶话阆抻诠竦娜松頇?quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)而不包括其他權(quán)利。監(jiān)察賠償?shù)姆秶矐?yīng)限于這兩種權(quán)利的賠償。

1.違法留置行為的損害賠償。留置行為具有強(qiáng)制性特點(diǎn)，是一種在一定時(shí)期內(nèi)限制被監(jiān)察對(duì)象人身自由的行為。違法留置一般包括三種情況。一是監(jiān)察機(jī)關(guān)將不符合條件的人進(jìn)行了留置。在留置對(duì)象方面，《監(jiān)察法》僅限于“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”“涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員”;在留置情形方面，必須符合《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定的情形即監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有下列情形之一的：（一）涉及案情重大、復(fù)雜的;（二）可能逃跑、自殺的;（三）可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的;（四）可能有其他妨礙調(diào)查行為的。。因此，留置對(duì)象錯(cuò)誤或不符合留置情形而留置的，都是一種違法留置的行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)都要承擔(dān)賠償責(zé)任。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)超期留置?！侗O(jiān)察法》規(guī)定的留置期限是三個(gè)月，需要延長(zhǎng)的，也不超過三個(gè)月，且只能延長(zhǎng)一次，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)超期留置，或不符合延長(zhǎng)留置條件的，都構(gòu)成違法留置，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。三是調(diào)查后被撤銷的案件?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)案件處置的幾種情形，并規(guī)定了撤銷的情形《監(jiān)察法》第四十五條第二款規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查，對(duì)沒有證據(jù)證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，并通知被調(diào)查人所在單位。，案件撤銷后，之前的留置行為也就成為侵害行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)要承擔(dān)賠償責(zé)任。

2.使用暴力或唆使他人使用暴力的損害賠償。在監(jiān)察過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)具有調(diào)查、搜查的權(quán)力，以便收集、調(diào)取相關(guān)證據(jù)，即監(jiān)察人員可以對(duì)被調(diào)查人及相關(guān)人的身體、物品、住處等進(jìn)行搜查。與此同時(shí)，《監(jiān)察法》明令禁止監(jiān)察機(jī)關(guān)使用非法方式收集證據(jù)，禁止體罰或變相體罰方式。在此過程中監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員使用侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員等造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。這種情形，既包括一般情況下調(diào)查、搜查過程中的情形，也包括留置期間監(jiān)察機(jī)關(guān)使用暴力行為或唆使他人使用暴力行為的情形，造成損害的，監(jiān)察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

3.違法查封、扣押、凍結(jié)的損害賠償。《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)財(cái)物、文件等查封和扣押的權(quán)力，也賦予其對(duì)相關(guān)款項(xiàng)凍結(jié)的權(quán)力，此種監(jiān)察違法的情形一般包括：一是查封、扣押、凍結(jié)了與案件無關(guān)的財(cái)產(chǎn);二是超期查封和扣押的行為;三是查封、扣押的財(cái)物被毀損;四是經(jīng)調(diào)查后案件被撤銷。出現(xiàn)這些情形造成損害的，監(jiān)察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

4.其他違反法律法規(guī)的損害賠償。例如，監(jiān)察機(jī)關(guān)沒收、追繳被監(jiān)察人的財(cái)物，在案件撤銷后，不僅要?dú)w還財(cái)物，而且造成損失的，也要承擔(dān)賠償責(zé)任。又如，對(duì)于被采取限制出境措施，造成受害人財(cái)產(chǎn)直接損失的，也應(yīng)當(dāng)屬于監(jiān)察賠償?shù)姆秶罁?jù)《最高人民法院關(guān)于限制出境是否屬于國(guó)家賠償范圍的復(fù)函》[（2012）賠他字第1號(hào)]的規(guī)定：根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三十八條的規(guī)定，人民法院在民事訴訟過程中違法采取限制出境措施的，屬于國(guó)家賠償范圍。對(duì)于因違法采取限制出境措施造成當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)的直接損失，可以給予賠償。

關(guān)于政務(wù)處分決定造成損害的，是否屬于監(jiān)察賠償范圍的問題。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)具有“對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定”的權(quán)力，而且根據(jù)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)公職人員作出“警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除”等政務(wù)處分。如果所作出的上述政務(wù)處分被撤銷，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。筆者認(rèn)為，政務(wù)處分所涉及的權(quán)利并不是人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇，而是一種政治權(quán)利，不應(yīng)納入監(jiān)察賠償范圍。

當(dāng)然，對(duì)監(jiān)察賠償范圍在作出肯定性列舉的同時(shí)，也要對(duì)不予賠償?shù)姆秶鞒龇穸ㄐ粤信e，就像行政賠償和刑事賠償一樣，從否定的方面明確不予賠償?shù)姆秶＝Y(jié)合監(jiān)察權(quán)行使的情況，可以對(duì)以下事項(xiàng)不予監(jiān)察賠償：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員行使與監(jiān)察權(quán)無關(guān)的行為，由侵害人個(gè)人承擔(dān)賠償責(zé)任;二是被監(jiān)察人自己的行為致害的，屬于受害者自己的過錯(cuò)，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任;三是法律規(guī)定的其他情形，這是作為兜底項(xiàng)，為今后立法和司法解釋留有空間。

（三）賠償程序問題

關(guān)于監(jiān)察賠償程序，有學(xué)者認(rèn)為可以參照適用《國(guó)家賠償法》關(guān)于刑事賠償程序的規(guī)定，并可以在不服復(fù)議決定的情況下，像刑事賠償那樣，向復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的同級(jí)人民法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定[12]。筆者認(rèn)為，在監(jiān)察賠償程序方面，要充分考慮監(jiān)察賠償自身的特點(diǎn)作出設(shè)計(jì)。

1.關(guān)于監(jiān)察賠償?shù)幕境绦颉１O(jiān)察賠償?shù)幕境绦虬ㄈ齻€(gè)方面。一是受害人向監(jiān)察機(jī)關(guān)直接提出。由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行賠償原則是國(guó)家賠償?shù)幕境绦?，也是各?guó)國(guó)家賠償?shù)耐ㄐ凶龇?。在監(jiān)察賠償中，受害人也應(yīng)首先向侵害其合法權(quán)益的監(jiān)察機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求。受害人提出賠償請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察機(jī)關(guān)遞交賠償申請(qǐng)書，載明規(guī)定的事項(xiàng)，對(duì)于書寫有困難的，也可以口頭申請(qǐng)。二是相關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)在收到賠償申請(qǐng)兩個(gè)月內(nèi)作出賠償決定，其中，在決定給予賠償時(shí)，應(yīng)就賠償項(xiàng)目、賠償方式、賠償數(shù)額與受害人協(xié)商;在不予賠償時(shí)，要說明不予賠償?shù)睦碛?。三是監(jiān)察機(jī)關(guān)作出賠償后，應(yīng)當(dāng)向故意或有重大過失的監(jiān)察人員追償部分或全部賠償費(fèi)用。

2.關(guān)于對(duì)監(jiān)察賠償進(jìn)一步救濟(jì)的問題。在行政賠償和刑事賠償中，都規(guī)定了相應(yīng)的進(jìn)一步救濟(jì)途徑。例如，在行政賠償中，賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償事宜有異議的，可以提起行政賠償訴訟，由法院作出判決，體現(xiàn)了行政賠償與行政訴訟的銜接，以及司法最終處理的特點(diǎn);在刑事賠償中，賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償決定不服的，既可以向上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，也可以向復(fù)議機(jī)關(guān)所在地同級(jí)人民法院的賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出決定，甚至可以向更高一級(jí)的人民法院賠償委員會(huì)進(jìn)行申訴。因此，無論是行政賠償還是刑事賠償，都有法院的介入：對(duì)行政賠償采取的是由法院通過開庭審理行政賠償訴訟案件的方式達(dá)到最終救濟(jì)的目的;對(duì)刑事賠償雖然不采取訴訟方式，但法院的賠償委員會(huì)也具有案件審理的特點(diǎn)，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的審查原則，有利于對(duì)賠償事實(shí)的查清和作出最終處理。

鑒于監(jiān)察權(quán)及監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊屬性，不能像行政賠償訴訟那樣采取監(jiān)察賠償訴訟的進(jìn)一步救濟(jì)方式，也不能像刑事賠償那樣由法院賠償委員會(huì)復(fù)議的進(jìn)一步救濟(jì)方式。監(jiān)察機(jī)關(guān)與法院不是一個(gè)機(jī)關(guān)體系，而且不能將法院的司法處理作為最終處理，只能實(shí)行監(jiān)察賠償程序的自成體系。具體而言，可以采取在市級(jí)及以上的監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)置專門的賠償委員會(huì)的方式，對(duì)不服監(jiān)察賠償決定的，可以依次向其上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的賠償委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)議，直至向國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)議，通過監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部系統(tǒng)和途徑，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察賠償?shù)倪M(jìn)一步救濟(jì)。當(dāng)然，需要不斷完善各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的賠償委員會(huì)結(jié)構(gòu)，吸收相關(guān)專家介入，以更加中立的態(tài)度對(duì)待監(jiān)察賠償問題，而且賠償委員會(huì)在復(fù)議賠償時(shí)，可以實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的投票決定制度，以實(shí)現(xiàn)對(duì)不服監(jiān)察賠償時(shí)的公平公正救濟(jì)。

四、監(jiān)察賠償制度與《國(guó)家賠償法》的銜接

盡管監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)有所不同，其賠償制度也存在許多差異，但并非說三者沒有共同點(diǎn)，相反，監(jiān)察賠償與行政賠償、刑事賠償有許多相似之處，而這些相似之處，恰恰是監(jiān)察賠償制度構(gòu)建時(shí)可以從中借鑒或同時(shí)適用的內(nèi)容，并實(shí)現(xiàn)三大賠償制度操作的一致性和有機(jī)銜接。

（一）賠償歸責(zé)原則的銜接

歸責(zé)原則是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是否承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。在《國(guó)家賠償法》中，行政賠償和刑事賠償?shù)臍w責(zé)原則在總體上是一致的，體現(xiàn)在《國(guó)家賠償法》總則部分的第二條《國(guó)家賠償法》第二條規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。，但在分則中的表述則有一定差異。行政賠償實(shí)行以違法為歸責(zé)原則，體現(xiàn)在《國(guó)家賠償法》第三條、第四條，在條款表述上一般都使用“違法”“非法”的字樣。刑事賠償則是以違法原則為主，結(jié)果原則為輔。例如，違法歸責(zé)原則體現(xiàn)在《國(guó)家賠償法》第十七條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)、第五項(xiàng)和第十八條的第一項(xiàng);結(jié)果歸責(zé)原則體現(xiàn)在第十七條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)和第十八條的第二項(xiàng)。

監(jiān)察賠償歸責(zé)原則在總的方面與《國(guó)家賠償法》第二條所確定的歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)是一致的，而在具體表述時(shí)，可以與刑事賠償歸責(zé)原則相近，即以違法歸責(zé)為主、結(jié)果歸責(zé)為輔的歸責(zé)原則。就違法歸責(zé)的事項(xiàng)而言，違法留置、使用暴力行為或唆使他人使用暴力、違法查封扣押凍結(jié)等，都屬于此種情形;就結(jié)果歸責(zé)的事項(xiàng)而言，對(duì)公民留置后決定撤銷案件、不起訴或判決宣告無罪的，屬于結(jié)果歸責(zé)原則。因此，在歸責(zé)原則方面，監(jiān)察賠償與《國(guó)家賠償法》應(yīng)當(dāng)相銜接。

（二）賠償方式、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等方面的銜接

在《國(guó)家賠償法》中，對(duì)行政賠償和刑事賠償在賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)方面作出了統(tǒng)一規(guī)定，體現(xiàn)了兩者在賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)方面的相同性。例如，在賠償方式上，以支付賠償金為主，輔之以返還財(cái)產(chǎn)或恢復(fù)原狀。在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)上，分別對(duì)侵犯人身自由、侵犯生命健康等人身權(quán)賠償及侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。實(shí)際上，監(jiān)察損害賠償同樣如此，對(duì)于賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，采取相同的規(guī)定，以支付賠償金為主，輔之以財(cái)產(chǎn)返還或恢復(fù)原狀，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察賠償與現(xiàn)行其他賠償制度的銜接。此外，在賠償請(qǐng)求的時(shí)效等方面，監(jiān)察賠償也可以適用《國(guó)家賠償法》的相關(guān)規(guī)定。

（三）賠償立法體例的銜接

關(guān)于監(jiān)察賠償立法體例問題有三種方案。一是單獨(dú)制定監(jiān)察賠償法，對(duì)監(jiān)察賠償問題進(jìn)行規(guī)定。然而，如果單獨(dú)立法，不但立法成本高，而且可能與《國(guó)家賠償法》在銜接方面存在問題。二是在《監(jiān)察法》中對(duì)監(jiān)察賠償問題作出規(guī)定，以確保監(jiān)察賠償與監(jiān)察的其他內(nèi)容成為一個(gè)整體，這種立法體例雖然體現(xiàn)了將所有監(jiān)察內(nèi)容集于一法之中的優(yōu)勢(shì)，但存在與其他國(guó)家賠償制度相脫節(jié)的問題。三是在《國(guó)家賠償法》中設(shè)置專門的一章，規(guī)定監(jiān)察賠償問題，可以實(shí)現(xiàn)三種賠償制度的銜接。目前看來，采取第三種立法體例更好。實(shí)際上，監(jiān)察權(quán)也是一種國(guó)家權(quán)力，監(jiān)察賠償也是一種國(guó)家賠償，是一種與行政賠償、刑事賠償既有區(qū)別、又有聯(lián)系的一種賠償，作為國(guó)家賠償?shù)囊徊糠?，在《?guó)家賠償法》中設(shè)立專門的章節(jié)，既體現(xiàn)了監(jiān)察賠償與其他兩種賠償?shù)牟煌?，也體現(xiàn)了相似之處，并能實(shí)現(xiàn)監(jiān)察賠償與現(xiàn)有國(guó)家賠償制度的有機(jī)銜接，是監(jiān)察賠償立法的最佳選擇。

五、余 論

目前，《國(guó)家賠償法》中只規(guī)定了行政賠償和刑事賠償，要實(shí)現(xiàn)三大賠償制度融于一法之中，必須對(duì)《國(guó)家賠償法》進(jìn)行修改。然而，值得注意的是，有關(guān)《國(guó)家賠償法》修改問題并沒有被列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)的修法之列，連第三類的項(xiàng)目2018年9月7日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃公布的立法項(xiàng)目共分為三類116件。第一類項(xiàng)目：條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案（69件）;第二類項(xiàng)目：需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案（47件）;第三類項(xiàng)目：立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目。也沒有列入。為此，我們必須盡快啟動(dòng)《國(guó)家賠償法》的新一輪修改，建立監(jiān)察損害賠償制度，以落實(shí)《監(jiān)察法》的有關(guān)條款，并實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》與《國(guó)家賠償法》的銜接。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Research on the Construction of the Legal System of Supervisory Compensation

Wang Chunye

Abstract：

The infringement caused by the supervisory power should be liable for compensation， which is the need of standardizing and restricting the exercise of the supervisory power， the need of protecting the legal rights and interests of the supervised， and the need of perfecting the legal system of supervision. The supervisory compensation system must be constructed separately because of the particularity of the supervisory power and its infringement. The subject， scope and procedure of supervisory compensation must be clearly stipulated in the supervisory compensation system.At the same time， the principles of liability fixation， compensation methods， compensation calculation standards， and legislative style should be connected with the State Compensation Act.

Key words：

supervisory compensation， the State Compensation Act， legislative amendment

收稿日期：2020-01-20

作者簡(jiǎn)介：

王春業(yè)（1970-），男，安徽明光人，河海大學(xué)法學(xué)院教授，博士，江蘇南京 211100