基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建與實(shí)證研究

[摘 要]構(gòu)建基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系是促進(jìn)我國基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是公共行政學(xué)科中的一項(xiàng)前沿研究課題。借鑒工商領(lǐng)域中質(zhì)量管理體系的構(gòu)建思路，圍繞基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容與職能兩個(gè)要素，可以構(gòu)建“復(fù)合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系。該體系分為中心部分和外圍部分。中心部分包括基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求、質(zhì)量特性和質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度，回答了基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“管理什么”的問題;外圍部分包括基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測，回答了基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“怎么管理”的問題。基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容與職能之間具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系，各職能之間是一套相輔相成、依序遞進(jìn)、循環(huán)往復(fù)的有機(jī)系統(tǒng)。

[關(guān)鍵詞]基本公共服務(wù);質(zhì)量管理;“復(fù)合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2020）03-0086-10

一、問題提出

實(shí)施基本公共服務(wù)質(zhì)量管理，提高基本公共服務(wù)質(zhì)量，是目前我國切實(shí)改善民生的著力點(diǎn)，也是促進(jìn)國家基本公共服務(wù)體系建設(shè)的努力方向。一方面，黨的十九大報(bào)告提出：“決勝全面建成小康社會(huì)”“滿足人民日益增長的美好生活需要”“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”[1]，其著力點(diǎn)就是向人民群眾提供高質(zhì)量的基本公共服務(wù)。為保障和提升基本公共服務(wù)質(zhì)量水平，2018年1月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)質(zhì)量認(rèn)證體系建設(shè)促進(jìn)全面質(zhì)量管理的意見》，明確要求導(dǎo)入質(zhì)量認(rèn)證體系，加強(qiáng)政府公共服務(wù)質(zhì)量管理。另一方面，21世紀(jì)以來，我國基本公共服務(wù)體系建設(shè)始終把“有沒有”“夠不夠”“全面不全面”“公平不公平”等作為解決的優(yōu)先問題和重心問題，很大程度上忽視了或者說還沒來得及解決“好不好”的問題，導(dǎo)致“質(zhì)量不高”成為我國基本公共服務(wù)供給的突出短板。隨著我國從“十二五”轉(zhuǎn)向“十三五”，基本公共服務(wù)體系建設(shè)既要繼續(xù)處理好普惠性與公平性問題，更要及時(shí)將高質(zhì)量發(fā)展確立為工作的中心與重點(diǎn)。這就迫切需要各級(jí)政府加快構(gòu)建基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，加強(qiáng)開展基本公共服務(wù)質(zhì)量管理，推動(dòng)基本公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化發(fā)展。由此可見，構(gòu)建基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系是“十三五”乃至更長一段時(shí)期我國需重點(diǎn)開展的一項(xiàng)研究課題，對(duì)于服務(wù)政府部門科學(xué)決策、助力保障改善民生、推動(dòng)基本公共服務(wù)發(fā)展轉(zhuǎn)型具有十分重要的意義。

公共服務(wù)質(zhì)量是當(dāng)今公共行政學(xué)科中方興未艾的一項(xiàng)前沿研究議題。學(xué)術(shù)界對(duì)該議題的研究呈現(xiàn)三個(gè)顯著特征。一是國外研究已取得長足進(jìn)展，而國內(nèi)研究尚處于起步和興起階段。二是公共服務(wù)質(zhì)量研究與公共部門質(zhì)量、行政服務(wù)質(zhì)量、公共服務(wù)績效、公共服務(wù)滿意度等議題研究緊密交織，直接關(guān)于公共服務(wù)質(zhì)量的研究總體不多。三是公共服務(wù)與基本公共服務(wù)（也稱狹義的公共服務(wù)）二者并未得到確切區(qū)分，直接關(guān)于基本公共服務(wù)質(zhì)量的研究成果很少。由公共服務(wù)質(zhì)量管理的研究文獻(xiàn)可知，學(xué)者們對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量管理中的控制、評(píng)價(jià)、改進(jìn)等單一環(huán)節(jié)的研究相對(duì)較多，而對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量管理的整體研究明顯偏少，至于公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的研究則更少。其中，從理論層面構(gòu)建的公共服務(wù)質(zhì)量管理體系框架主要有三個(gè)：一是將私人部門中的顧客導(dǎo)向原則引入公共部門構(gòu)建的顧客導(dǎo)向服務(wù)增強(qiáng)系統(tǒng)[2];二是借鑒ISO9000∶2000標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量管理體系構(gòu)建的政府公共服務(wù)ISO質(zhì)量管理體系[3];三是基于西方國家公共服務(wù)質(zhì)量管理與改進(jìn)實(shí)踐構(gòu)建的公共服務(wù)質(zhì)量管理“推動(dòng)—反饋”框架[4]。這三個(gè)理論框架雖然對(duì)本文構(gòu)建基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系具有重要參考價(jià)值，但由于它們?cè)谥黧w上未直接聚焦基本公共服務(wù)、在內(nèi)容上未完整反映公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容與職能體系、在結(jié)構(gòu)上未有效關(guān)聯(lián)公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的內(nèi)在要素，因而還存在改進(jìn)和完善的空間。

鑒于以上分析，本文擬聚焦基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系構(gòu)建這一命題，不僅實(shí)現(xiàn)從廣義公共服務(wù)向狹義公共服務(wù)（即基本公共服務(wù)）的主體轉(zhuǎn)換，而且深入挖掘工商領(lǐng)域中質(zhì)量管理體系構(gòu)建的理論知識(shí)，最終期望通過構(gòu)建基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的理論框架為實(shí)務(wù)部門提供決策參考和推進(jìn)本領(lǐng)域研究進(jìn)展。

二、基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系：概念與要素

（一）基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的概念與內(nèi)涵

一般認(rèn)為，基本公共服務(wù)與廣義公共服務(wù)（包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等）相區(qū)別[5]，僅指狹義的“政府主導(dǎo)提供，旨在構(gòu)筑保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的民生基線”[6]一類公共服務(wù)。質(zhì)量管理體系的概念在ISO9000∶2000標(biāo)準(zhǔn)中得到權(quán)威界定，指“在質(zhì)量方面指揮和控制組織的管理體系”[7]。該定義中的“管理體系”和“體系”還被ISO9000∶2000標(biāo)準(zhǔn)具體界定為建立方針和目標(biāo)并實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的體系和相互關(guān)聯(lián)或相互作用的一組要素。

綜上，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系是指基本公共服務(wù)提供組織為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)而開展或涉及的一系列相關(guān)活動(dòng)、過程、資源、制度等要素的總和，其內(nèi)涵包括三個(gè)方面。第一，中心任務(wù)是建立基本公共服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)，并圍繞基本公共服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)來安排和確定相關(guān)活動(dòng)、過程、資源、制度等要素;第二，作用對(duì)象與方式是對(duì)基本公共服務(wù)提供組織施以指揮和控制;第三，形式特征體現(xiàn)為由基本公共服務(wù)質(zhì)量管理相關(guān)的過程、活動(dòng)、資源、制度等要素有機(jī)聯(lián)系而成的“總和”，而非其中單一或部分要素，也非各要素的簡單相加。

（二）基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)成要素

有學(xué)者指出，一種活動(dòng)（或過程、行為）的體系的構(gòu)成要素一般包括該活動(dòng)（或過程、行為）的環(huán)境、主體、客體、內(nèi)容、動(dòng)力、目標(biāo)、手段、結(jié)果等[8]。據(jù)此，作為一種活動(dòng)（或過程、行為）的體系，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)成要素包括八個(gè)方面。第一，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理主體（指基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的實(shí)施組織）;第二，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理目標(biāo)（指基本公共服務(wù)質(zhì)量管理擬達(dá)到的目的與效果）;第三，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理內(nèi)容（指基本公共服務(wù)質(zhì)量管理涉及的各種要素，如組織、政策、資金、流程、設(shè)施、信息、關(guān)系等）;第四，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理手段（指基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的方法與工具）;第五，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能（指開展基本公共服務(wù)質(zhì)量管理所進(jìn)行的策劃、控制、評(píng)價(jià)、改進(jìn)等活動(dòng)）;第六，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理環(huán)境（指基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的背景與條件因素）;第七，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理動(dòng)機(jī)（指驅(qū)動(dòng)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理活動(dòng)發(fā)生與進(jìn)行的動(dòng)力）;第八，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理績效（指基本公共服務(wù)質(zhì)量管理活動(dòng)的效果與影響），等等。

以上基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的要素依次回答了“誰開展質(zhì)量管理”“質(zhì)量管理‘管理什么”“為什么開展質(zhì)量管理”“依靠什么開展質(zhì)量管理”“怎么開展質(zhì)量管理”“在什么環(huán)境下開展質(zhì)量管理”“質(zhì)量管理效果怎么樣”等一系列與基本公共服務(wù)質(zhì)量管理相關(guān)的問題。從問題重要性的角度看，“管理什么”和“怎么管理”是基本公共服務(wù)質(zhì)量管理問題中相對(duì)更重要的兩個(gè)問題。正是在此意義上，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容和職能可視作基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的兩個(gè)核心要素（見圖1）。

三、基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系框架：構(gòu)建依據(jù)與過程

（一）工商領(lǐng)域中質(zhì)量管理體系的構(gòu)建依據(jù)及其借鑒意義

質(zhì)量管理體系在工商領(lǐng)域中得到比較成熟的發(fā)展與應(yīng)用。我們考察工商領(lǐng)域中已經(jīng)形成的質(zhì)量管理體系的構(gòu)建依據(jù)，可以為公共領(lǐng)域中基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建提供借鑒。

以質(zhì)量管理體系的構(gòu)成要素為標(biāo)準(zhǔn)，工商領(lǐng)域中的質(zhì)量管理體系可分為三類。第一類是以質(zhì)量管理內(nèi)容為構(gòu)建依據(jù)，可稱為“質(zhì)量管理內(nèi)容型”質(zhì)量管理體系。其依據(jù)質(zhì)量管理內(nèi)容（體現(xiàn)為質(zhì)量形成的過程、環(huán)節(jié)、要素或因素）構(gòu)建，回答質(zhì)量管理“管理什么”的問題。如質(zhì)量螺旋曲線、服務(wù)質(zhì)量差距模型等。第二類是以質(zhì)量管理職能為構(gòu)建依據(jù)，可稱為“質(zhì)量管理職能型”質(zhì)量管理體系。其依據(jù)質(zhì)量管理職能（體現(xiàn)為相關(guān)質(zhì)量管理職能的有機(jī)組合）構(gòu)建，回答質(zhì)量管理“怎么管理”的問題。如質(zhì)量管理三部曲、PDCA循環(huán)等。第三類是以質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復(fù)合為構(gòu)建依據(jù)，可稱為“復(fù)合型”質(zhì)量管理體系。其依據(jù)質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能（體現(xiàn)為質(zhì)量形成的過程、環(huán)節(jié)、要素或因素與相關(guān)質(zhì)量管理職能的復(fù)合）構(gòu)建，回答質(zhì)量管理“管理什么”和“怎么管理”兩個(gè)問題。如服務(wù)質(zhì)量環(huán)、ISO以過程為基礎(chǔ)的質(zhì)量管理體系模式等（見表1）[9]。

工商領(lǐng)域中質(zhì)量管理體系的構(gòu)建依據(jù)為構(gòu)建基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系提供了重要借鑒。第一，選擇質(zhì)量管理體系的核心要素作為構(gòu)建依據(jù)。同工商領(lǐng)域中的質(zhì)量管理體系一樣，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建依據(jù)可選擇質(zhì)量管理內(nèi)容、質(zhì)量管理職能或質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復(fù)合。具體選擇何種，取決于擬構(gòu)建的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系所回答的問題。第二，通過解析質(zhì)量形成和確定質(zhì)量管理職能來呈現(xiàn)構(gòu)建依據(jù)。基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系在選擇質(zhì)量管理體系的核心要素——質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能作為構(gòu)建依據(jù)后，呈現(xiàn)方式可為解析基本公共服務(wù)質(zhì)量形成和確定基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能。

（二）基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建依據(jù)選擇

本文選擇質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復(fù)合作為基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建依據(jù)，原因有兩點(diǎn)。第一，以質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復(fù)合為構(gòu)建依據(jù)，可兼顧基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的兩個(gè)核心要素（即基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容和職能）。單獨(dú)以質(zhì)量管理內(nèi)容作為依據(jù)構(gòu)建的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，僅能回應(yīng)基本公共服務(wù)質(zhì)量內(nèi)容單一核心要素。同樣，單獨(dú)以質(zhì)量管理職能作為依據(jù)構(gòu)建的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，也僅能回應(yīng)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能單一核心要素。第二，以質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復(fù)合為構(gòu)建依據(jù)，可同時(shí)回答基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的兩個(gè)核心問題（即基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“管理什么”和“怎么管理”）。單獨(dú)以質(zhì)量管理內(nèi)容作為依據(jù)構(gòu)建的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，僅能回答基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“管理什么”單一核心問題。同樣，單獨(dú)以質(zhì)量質(zhì)量職能作為依據(jù)構(gòu)建的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，也僅能回答基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“怎么管理”單一核心問題。綜上，選擇質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復(fù)合作為構(gòu)建依據(jù)，所構(gòu)建的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系才更為完整和更具解釋力。

（三）基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建過程

在選擇以質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復(fù)合作為構(gòu)建依據(jù)后，需分別確定基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容和職能，并將二者進(jìn)行復(fù)合，從而完成基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建。

首先，確定基本公共服務(wù)質(zhì)量管理內(nèi)容?；竟卜?wù)質(zhì)量管理以基本公共服務(wù)質(zhì)量為對(duì)象和內(nèi)容。按照“質(zhì)量要求——質(zhì)量特性——滿足要求程度”的“質(zhì)量”內(nèi)在框架，基本公共服務(wù)質(zhì)量分為基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求、質(zhì)量特性和質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度[10]。由此，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容可確定為基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求、質(zhì)量特性、質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度。

其次，確定基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能。根據(jù)質(zhì)量管理的基礎(chǔ)理論知識(shí)，質(zhì)量管理包括質(zhì)量策劃與組織、質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)、質(zhì)量控制與保證、質(zhì)量評(píng)價(jià)與質(zhì)量改進(jìn)等職能類型[11]。據(jù)此，可將基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能確定為質(zhì)量要求獲取、質(zhì)量政策制定、質(zhì)量目標(biāo)策劃、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定、質(zhì)量系統(tǒng)設(shè)計(jì)、質(zhì)量特性生成、質(zhì)量評(píng)價(jià)、質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)與問責(zé)、質(zhì)量改進(jìn)等。為有效整合基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能的多種類型，有必要將基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能類型劃分為整體職能和細(xì)分職能。整體職能包括基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測。各整體職能包含的細(xì)分職能具體為：基本公共服務(wù)質(zhì)量決策，包括質(zhì)量要求獲取、質(zhì)量政策制定和質(zhì)量目標(biāo)策劃;基本公共服務(wù)質(zhì)量控制，包括質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定、質(zhì)量系統(tǒng)設(shè)計(jì)、質(zhì)量特性生成;基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測，包括質(zhì)量評(píng)價(jià)、質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)、質(zhì)量問責(zé)與質(zhì)量改進(jìn)。

最后，將基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容和職能進(jìn)行復(fù)合。筆者深入分析發(fā)現(xiàn)，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容與職能之間具有緊密內(nèi)在關(guān)系：基本公共服務(wù)質(zhì)量決策整體職能及其細(xì)分職能，是以基本公共服務(wù)質(zhì)量要求為中心展開的;基本公共服務(wù)質(zhì)量控制整體職能及其細(xì)分職能，是以基本公共服務(wù)質(zhì)量特性為中心展開的;基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測整體職能及其細(xì)分職能，是以基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度為中心展開的。

至此，筆者構(gòu)建出基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，由于其構(gòu)建依據(jù)為質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復(fù)合，本文稱之為“復(fù)合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系（見圖2），圖中“BPS”是“基本公共服務(wù)”的英文首字母縮寫，“BPS滿足程度”指基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度。

四、“復(fù)合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系：構(gòu)成與價(jià)值

（一）“復(fù)合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的內(nèi)在構(gòu)成

“復(fù)合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系由兩部分構(gòu)成。一是中心部分，包括基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求、質(zhì)量特性和質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度。這三者作為基本公共服務(wù)質(zhì)量內(nèi)在分解的結(jié)果，形成了互相依存、缺一不可的關(guān)系，對(duì)應(yīng)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理內(nèi)容這一要素，回答了基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“管理什么”的問題。二是外圍部分，包括基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測三大整體職能及其細(xì)分職能，對(duì)應(yīng)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能這一要素，回答了基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“怎么管理”的問題。

基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測是“復(fù)合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我們有必要進(jìn)一步深入分析。

首先，基本公共服務(wù)質(zhì)量決策是指根據(jù)基本公共服務(wù)質(zhì)量要求并通過公共政策的方式來決定提供基本公共服務(wù)質(zhì)量特性的過程。以基本公共服務(wù)質(zhì)量要求為中心，基本公共服務(wù)質(zhì)量決策包括質(zhì)量要求獲取、質(zhì)量政策制定和質(zhì)量目標(biāo)策劃三個(gè)環(huán)節(jié)。其中，質(zhì)量要求獲取環(huán)節(jié)旨在盡可能準(zhǔn)確和全面地獲取社會(huì)公眾的基本公共服務(wù)質(zhì)量要求，從而為公共政策制定提供依據(jù);質(zhì)量政策制定環(huán)節(jié)旨在通過公共政策的方式?jīng)Q定提供哪些以及何種水平的基本公共服務(wù)質(zhì)量特性，以回應(yīng)社會(huì)公眾表達(dá)和提出的基本公共服務(wù)質(zhì)量要求;質(zhì)量目標(biāo)策劃環(huán)節(jié)旨在確定基本公共服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的具體過程與資源。

其次，基本公共服務(wù)質(zhì)量控制是指依據(jù)相關(guān)規(guī)定要求對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量特性生成過程進(jìn)行控制的過程。基本公共服務(wù)質(zhì)量控制以基本公共服務(wù)質(zhì)量特性為中心，依據(jù)的相關(guān)規(guī)定要求包括政策法規(guī)、制度規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，目標(biāo)是使基本公共服務(wù)質(zhì)量特性的水平達(dá)到質(zhì)量要求，內(nèi)容要素包括公共政策、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程、服務(wù)需求、服務(wù)人員、組織文化等[12]，實(shí)施環(huán)節(jié)包括制定質(zhì)量控制操作規(guī)程、編制質(zhì)量控制計(jì)劃、開展質(zhì)量巡視與評(píng)審、分析質(zhì)量問題、提出質(zhì)量問題和解決方案、存檔質(zhì)量控制信息等。

最后，基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測是指運(yùn)用一定的方法、工具和技術(shù)手段對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度進(jìn)行多次、持續(xù)性和長期性的測評(píng)，進(jìn)而加以監(jiān)視的過程?；竟卜?wù)質(zhì)量監(jiān)測以基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度為中心，其功能定位為測評(píng)基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度，掌控基本公共服務(wù)質(zhì)量的變化情況與趨勢(shì)，為基本公共服務(wù)質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)、問責(zé)、分析與改進(jìn)提供可靠依據(jù)。

（二）“復(fù)合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的創(chuàng)新價(jià)值

“復(fù)合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系實(shí)現(xiàn)了質(zhì)量管理一般理論與基本公共服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，主要具有三方面的創(chuàng)新價(jià)值。

首先，較為系統(tǒng)、完整地回答了基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“管理什么”和“怎么管理”兩個(gè)核心問題?！皬?fù)合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系表明，對(duì)于基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“管理什么”的問題，主要是圍繞基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求、質(zhì)量特性和質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度三個(gè)方面進(jìn)行管理。對(duì)于基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“怎么管理”的問題，主要是通過基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測三大整體職能及其各自包含的細(xì)分職能來實(shí)現(xiàn)。

其次，創(chuàng)造性地建立起基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能與基本公共服務(wù)質(zhì)量管理內(nèi)容之間的橫向邏輯對(duì)應(yīng)關(guān)聯(lián)?；竟卜?wù)質(zhì)量管理的三大整體職能（基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測）與基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的三方面內(nèi)容（基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求、質(zhì)量特性和質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度）形成了一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，即基本公共服務(wù)質(zhì)量決策與基本公共服務(wù)質(zhì)量要求對(duì)應(yīng)，基本公共服務(wù)質(zhì)量控制與基本公共服務(wù)質(zhì)量特性對(duì)應(yīng)，基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測與基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度對(duì)應(yīng)。這就有利于明確基本公共服務(wù)質(zhì)量管理內(nèi)容在整個(gè)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理中所處的位置與環(huán)節(jié)，也有利于基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能聚焦作用對(duì)象、定位功能目標(biāo)和提升執(zhí)行效果。

最后，比較清晰地顯現(xiàn)出基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能及職能構(gòu)成環(huán)節(jié)之間的縱向遞進(jìn)及動(dòng)態(tài)運(yùn)作過程。“復(fù)合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系不僅直觀呈現(xiàn)了基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的若干整體職能與細(xì)分職能，而且表明基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的若干整體職能與細(xì)分職能之間存在一種內(nèi)在的依序遞進(jìn)關(guān)系，并從總體上呈現(xiàn)出各整體職能與細(xì)分職能之間的動(dòng)態(tài)運(yùn)作過程。具體講，對(duì)于基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的整體職能，基本公共服務(wù)質(zhì)量決策為基本公共服務(wù)質(zhì)量控制提供基礎(chǔ)，基本公共服務(wù)質(zhì)量控制為基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測提供基礎(chǔ)，基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測為基本公共服務(wù)質(zhì)量決策提供基礎(chǔ)。對(duì)于基本公共服務(wù)質(zhì)量管理整體職能中的細(xì)分職能，在基本公共服務(wù)質(zhì)量決策中，基本公共服務(wù)質(zhì)量要求獲取為基本公共服務(wù)質(zhì)量政策制定提供基礎(chǔ)，基本公共服務(wù)質(zhì)量政策制定為基本公共服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)策劃提供基礎(chǔ);在基本公共服務(wù)質(zhì)量控制中，基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定為基本公共服務(wù)質(zhì)量系統(tǒng)設(shè)計(jì)提供基礎(chǔ)，基本公共服務(wù)質(zhì)量系統(tǒng)設(shè)計(jì)為基本公共服務(wù)質(zhì)量特性生成提供基礎(chǔ);在基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測中，基本公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)為基本公共服務(wù)質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)與問責(zé)提供基礎(chǔ)，基本公共服務(wù)質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)與問責(zé)為基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)提供基礎(chǔ)。

五、基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的實(shí)證：以成都市為例

成都市是2007年國家發(fā)改委批準(zhǔn)設(shè)立的全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，近十余年來圍繞城鄉(xiāng)一體化和基本公共服務(wù)均等化作出了大量實(shí)踐探索。其中，作為成都市農(nóng)村工作“四大基礎(chǔ)工程”之一的村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革[13]，探索構(gòu)建了頗具創(chuàng)新價(jià)值和鮮明特色的村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，在全國范圍內(nèi)均具有典型性。為此，本文選取成都市村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系作為個(gè)案，對(duì)“復(fù)合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系進(jìn)行敘事性解釋和說明。

（一）成都市構(gòu)建村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的背景與過程

作為我國西部的特大城市，成都市具有典型的大城市帶大農(nóng)村的城鄉(xiāng)格局。從2003年起，成都市開啟了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和基本公共服務(wù)均等化的改革探索實(shí)踐進(jìn)程，先后開展了以“三個(gè)集中”“六個(gè)一體化”“四大基礎(chǔ)工程”為主要內(nèi)容的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革工作。成都市構(gòu)建村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系正是在這一改革背景之下推進(jìn)的。

成都市實(shí)施村級(jí)公共服務(wù)改革，構(gòu)建村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的過程大致分三個(gè)階段。一是奠定基礎(chǔ)階段。成都市根據(jù)相關(guān)政策安排，對(duì)每個(gè)行政村（涉農(nóng)社區(qū)）的村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金在2009年和2010年兩年均按20萬元標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，2011年上調(diào)至25萬元以上，目前已提高至40萬元。通過“財(cái)政下鄉(xiāng)”的方式設(shè)立村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金，成都市得以在較短時(shí)間加強(qiáng)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的力度。二是鞏固保障階段。成都市將村級(jí)公共服務(wù)改革與農(nóng)村基層治理機(jī)制相結(jié)合，做到村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目由村級(jí)自治組織自主實(shí)施，村民（代表）會(huì)議依據(jù)民主決策、自主建設(shè)、嚴(yán)格監(jiān)督的原則決定公共服務(wù)專項(xiàng)資金的使用、管理和監(jiān)督，創(chuàng)新性地提出村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目的民主化運(yùn)作模式。三是長效運(yùn)行階段。成都市沿著民生與民主相結(jié)合的思路，一方面，不斷完善村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理的相關(guān)政策和制度體系，確保村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金足額、及時(shí)投入到每一個(gè)村（涉農(nóng)社區(qū)），同時(shí)使村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金的使用和村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)作按照民意進(jìn)行。另一方面，依托新型村級(jí)治理機(jī)制，不斷健全村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目民主化運(yùn)作機(jī)制，確保村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作的過程充分彰顯村民的主體性和自主性，運(yùn)作的結(jié)果最大化滿足農(nóng)村居民的實(shí)際需求。

（二）成都市“復(fù)合型”村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

成都市村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系涉及農(nóng)村居民公共服務(wù)需求、農(nóng)村公共服務(wù)供給內(nèi)容、農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目滿足規(guī)定要求和村民需求的程度，以及農(nóng)村公共服務(wù)供給決策、農(nóng)村公共服務(wù)過程監(jiān)督、農(nóng)村公共服務(wù)結(jié)果評(píng)價(jià)等，不僅回答了農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“管理什么”的問題，而且回答了農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“怎么管理”的問題，因而總體上是一種“復(fù)合型”村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系。

首先，村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量決策，主要體現(xiàn)為村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量要求獲取和村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量民主決策。在政策層面，《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見（試行）》要求，為農(nóng)民提供的公共服務(wù)要充分征求農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民充分參與和決策。《村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革工作手冊(cè)》《村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金管理辦法（修訂）》提出了“六步工作法”，其中宣傳動(dòng)員、收集民意、梳理討論、議決公示這四步均是圍繞村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量要求獲取和村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量民主決策展開的。在實(shí)踐層面，村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量要求獲取一般由村民議事會(huì)成員或村“兩委”干部通過問卷調(diào)查、入戶走訪的方式調(diào)查、收集和獲取村民對(duì)基本公共服務(wù)的質(zhì)量需求和意見。比如，成都市大邑縣晉原鎮(zhèn)按照如下流程收集居民公共服務(wù)需求和意見：首先，召開村、社區(qū)“兩委”及議事會(huì)成員會(huì)議，提出年度擬實(shí)施公共服務(wù)項(xiàng)目建議;其次，編制民意調(diào)查表，一戶一表，采取實(shí)名制填表方式收集民意;再次，由議事會(huì)成員負(fù)責(zé)走訪聯(lián)系農(nóng)戶，將民意調(diào)查表發(fā)放到每一戶，進(jìn)行民意調(diào)查，充分征求群眾意見;最后，組織召開以社區(qū)為單位的群眾會(huì)、林盤會(huì)等，在充分宣傳動(dòng)員基礎(chǔ)上，廣泛聽取群眾意見，收回一戶一表的民意調(diào)查表[14]。在收集居民公共服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，成都市構(gòu)建的基本公共服務(wù)質(zhì)量民主決策機(jī)制要求通過召開村民議事會(huì)或村民代表大會(huì)的方式，按照一定的規(guī)則對(duì)各村民小組上報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行逐項(xiàng)討論、商議，最終形成表決意見。比如，成都市溫江區(qū)探索建立了村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目“四程序法”民主決策機(jī)制：第一步，深入全村調(diào)查和全面了解村民需求，確定公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目;第二步，組織各方代表開展民主議事，提出項(xiàng)目初步方案;第三步，將項(xiàng)目初步方案提交村民代表大會(huì)討論表決;第四步，公示確認(rèn)并實(shí)施項(xiàng)目方案[15]。通過以上村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量民主決策機(jī)制，成都市農(nóng)村居民能夠在表達(dá)自身對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量的需求、意見和期望的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步切實(shí)參與到村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量決策過程中，從而保證了村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量供給范圍、供給標(biāo)準(zhǔn)、供給方式等事項(xiàng)的民主決定。

其次，村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量控制，主要體現(xiàn)為村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的建立、村級(jí)基本公共服務(wù)資源的統(tǒng)籌配置和村級(jí)基本公共服務(wù)體制機(jī)制的改革創(chuàng)新。在村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建立方面，成都市重視開展村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建立實(shí)踐，制定了一系列村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)政策文件。比如，《關(guān)于重點(diǎn)鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會(huì)管理配置標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見（試行）》和《關(guān)于村（社區(qū)）及新居工程公共服務(wù)和社會(huì)管理配置標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見（試行）》確定了重點(diǎn)鎮(zhèn)“1+17”、村（社區(qū)）“1+13”、新居工程“1+11”的配置標(biāo)準(zhǔn)。又如，《成都市農(nóng)村中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《成都市公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》和《關(guān)于構(gòu)建基層公益性醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的意見（試行）》等設(shè)定了公共教育、公共文化、基本醫(yī)療等領(lǐng)域的相關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。通過村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，成都市村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量控制工作變得有據(jù)可依，基本公共服務(wù)客觀質(zhì)量水平的保障也有了基本遵循。在村級(jí)基本公共服務(wù)資源統(tǒng)籌配置方面，成都市把統(tǒng)籌資源配置作為村級(jí)基本公共服務(wù)管理和改革的重點(diǎn)。從村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革來看，至少包括組織機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共財(cái)政、人員隊(duì)伍、管理制度、體制機(jī)制等在內(nèi)的基本公共服務(wù)資源得到統(tǒng)籌配置。以公共財(cái)政資源統(tǒng)籌配置為例。2009年以來成都市村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金計(jì)劃撥付總額呈逐年增長趨勢(shì)，從2009年的69094.9萬元增加至2014年的124334萬元[16]。具體到各個(gè)領(lǐng)域，2009年～2012年成都市向各村（涉農(nóng)社區(qū)）投入的1.2820億元專項(xiàng)資金的分布情況為：基礎(chǔ)設(shè)施占59.3%，環(huán)境建設(shè)類占9.8%，社會(huì)管理類占16%，文體類占8.2%[17]。通過統(tǒng)籌配置村級(jí)基本公共服務(wù)資源，成都市村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量系統(tǒng)設(shè)計(jì)得到強(qiáng)化，進(jìn)而為基本公共服務(wù)質(zhì)量特性的生成奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在村級(jí)基本公共服務(wù)體制機(jī)制改革創(chuàng)新方面，成都市從城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制改革的角度出發(fā)，主要開展了建立城鄉(xiāng)一體的行政管理體制、創(chuàng)新公共服務(wù)管理體制、改革基層行政管理體制、改革公共財(cái)政體制等工作。同時(shí)，成都市圍繞村級(jí)基本公共服務(wù)供給機(jī)制，創(chuàng)造性地提出了分類供給機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、統(tǒng)籌建設(shè)機(jī)制、民主管理機(jī)制和人才隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制五類機(jī)制，并在相關(guān)政策文件中加以確立。通過上述基本公共服務(wù)體制機(jī)制改革與創(chuàng)新活動(dòng)，成都市不僅促進(jìn)了基本公共服務(wù)質(zhì)量特性的生成，同時(shí)保障了基本公共服務(wù)質(zhì)量特性的水平。

最后，村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測，主要體現(xiàn)為村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、考核和評(píng)價(jià)的制度設(shè)計(jì)和工作開展。在制度設(shè)計(jì)層面，成都市制定了《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見（試行）》《關(guān)于深化社會(huì)體制改革加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)建設(shè)的意見》等政策文件，建立了適應(yīng)村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革的民主評(píng)議制度、民主管理制度和民主監(jiān)督制度，確保村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目處于受監(jiān)控狀態(tài)。在具體實(shí)踐過程中，成都市各區(qū)縣積極探索出基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督和評(píng)價(jià)的多種模式。按照監(jiān)測內(nèi)容的不同，我們可把成都市村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測劃分為村級(jí)公共服務(wù)專項(xiàng)資金監(jiān)督和村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)兩類。其中，村級(jí)公共服務(wù)專項(xiàng)資金監(jiān)督的實(shí)踐模式主要包括邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村“五人監(jiān)督章”模式、崇州市紀(jì)委全程參與模式、邛崍市臺(tái)賬監(jiān)督模式和青白江區(qū)“四維”舉措;村級(jí)基本公共服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)督與評(píng)價(jià)的實(shí)踐模式主要包括雙流縣“服務(wù)效果‘由群眾說了算”模式、浦江縣民主監(jiān)督的“三上三下”模式、大邑縣項(xiàng)目評(píng)議驗(yàn)收辦法和青白江區(qū)紅陽街道紅峰村聯(lián)動(dòng)式督查管理模式。這些模式在實(shí)現(xiàn)村級(jí)公共服務(wù)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)上各具特色（見表2）。通過開展村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督與評(píng)價(jià)，成都市村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量的實(shí)際情況及其發(fā)展趨勢(shì)得以把握，從而為下一階段村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)提供了依據(jù)。

六、結(jié)論與討論

改進(jìn)和提升基本公共服務(wù)質(zhì)量是公共行政學(xué)科中的前沿研究課題，也是當(dāng)前我國政府改革與創(chuàng)新的目標(biāo)任務(wù)。本研究將質(zhì)量管理理論與基本公共服務(wù)相結(jié)合，借鑒工商領(lǐng)域中的質(zhì)量管理體系構(gòu)建依據(jù)，從質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能兩個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建了“復(fù)合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，并運(yùn)用成都市村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系個(gè)案予以實(shí)證。第一，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系是指在基本公共服務(wù)質(zhì)量方面指揮和控制基本公共服務(wù)提供組織的，旨在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)的一系列相關(guān)過程、活動(dòng)、資源、制度等要素的總和。第二，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)成要素包括基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的主體、目標(biāo)、內(nèi)容、手段、職能、環(huán)境、動(dòng)機(jī)、績效等。其中，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容和職能是基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的兩大核心要素。第三，借鑒工商領(lǐng)域中質(zhì)量管理體系的構(gòu)建依據(jù)——質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復(fù)合，并結(jié)合基本公共服務(wù)的特質(zhì)屬性，可構(gòu)建“復(fù)合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系。第四，“復(fù)合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系由中心部分和外圍部分構(gòu)成。中心部分包括基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求、質(zhì)量特性和質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度，外圍部分包括基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第五，基本公共服務(wù)質(zhì)量決策以基本公共服務(wù)質(zhì)量要求為中心，旨在根據(jù)基本公共服務(wù)質(zhì)量要求，通過公共政策的方式來決定提供哪些及何種水平的基本公共服務(wù)質(zhì)量特性。第六，基本公共服務(wù)質(zhì)量控制以基本公共服務(wù)質(zhì)量特性為中心，旨在根據(jù)基本公共服務(wù)質(zhì)量的相關(guān)規(guī)定要求，通過控制基本公共服務(wù)質(zhì)量特性的生成過程，以使實(shí)際生成的基本公共服務(wù)質(zhì)量特性水平符合質(zhì)量要求。第七，基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測以基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度為中心，旨在對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度加以測評(píng)和監(jiān)視，從而為基本公共服務(wù)質(zhì)量的獎(jiǎng)勵(lì)、問責(zé)與改進(jìn)提供依據(jù)。

本研究尚存在一定的局限與不足。一方面，由于基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系涉及的內(nèi)容龐雜繁多，這在很大程度上制約了本研究的深度。另一方面，本研究選取成都市村級(jí)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系作為實(shí)證個(gè)案，由于案例數(shù)據(jù)收集難度較大，一定程度影響了本研究的實(shí)證效果。就未來研究而言，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系這一議題可從四個(gè)方面深化和拓展。一是基本公共服務(wù)的質(zhì)量特性管理、質(zhì)量要求管理和質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度管理;二是基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的主體、目標(biāo)、手段、環(huán)境、動(dòng)機(jī)、績效等基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的一般要素及其關(guān)系;三是基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測三大整體職能及其細(xì)分職能的落地;四是基本公共服務(wù)各領(lǐng)域（如公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、公共文化、基本醫(yī)療）的質(zhì)量管理體系問題。

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責(zé)任編輯：王 篆

The Construction and Empirical Research on Quality Management System of Basic Public Service

Chen Chaobing

Abstract：

The construction of basic public service quality management system is not only the practical need to promote the high-quality development of basic public service in China， but also a frontier research topic in the discipline of public administration. Referring to the idea of building quality management system in the field of industry and commerce， and focusing on the content and function of basic public service quality management， we can build a “compound” basic public service quality management system， which includes the central part and the peripheral part. The central part includes the quality requirements， quality characteristics and the degree to which the quality characteristics meet the quality requirements of basic public service， answering the question of “what to manage” in the basic public service quality management; the peripheral part includes the quality decision-making， quality control and quality monitoring of basic public service， answering the question of “how to manage” in the quality management of basic public services. The “compound” basic public service quality management system shows that not only the contents and functions of basic public service quality management have close internal relations， but also the basic public service quality management functions are a set of complementary， progressive and cyclic organic system.

Key words：

basic public service， quality management， “compound” basic public service quality management system

收稿日期：2019-12-19

作者簡介：

陳朝兵（1990-），男，四川瀘州人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士，四川成都 611130

本文為國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“我國基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測體系構(gòu)建研究”（批準(zhǔn)號(hào)18CZZ034）的階段性研究成果。