疫情防控資金物資的信息公開研究

胡侃 李念 余岱均 童穎 羅惠 張琦

【摘 要】 信息公開是助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，重大疫情期間，主動公開防控資金物資的信息，不僅是疫情防控資金物資管理主體更好地履行受托責(zé)任的主要途徑，更是提升政府和公益組織公信力的重要前提。同時，信息公開還有利于發(fā)揮社會監(jiān)督作用，確保防控資金物資的使用效率與效果，防范分配與使用過程中潛在的風(fēng)險。文章針對此次新冠肺炎疫情期間輿論關(guān)注焦點，對比分析了部分代表性組織機(jī)構(gòu)的防控資金物資信息公開現(xiàn)狀，梳理總結(jié)出共性問題。最后，從統(tǒng)一發(fā)布主體、明確公開對象、規(guī)范發(fā)布格式、明確發(fā)布內(nèi)容、明確信息質(zhì)量要求、運用信息手段、加強(qiáng)信息監(jiān)管七個方面提出可行性對策。

【關(guān)鍵詞】 疫情防控; 資金物資; 受托責(zé)任; 信息公開

2020年初的新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件①。疫情爆發(fā)后，黨中央和全國人民萬眾一心，緊急籌集調(diào)配防控資金物資。然而，在一線防控資金物資告急的同時，“莆田系醫(yī)院獲贈1.6萬個N95口罩”“武漢市防疫應(yīng)急物資儲備倉庫違規(guī)發(fā)放口罩”等事件的曝光，引起社會質(zhì)疑，湖北省、武漢市兩級紅十字會深陷輿論風(fēng)暴，公信力極大受損。

信息公開是助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。如何通過制定相關(guān)制度法規(guī)，規(guī)范疫情防控期間資金物資信息公開行為，提升信息公開的程度和質(zhì)量，亟待深入研究。本文聚焦此次新冠肺炎疫情防控期間資金物資信息公開過程中暴露出的問題，提出構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化疫情防控資金物資信息公開制度的政策建議，供相關(guān)部門決策參考。

一、重大疫情期間防控資金物資使用的特點

（一）應(yīng)急性

疫情爆發(fā)時，形勢異常嚴(yán)峻，為確保不因資金或物資問題延誤救治和疫情防控，只能改變預(yù)算的“剛性”，按照“特事特辦、急事急辦”原則，緊急調(diào)整預(yù)算，撥付資金調(diào)配物資。為了讓防控資金物資使用不受既定采購環(huán)節(jié)、審批流程和紙質(zhì)憑據(jù)傳遞等常規(guī)流程限制，財政部、中國紅十字會總會緊急出臺應(yīng)急政策，“采購進(jìn)口物資無需審批”②、捐贈物資發(fā)放時“情況緊急的，可以簡化程序”③，保障疫情防控資金物資使用的便捷高效。

（二）風(fēng)險性

部分管控流程的簡化和缺失，可能造成證據(jù)鏈不完整、審批程序不到位等問題，導(dǎo)致疫情防控資金物資在分配和使用過程中存在潛在風(fēng)險，主要體現(xiàn)為：一是潛在的腐敗風(fēng)險，即濫用職權(quán)違規(guī)使用防控資金或發(fā)放防控物資的風(fēng)險，如武漢市防疫應(yīng)急物資儲備倉庫違規(guī)發(fā)放口罩④、湖北鄂州三名領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)分配捐贈物資⑤;二是潛在的浪費風(fēng)險，不合理地使用防疫資金物資，造成資源浪費，如非防疫公職人員是否有必要使用N95醫(yī)用口罩、莆田系醫(yī)院是否需要1.6萬個N95口罩等。

（三）高關(guān)注度

疫情期間，受紅十字會捐贈資金物資管理中的負(fù)面消息影響，疫情防控資金物資使用分配問題成了輿論關(guān)注的焦點。通過微博熱搜統(tǒng)計，“武漢仁愛醫(yī)院獲贈1.6萬個N95口罩”相關(guān)話題閱讀量最高為5.4億，熱搜排名最高為第二名;“醫(yī)院醫(yī)療物資緊缺”相關(guān)話題閱讀量最高為8.5億，熱搜排名最高為第二名;與“不經(jīng)過紅十字會直接接收捐贈物資”相關(guān)的話題閱讀量最高為4.2億;“武漢市政府辦公廳回應(yīng)工作人員領(lǐng)口罩”話題閱讀量為7 667.2萬（詳見表1）。

用百度指數(shù)搜索上述熱門話題中涉及的關(guān)鍵詞“仁愛醫(yī)院”及“紅十字會”，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)防控資金物資的使用分配出現(xiàn)負(fù)面報道時，會引起社會高度關(guān)注，相關(guān)百度指數(shù)會迅速攀升或直接達(dá)到波峰，如2020年1月31日湖北省紅十字會對36 000個N95口罩進(jìn)行更正說明，同日“仁愛醫(yī)院”指數(shù)值達(dá)到波峰、“紅十字會”指數(shù)值開始迅速攀升;2月1日央視記者探訪武漢市紅十字會倉庫受阻，2月2日“紅十字會”指數(shù)值達(dá)到波峰（詳見圖1、圖2）。

二、疫情防控資金物資信息公開的意義

主動公開疫情防控資金物資的信息，不僅是疫情防控資金物資管理主體更好地履行受托責(zé)任的主要途徑，更是提升政府和公益組織公信力的重要前提。同時，信息公開還有利于發(fā)揮社會監(jiān)督作用，確保疫情防控資金物資的使用效率與效果，防范分配與使用過程中潛在的風(fēng)險。

（一）信息公開是政府和公益組織履行受托責(zé)任的要求

受托責(zé)任是基于委托關(guān)系而形成的[1]。疫情防控資金物資的兩大主要來源——財政性資金和社會捐贈資金物資，分別構(gòu)成公眾與政府之間、捐贈方與公益組織之間兩種委托代理關(guān)系。在委托方與受托方之間的社會契約關(guān)系中，受托方接受了委托方的資源，根據(jù)委托方的意圖進(jìn)行使用管理，應(yīng)該對資源使用的經(jīng)濟(jì)性、有效性、效果負(fù)責(zé)，但是由于委托方與受托方目標(biāo)的部分不一致性及信息不對稱性就導(dǎo)致了代理人的道德風(fēng)險（Moral Hazard）和逆向選擇（Reverse Select）[2]。它具體表現(xiàn)為受托方所付出的努力不足以匹配其獲得的報酬以及受托方做出的經(jīng)濟(jì)決策是為了增加自己的利益，而并不是充分考慮到委托人的意圖和利益。為了防止政府和公益組織不作為或者濫用職權(quán)，就需要通過信息公開及時且全面地報告防控資金物資使用分配的履責(zé)情況，以便社會公眾及捐贈方及時進(jìn)行評判監(jiān)督。

（二）信息公開是政府和公益組織提升公信力的必然選擇

政府和公益組織的生命力與動員能力取決于公信力，公信力又取決于充分的信息披露[3]。對政府而言，公信力的下降會導(dǎo)致公眾對政府產(chǎn)生習(xí)慣性懷疑。對公益組織而言，公信力決定其生死存亡，公信力受損將直接導(dǎo)致其募捐能力的下降，甚至喪失。此次疫情期間爆發(fā)的“蔬菜風(fēng)波”“口罩風(fēng)波”把武漢市政府、紅十字會推上風(fēng)口浪尖，武漢市政府、紅十字會的公信力受到極大影響，在一定程度上迫使武漢市紅十字會調(diào)整捐贈流程，認(rèn)可社會捐贈直接定向捐給醫(yī)療機(jī)構(gòu)的做法。

（三）信息公開是發(fā)揮社會監(jiān)督職能，防止腐敗與浪費的有效途徑

（3）公開格式不統(tǒng)一

武漢市紅十字會公示的表格和內(nèi)容多次變更，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的公開格式。武漢市紅十字會捐贈款使用明細(xì)公告在連續(xù)公布了三期捐贈款的使用比例后，從第5期起取消了這一信息的公示。此外，武漢市紅十字會對非大額現(xiàn)金捐贈按銀行賬戶分類以附件形式提供下載鏈接，附件中既有紙質(zhì)版掃描件也有電子表格，不便于查詢。

（4）信息化程度不高

從湖北省紅十字會公布信息不準(zhǔn)確，武漢市紅十字會公布內(nèi)容前后不統(tǒng)一、計量單位混亂等現(xiàn)象中不難發(fā)現(xiàn)大量的手工錄入痕跡。

（三）民間慈善組織信息公開的現(xiàn)狀及問題

民間慈善組織在我國慈善事業(yè)中發(fā)揮著積極作用。在此次疫情防控中，韓紅愛心慈善基金會通過信息公開的及時性與完整性贏得了社會公眾的信賴與支持，1月25日至2月16日共募捐籌集3.29億元。但是，其信息公開仍存在部分內(nèi)容不清晰的問題，主要表現(xiàn)為：

1.捐款明細(xì)不全。從1月25日至1月30日公布的捐贈收入僅包括捐贈者名單及捐款總額，沒有公布每位捐贈者捐款金額。

2.未公開采購明細(xì)。該基金會使用部分捐款購買醫(yī)療物資發(fā)放給醫(yī)療機(jī)構(gòu)，但公開信息中并不涉及物資的采購單價、供貨單位等采購明細(xì)。

（四）信息公開問題小結(jié)

通過對政府、紅十字會和民間慈善組織信息公開現(xiàn)狀及問題進(jìn)行分析，可以總結(jié)出疫情期間信息公開存在的共性問題：（1）公開主體不統(tǒng)一。存在多個主體對相同信息進(jìn)行公開的現(xiàn)象，信息的交叉重復(fù)，導(dǎo)致社會公眾無法在某一個公開主體上獲取與之相關(guān)的所有信息。（2）公開范圍較窄。大部分信息公開都局限在社會捐贈的物資上，對政府財政撥款、黨團(tuán)費形成的防控資金物資使用信息公開較少。（3）公開格式不規(guī)范。政府及紅十字會所公開的信息格式不規(guī)范，使得信息披露前后不連貫，缺乏一致性。（4）公開內(nèi)容不清晰。政府及紅十字會所公開的防控資金物資信息中，存在資金物資來源不明確或是資金物資去向不明確的問題，更無法說明防控物資的使用效果。（5）公開頻次缺乏規(guī)則且公開不及時。無論是政府還是紅十字會所公開的信息，均存在時間間隔不固定、公開不及時的情況。（6）信息化程度不高。政府和紅十字會在防控資金物資的統(tǒng)計、分配和領(lǐng)取等重要流程節(jié)點的公開方面存在很大的提升空間。

四、重大疫情期間防控資金物資信息公開的建議

針對此次疫情防控資金物資信息公開中暴露出來的各種短板和不足，需要及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，“補短板、強(qiáng)弱項”，以重大疫情期間社會公眾需求為導(dǎo)向，構(gòu)建規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的防控資金物資信息公開體系。

疫情期間信息公開邏輯圖見圖3。

（一）統(tǒng)一發(fā)布主體

重大疫情期間，應(yīng)統(tǒng)一信息發(fā)布主體，保持信息披露的一致性和全面性，避免信息重復(fù)和遺漏，讓公眾能夠便捷、全面地獲取所有必要信息。統(tǒng)一發(fā)布主體還有利于信息的整合，實現(xiàn)防控資金物資接收、分配（或二次分配）、使用等環(huán)節(jié)的全流程反映，更好地接受社會監(jiān)督。統(tǒng)一發(fā)布主體具體包括兩個層面：

一是由政府防控指揮部統(tǒng)籌調(diào)配資金物資的，如：各級政府、紅十字會、公立慈善組織，其信息應(yīng)匯總至政府防控指揮部統(tǒng)一發(fā)布。政府防控指揮部代表各級政府，擁有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查、推動落實等職能。為更好地整合信息，各級政府、紅十字會、公立慈善機(jī)構(gòu)除在其官網(wǎng)上主動進(jìn)行信息公開外，還應(yīng)將疫情期間的資金物資信息匯總至防控指揮部，由防控指揮部進(jìn)行統(tǒng)一發(fā)布。

二是不由政府防控指揮部統(tǒng)一調(diào)配資源的機(jī)構(gòu)，如民間慈善組織，應(yīng)主動向政府防控指揮部提供疫情防控資金物資信息，接受指揮部的監(jiān)管，在民間組織官網(wǎng)及指揮部平臺同步公開。雖然民間慈善組織所獲捐的物資款項應(yīng)遵循捐款人意愿進(jìn)行分配使用，不屬于政府防控指揮部統(tǒng)籌調(diào)配的范圍，但政府防控指揮部對其受贈財產(chǎn)的使用管理情況有監(jiān)督權(quán)力，因此，民間慈善組織應(yīng)按防控指揮部要求提供相關(guān)信息，接受政府監(jiān)督，并在指揮部網(wǎng)絡(luò)平臺上予以公開。

（二）明確公開對象

疫情防控資金物資兩大主要來源是財政撥款和社會捐贈。根據(jù)財政部發(fā)布的消息，截至2020年2月24日，各級財政累計下達(dá)疫情防控經(jīng)費超過1 000億元⑥。截至2月20日，湖北省全省各級財政部門共籌集疫情防控資金196億元⑦。如此龐大的財政資金如何分配，資金的使用效果如何，都將引起社會公眾的極大關(guān)注。然而根據(jù)信息公開現(xiàn)狀，公開的對象大多限于社會捐贈，較少提及財政撥款的使用情況。截至2月24日，湖北省、武漢市財政部門門戶網(wǎng)站的信息公開欄均未涉及財政性防控資金物資信息的披露。筆者認(rèn)為，公開財政性防控資金物資的使用過程與結(jié)果，將有助于加強(qiáng)社會監(jiān)督。因此，為了避免財政性防控資金物資出現(xiàn)不必要的浪費，建議將財政性防控資金物資連同捐贈性防控資金物資一并對社會公開。

（三）規(guī)范發(fā)布格式

根據(jù)民政部制定的《“互聯(lián)網(wǎng)+社會組織（社會工作、志愿服務(wù)）”行動方案（2018—2020年）》，要加快制定社會組織元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)信息系統(tǒng)接口標(biāo)準(zhǔn)，推動不同層級、部門信息系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)融通、信息互通，協(xié)力打破“信息孤島”⑧。2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》中也明確指出，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府信息資源的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化管理，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政府信息公開平臺建設(shè)”⑨。政府應(yīng)制定統(tǒng)一規(guī)范的疫情防控資金物資信息發(fā)布格式，將所有與資金物資相關(guān)的信息（如來源、品名、數(shù)量、規(guī)格、用途、使用情況等）均數(shù)據(jù)單元化，建立底層數(shù)據(jù)庫，再從數(shù)據(jù)庫中抓取數(shù)據(jù)，導(dǎo)入統(tǒng)一規(guī)范的信息發(fā)布模板中予以公開。

（四）確定發(fā)布內(nèi)容

防控資金物資的信息公開內(nèi)容至少應(yīng)該包括以下方面：（1）資金物資的來源。疫情期間防控資金物資量大，公開款物的來源有助于加強(qiáng)對捐贈款物流轉(zhuǎn)的監(jiān)督。特別對于定向捐贈而言，公開款物的捐贈方和受贈方有助于社會公眾了解該項捐贈及使用是否合法合理，避免捐贈方與受贈方采取捐贈方式進(jìn)行洗錢等不法活動。（2）資金物資的分配依據(jù)。在重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，有限資源的分配是否公平、合理、高效是社會公眾重點關(guān)注的信息。信息公開主體應(yīng)公布資金物資的分配依據(jù)，主動接受社會各界監(jiān)督。（3）資金物資的使用主體和使用去向。不論分配方還是接收方，均應(yīng)公布防控資金物資的實際使用主體和使用去向。其中，各級防控指揮部作為防控資金物資的統(tǒng)籌分配方，應(yīng)該公布防控資金物資的使用主體和去向，對應(yīng)的接收方應(yīng)該對二次分配或使用情況進(jìn)行公布。而紅十字會、慈善組織作為捐贈款物實際接收方和分配方，則應(yīng)當(dāng)公布資金物資的直接使用主體和使用去向。

（五）提高信息質(zhì)量

重大疫情期間防控資金物資信息公開應(yīng)滿足如下要求：

一是及時性。一方面，相關(guān)信息的確認(rèn)和記錄是及時的，如收到、使用或分配防控資金物資時，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行確認(rèn)、記錄和報告，不得提前或者延后。另一方面，信息公開主體應(yīng)按規(guī)定的時間對防控資金物資使用具體情況進(jìn)行公開，并保持公開的常態(tài)性。

二是可靠性?？煽啃允侵感畔⒐_主體以防控資金物資真實發(fā)生的事項為依據(jù)進(jìn)行計量和報告，公開的信息必須是真實、準(zhǔn)確、完整、可驗證的，并且要保持中立，避免傾向于既定的效果，影響信息使用者的判斷，造成不好的社會影響。

三是相關(guān)性。重大疫情期間，社會公眾對防控資金物資的信息需求不再僅僅滿足于了解防控物資數(shù)量、資金金額以及是否存在短缺、挪用等基本信息，還希望能夠更多了解資金物資管理的科學(xué)性、分配的公平性、使用的高效性等信息。因此，除了單位、品名、規(guī)格、計量單位、數(shù)量、使用對象及數(shù)量、發(fā)放對象及數(shù)量等基本信息外，防控資金物資的來源情況、每日存量情況以及定向捐贈的說明及調(diào)整都需要予以公開。

四是重要性。重要性取決于社會公眾的需求，如果某個信息在數(shù)額大小或出現(xiàn)遺漏或者發(fā)生誤報的情況下，會引起社會公眾的普遍質(zhì)疑或誤解，那么這個信息就是重要的。如：防控資金物資來源、性質(zhì)（定向或非定向）、類型、數(shù)額、使用對象、使用數(shù)量等，都是重要信息，必須予以公開。

五是可比性。疫情防控資源的有效配置需要比較不同管理方式、不同應(yīng)急方案、不同分配原則的優(yōu)劣，社會公眾希望通過橫向及縱向的對比，更多地參與到社會監(jiān)督、法治建設(shè)等環(huán)節(jié)。因此，為了保證同一性質(zhì)下的不同公開主體，或者同一公開主體不同期間的信息可以相互比較，信息公開的內(nèi)容、形式、頻率、報告期間等均需要規(guī)范統(tǒng)一。

（六）運用信息手段

在重大疫情爆發(fā)的緊急時期，采取傳統(tǒng)手段處理并公開信息，無法提高信息公開的工作效率與效果。據(jù)武漢市紅十字會常務(wù)副會長陳耘披露，武漢市紅十字會只有10余人，湖北省紅十字會也僅有20余人，現(xiàn)階段湖北接收捐贈量大大超過了紅十字會等公益組織的運轉(zhuǎn)能力⑩。只有通過信息技術(shù)手段升級，才能夠在簡化工作流程、提高工作效率的同時保證工作質(zhì)量。螞蟻金服“區(qū)塊鏈+公益”已經(jīng)在多個公益項目中取得了成功案例。支付寶愛心捐贈平臺也已具備能力接納所有具備公募資格的公益機(jī)構(gòu)自助發(fā)布區(qū)塊鏈項目。在未來的重大疫情防控期間，政府及公益組織可以借助區(qū)塊鏈技術(shù)，助力信息公開。

（七）加強(qiáng)信息監(jiān)管

一是練好內(nèi)功，完善疫情防控資金物資的內(nèi)部控制制度體系。完善的內(nèi)部控制制度體系有助于避免資金物資使用過程中存在的潛在浪費與腐敗，并通過規(guī)范信息公開的流程與形式，更好地接受外部監(jiān)督。

二是形成威懾，建立常態(tài)化信息公開問責(zé)機(jī)制。通過紀(jì)檢監(jiān)察、審計等部門協(xié)調(diào)配合，以問責(zé)來推動組織嚴(yán)格履行信息公開制度，對其不當(dāng)行為進(jìn)行約束和追責(zé)，避免組織在信息公開實施過程中逃避責(zé)任或是通過避重就輕、瞞報、謊報、遲報、漏報等方式規(guī)避責(zé)任。在信息公開的問責(zé)中，問責(zé)機(jī)關(guān)還應(yīng)關(guān)注疫情防控資金物資的保障是否及時充分、分配是否公平公正、使用是否達(dá)到預(yù)期效果等，并根據(jù)評價情況進(jìn)行正向激勵或反向問責(zé)。

三是提升透明度，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。相比普通社會公眾，新聞媒體更專業(yè)，可以對公開信息進(jìn)行辨別、證實、篩選、整理和解讀，可以更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。隨著微博、微信等各類新媒體的興起，通過新媒體手段，能夠加強(qiáng)組織、媒體、社會公眾三者之間的相互溝通。政府、紅十字會和慈善組織可以通過媒體及時發(fā)布防控資金物資信息，報告使用分配情況。相關(guān)媒體也可以及時對相關(guān)信息進(jìn)行專業(yè)解讀、分析、評價和再傳遞，引導(dǎo)社會公眾科學(xué)合理地行使監(jiān)督權(quán)力。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 張琦，鄭瑤，寧書影.新聞的信息增量、審計監(jiān)督與政府財務(wù)信息披露[J].審計研究，2016（6）：89-97.

[2] 陳志斌.公共受托責(zé)任：政治效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效率與有效的政府會計[J].會計研究，2003（6）：36-39.

[3] 馬得勇，孫夢欣.新媒體時代政府公信力的決定因素——透明性、回應(yīng)性抑或公關(guān)技巧？[J].公共管理學(xué)報，2014，11（1）：104-113.

[4] 張琦，鄭瑤.媒體報道能影響政府決算披露質(zhì)量嗎？[J].會計研究，2018（1）：39-45.

[5] 張勤.網(wǎng)絡(luò)輿情的生態(tài)治理與政府信任重塑[J].中國行政管理，2014（4）：40-44.