關(guān)于我國開展反腐敗國際合作的若干思考

高劉陽

摘要：反腐敗國際合作不僅是我國反腐敗斗爭的重要組成部分，也是國際社會的期望與共識。黨的十八大以來，中國懲治腐敗成效顯著，不斷提高國際追逃追贓能力，為全球腐敗治理提供了中國智慧和中國方案。面對新時代我國反腐敗國際合作面臨的新變化與新挑戰(zhàn)，反腐敗國際合作需要立足于本國反腐敗實(shí)踐需求，對內(nèi)一體推進(jìn)追逃防逃追贓工作，對外不斷推動完善反腐敗司法執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)，形成反腐敗追逃追贓的強(qiáng)大合力，讓腐敗分子無論藏身何處，都難逃法律制裁和正義審判。

關(guān)鍵詞：反腐敗;國際合作;人類命運(yùn)共同體

中圖分類號：D997.9??? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2020）03-0028-03

在全球腐敗治理的發(fā)展過程中，反腐敗國際合作已經(jīng)成為打擊跨國職務(wù)違法犯罪的基本原則。黨的十八大以來，我國深入開展反腐敗國際合作，不斷加大國際追逃追贓力度，開啟了反腐敗國際合作的新篇章。2019年10月，黨的十九屆四中全會再次強(qiáng)調(diào)，要堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，推進(jìn)反腐敗國家立法，促進(jìn)反腐敗國際合作。在中國特色社會主義進(jìn)入新時代的歷史方位上，把握反腐敗國際合作在新時代的發(fā)展脈絡(luò)，有助于拓寬下一階段我國反腐敗國際合作的研究進(jìn)路，對實(shí)踐探索也將產(chǎn)生重要的啟迪意義。

一、我國反腐敗國際合作的時代背景

反腐敗國際合作是我國反腐敗斗爭的重要組成部分，近年來，我國在反腐敗國際合作實(shí)踐中取得了一系列豐碩成果，與動態(tài)發(fā)展的時代背景不無關(guān)系。

（一）反腐敗斗爭進(jìn)入鞏固和發(fā)展壓倒性勝利階段

中國堅持以零容忍態(tài)度懲治腐敗，堅決打擊貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等職務(wù)違法犯罪，加快構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制，反腐敗斗爭已經(jīng)進(jìn)入鞏固和發(fā)展壓倒性勝利階段。一方面，反腐敗國際合作取得重要階段性成果，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供了有力支撐。另一方面，在社會各個領(lǐng)域開展的反腐敗工作及取得的成果，不僅促進(jìn)了權(quán)力的公開透明運(yùn)行，維護(hù)了國家利益和法律尊嚴(yán)，同時也對外逃腐敗分子形成了有力震懾，提升了我國在國際反腐敗領(lǐng)域的話語權(quán)，客觀上推進(jìn)了反腐敗國際合作和追逃追贓工作。

（二）反腐敗國際合作提升到國家政治和外交的戰(zhàn)略高度

反腐敗國際合作作為推進(jìn)中國特色大國外交、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要內(nèi)容，已經(jīng)提升到了國際政治和外交的戰(zhàn)略高度。利用元首外交、高層推動等有利契機(jī)，我國持續(xù)深化在二十國集團(tuán)、亞太經(jīng)合組織、《聯(lián)合國反腐敗公約》等多邊平臺的國際合作，主動提出一系列反腐敗國際合作倡議，推動構(gòu)建國際反腐新秩序，在反腐領(lǐng)域貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案，贏得了國際社會的認(rèn)可和尊重。

（三）反腐敗追逃追贓工作機(jī)制已經(jīng)成型

2014年，中央反腐敗協(xié)調(diào)小組設(shè)立中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國際追逃追贓工作辦公室，正式建立追逃追贓工作協(xié)調(diào)機(jī)制，集中分散的職能力量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)外資源，追逃追贓工作效率顯著提升，以“天網(wǎng)行動”為核心的系列專項(xiàng)行動取得了良好的政治、法律和社會效果。國家監(jiān)察體制改革啟動之后，反腐敗追逃追贓力量進(jìn)一步整合優(yōu)化，對追逃追贓工作的法治化、規(guī)范化、專業(yè)化要求不斷提高，以防逃管控機(jī)制、外逃信息統(tǒng)計報告制度、省級追逃追贓協(xié)調(diào)機(jī)制等工作機(jī)制為基礎(chǔ)的反腐敗追逃追贓工作機(jī)制已經(jīng)成型。

二、我國反腐敗國際合作面臨的新變化與新挑戰(zhàn)

全球化進(jìn)程致使國際人員與資金流動日益頻繁，客觀上為腐敗官員外逃和洗錢等跨國犯罪行為提供了現(xiàn)實(shí)可能性，外逃人員妄圖利用國家之間司法制度的差異與信息的不對稱性，窮盡政治及法律手段以逃避本國法律制裁，面對日趨隱蔽、復(fù)雜的腐敗問題，我國的反腐敗國際合作也面臨新的變量與挑戰(zhàn)。

（一）腐敗的“溢出”效應(yīng)持續(xù)污染全球廉潔環(huán)境

腐敗的“溢出”效應(yīng)是指某一國家的腐敗現(xiàn)象，會伴隨該國腐敗人員的外逃、非法資金外流和海外腐敗活動擴(kuò)散等“溢出”到他國，造成更大范圍的社會危害[1]。當(dāng)前，腐敗犯罪已經(jīng)成為危害全球廉潔政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的毒瘤，每一次“溢出”都會對腐敗發(fā)生國和腐敗人員資金流入國的政治生態(tài)和社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境造成負(fù)面影響，降低“溢出”效應(yīng)范圍內(nèi)政府的清廉程度，進(jìn)而對各國控制、懲治洗錢及跨國腐敗等上游犯罪提出了更高要求。

（二）民眾對懲治腐敗的時效性要求不斷提高

“遲來的正義非正義”，這句法律諺語在反腐敗領(lǐng)域同樣有其參考價值。首先，新媒體的發(fā)展促使媒體傳播出現(xiàn)了新聞受眾群體普泛化、傳播交互性與即時性提升、負(fù)面影響更易呈現(xiàn)幾何效應(yīng)、輿情熱度波浪式反復(fù)拉升的新特點(diǎn)[2]，導(dǎo)致民眾對反腐的時效性要求發(fā)生轉(zhuǎn)變，督促政府及時回應(yīng)群眾懲治腐敗的要求，不斷提升腐敗治理能力。其次，腐敗問題的發(fā)生常與社會矛盾、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、制度及法律漏洞相關(guān)聯(lián)，懲治腐敗的時效性，不僅與政府打擊腐敗的政治決心相關(guān)，也是檢驗(yàn)國家執(zhí)法能力水平、法治體系建設(shè)以及制度自我凈化完善能力的試金石。每一次個案的及時突破，都是對公平正義的彰顯，也是對種種質(zhì)疑論調(diào)的有力回?fù)艉蛯曳锤w制機(jī)制整體能力的有效證明。

（三）反腐敗司法執(zhí)法合作仍然面臨多重障礙

反腐敗國際合作雖然已經(jīng)成為國際社會普遍認(rèn)同的基本原則，但在實(shí)踐中仍然面臨著諸多障礙。首先，不同國家對反腐敗國際合作的側(cè)重點(diǎn)明顯不同，這就進(jìn)一步導(dǎo)致反腐敗司法執(zhí)法合作需求的不對等性凸顯。部分國家強(qiáng)調(diào)利用反腐敗國際合作平臺擴(kuò)大自身國際影響力，試圖主導(dǎo)反腐領(lǐng)域的國際規(guī)則，也有國家出于打擊本國腐敗犯罪的需要，強(qiáng)調(diào)反腐敗領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作和跨國追逃追贓執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)的設(shè)立。需求的差異很可能導(dǎo)致雙方產(chǎn)生分歧，影響反腐敗國際合作的質(zhì)量和進(jìn)度。其次，國際公約條文及國際協(xié)助手段缺乏強(qiáng)制力與約束力。如《聯(lián)合國反腐敗公約》雖就追逃追贓方面作出了相應(yīng)規(guī)定，但缺乏保證實(shí)施的強(qiáng)制力，具體執(zhí)行仍需要被請求方根據(jù)其國內(nèi)法律作出決定。此外，國際刑警組織的紅色通緝令也對成員國沒有約束力，只是一種臨時性羈押措施，作用較為有限。[3]

三、我國反腐敗國際合作未來可能的發(fā)展路徑

為了充分利用現(xiàn)有的制度優(yōu)勢、治理效能和成果動能，破解未來可能面臨的現(xiàn)實(shí)障礙與困境，在新的歷史節(jié)點(diǎn)上，我國反腐敗國際合作體制機(jī)制必將進(jìn)一步發(fā)展、優(yōu)化。

（一）以反腐敗國際合作為基石、以查辦追逃追贓案件為突破口，國際國內(nèi)反腐戰(zhàn)線同頻共振

腐敗是一個全球化問題，僅從本國政治經(jīng)濟(jì)利益與懲處犯罪的視角出發(fā)，不足以完全消滅蔓延世界各國并相互勾連的腐敗網(wǎng)絡(luò)，由此反腐敗國際合作的重要性得以凸顯。具體到某一國家對外開展的執(zhí)法合作，其最終目的也并非個案中外逃人員和外流款物的追回，更要通過與被請求合作方在司法、執(zhí)法、外交等領(lǐng)域的溝通交流，進(jìn)一步加深理解互信，以期在宏觀層面推動建立雙邊、多邊直至覆蓋全球的司法執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)，與打擊跨國職務(wù)犯罪、非法移民和洗錢犯罪的信息共享機(jī)制，從根本上解決調(diào)查取證難、協(xié)作配合難等問題，從源頭上杜絕腐敗犯罪“溢出”的可能性，這也是《聯(lián)合國反腐敗公約》設(shè)立的初衷之一。

自成立以來，國家監(jiān)察委員會已與聯(lián)合國以及多個國家執(zhí)法或反腐敗機(jī)構(gòu)簽訂了反腐敗合作諒解備忘錄，與美國、新西蘭等國建立了雙邊執(zhí)法合作機(jī)制[4]。我國近年來的反腐決心與顯著成效有目共睹，有必要繼續(xù)履行大國責(zé)任，主動參與并推動反腐敗國際合作，增強(qiáng)被請求國開展合作的政治意愿與反腐敗職能機(jī)構(gòu)間的了解互信，推動個案帶動機(jī)制建設(shè)、機(jī)制順暢個案合作的良性循環(huán)，不斷深化國家間執(zhí)法司法合作機(jī)制建設(shè)，堵塞外逃人員資金外流的制度和法律漏洞，讓各國從理念到實(shí)踐均貫徹不做腐敗分子“避罪天堂”的基本原則。通過織密反腐敗執(zhí)法國際合作網(wǎng)絡(luò)，為追逃追贓工作爭取最廣泛的國際支持，引領(lǐng)包括追逃追贓在內(nèi)的反腐敗國際合作繼續(xù)朝著務(wù)實(shí)合作方向發(fā)展。

（二）將反腐敗國際合作納入堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的大格局，逐步完善有利于防逃追逃追贓的組織結(jié)構(gòu)與工作機(jī)制

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出堅持和完善國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，其中，“促進(jìn)反腐敗國際合作”就是在監(jiān)督體系大格局下的子系統(tǒng)，要充分認(rèn)識反腐敗國際合作的戰(zhàn)略地位，根據(jù)實(shí)踐工作的需求，以問題導(dǎo)向?yàn)閯恿Γ瑯?gòu)建更加科學(xué)化的組織結(jié)構(gòu)與工作機(jī)制。

腐敗犯罪具有群體腐敗問題突出、社會危害性嚴(yán)重、違法犯罪方式隱蔽等共性[5]，但與此同時，不同類型的腐敗犯罪也有其個性特征。相對于國內(nèi)一般性的職務(wù)違法犯罪案件，追逃追贓案件具有顯著的案件周期長、涉外因素多、調(diào)查取證難度高、易受外國司法執(zhí)法機(jī)構(gòu)的支持配合影響等特點(diǎn)。換言之，反腐敗國際合作是一項(xiàng)綜合性、專業(yè)性極強(qiáng)的工作，這一點(diǎn)在追逃追贓工作中尤為明顯，因此更需要統(tǒng)一高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制與多部門的有機(jī)聯(lián)動配合。中央追逃辦在長期實(shí)踐中形成了一套行之有效的工作機(jī)制，主要包括加強(qiáng)防逃工作、開展追逃追贓專項(xiàng)行動、在省市兩級組建追逃追贓專門機(jī)構(gòu)、完善追逃追贓法律法規(guī)等內(nèi)容[6]，扎實(shí)開展追逃防逃追贓工作，對外逃腐敗分子持續(xù)形成震懾。

作為構(gòu)建一體推進(jìn)“不敢腐、不想腐、不能腐”體制機(jī)制的重要一環(huán)，反腐敗國際合作具有遏制腐敗蔓延、強(qiáng)化對公職人員的監(jiān)督、彰顯法律公正及保護(hù)社會公共利益的重要意義，對于約束公權(quán)力的價值是不可替代的。應(yīng)繼續(xù)深化標(biāo)本兼治，以問題導(dǎo)向創(chuàng)新組織架構(gòu)，優(yōu)化追逃追贓工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和部門間信息共享等體制機(jī)制，為開展反腐敗國際合作提供更高效的制度基礎(chǔ)。

（三）強(qiáng)化法治思維和法治方式，提高依法開展反腐敗國際合作和追逃追贓工作的能力水平

為推進(jìn)反腐敗追逃追贓工作法治化、規(guī)范化，我國不斷完善國內(nèi)反腐敗法律體系，頒布《反洗錢法》《監(jiān)察法》《國際刑事司法協(xié)助法》，將國家監(jiān)察委員會列為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)反腐敗國際交流合作、組織反腐敗國際條約實(shí)施與開展國際刑事司法協(xié)助的主管機(jī)關(guān)。同時對《刑法》《刑事訴訟法》進(jìn)行修訂，建立違法所得沒收程序和缺席審判制度，體現(xiàn)了以法治思維、法治方式打擊腐敗的原則和要求，為反腐敗國際合作提供重要法律保障。

需要強(qiáng)調(diào)的是，反腐敗國際合作的法治化原則，不僅要求主管機(jī)關(guān)遵守國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)，還應(yīng)在國際合作中遵守他國法律、雙邊條約、公約及國際慣例等文件規(guī)定，充分尊重被請求國的司法執(zhí)法主權(quán)，這也是開展國際刑事司法協(xié)助及引渡等司法執(zhí)法合作的基本要求。為進(jìn)一步深化多邊雙邊國際合作，一方面可以細(xì)化反腐敗國際合作和追逃追贓的工作要求和規(guī)定，注重案件辦理的程序合法性和證據(jù)有效性，與國內(nèi)司法進(jìn)行有效銜接。另一方面在加強(qiáng)以《聯(lián)合國反腐敗公約》為基礎(chǔ)開展合作的同時，推動與更多國家簽訂刑事司法協(xié)助條約、引渡條約及金融情報交換協(xié)議，為開展務(wù)實(shí)合作夯實(shí)法律基礎(chǔ)。此外，加強(qiáng)對聯(lián)合國毒罪辦、世界銀行、透明國際等國際組織涉及反腐敗的內(nèi)部制度設(shè)計和要求，以及外國法律中有關(guān)非法移民管控、腐敗資產(chǎn)追繳及分享方面規(guī)定的相關(guān)研究，無疑也將為我國反腐敗國際合作提供法律視野的新思路。

（四）繼續(xù)加強(qiáng)國內(nèi)外反腐敗宣傳力度，營造有利于反腐敗國際合作的輿論氛圍，占據(jù)道義制高點(diǎn)

宣傳是加深合作雙方理解互信的重要方式，也是增強(qiáng)外逃人員心理壓力和回國投案意愿的有效手段。我國反腐敗相關(guān)工作嚴(yán)格遵守國內(nèi)法律規(guī)定，充分保障當(dāng)事人合法權(quán)益，確保每一個案都經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，應(yīng)繼續(xù)充分利用媒體輿論的宣傳作用，整合內(nèi)外宣傳力量，加大曝光和宣傳力度，以放大震懾效應(yīng)，發(fā)動全社會參與，同時贏得國際社會的贊譽(yù)和支持。

將宣傳的價值最大化，需要進(jìn)一步探索精細(xì)化的宣傳模式，如對外國司法執(zhí)法機(jī)關(guān)利用國際會議、多雙邊場合、部門對口合作等平臺，積極宣傳我國反腐敗追逃追贓主張、司法制度和反腐敗相關(guān)法律，以及我國承擔(dān)反腐敗任務(wù)的機(jī)構(gòu)職能，以推進(jìn)反腐敗國際合作，不斷擴(kuò)大反腐敗話語權(quán)，推動構(gòu)建國際反腐新秩序;對外逃人員則側(cè)重宣傳國內(nèi)反腐敗追逃追贓工作的高壓態(tài)勢、回國投案的相關(guān)政策和辦案的法律依據(jù)等;對國內(nèi)民眾重點(diǎn)宣傳我追逃追贓的工作動態(tài)和成果，發(fā)動群眾及時反映涉及外逃的問題線索及案件關(guān)聯(lián)人的近期動向等信息，多方壓縮職務(wù)違法犯罪的空間。

四、結(jié)語

中國反腐敗斗爭取得壓倒性勝利與國際社會的廣泛支持密不可分。深化反腐敗國際合作，也是鞏固和發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利的明確要求。在加強(qiáng)反腐敗國際追逃追贓工作、扎實(shí)開展重點(diǎn)個案攻堅的同時，還需要在反腐敗國際舞臺上講好中國故事，多頭并舉夯實(shí)反腐敗國際合作的基礎(chǔ)，筑牢國際懲貪反腐的堡壘，推動構(gòu)建更加科學(xué)、公正的國際腐敗治理體系[7]。中國的積極姿態(tài)，必將在反腐敗領(lǐng)域贏得更多的合作伙伴，促使反腐敗國際合作持續(xù)蓬勃發(fā)展。

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