“后9·11”時(shí)期巴基斯坦反恐政策評(píng)析

關(guān)煜穎

摘要：“后9.11”時(shí)期，巴基斯坦穆沙拉夫等四任政府均根據(jù)國(guó)內(nèi)恐怖活動(dòng)實(shí)際，推出了相應(yīng)的反恐政策。其主要特點(diǎn)是：更加重視武力打擊與法律制度完善性，更加重視從思想根源消解暴力土壤，多方面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以期消解暴力。巴方通過(guò)實(shí)施反恐政策，建立了較為完善的反恐法律體系，增進(jìn)了國(guó)際反恐合作對(duì)話與交流，通過(guò)國(guó)際合作提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在打擊國(guó)內(nèi)恐怖勢(shì)力、維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展方面取得了一定的成效。

關(guān)鍵字：“后9·11”時(shí)期;巴基斯坦;反恐政策;形勢(shì)展望

中圖分類號(hào)：D815.5??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2020）03-0034-03

巴基斯坦位于南亞次大陸西北部，是首個(gè)和我國(guó)建立外交關(guān)系的伊斯蘭國(guó)家，與中國(guó)是“長(zhǎng)期、全天候和多方面發(fā)展的友好關(guān)系”。巴基斯坦一直深受阿富汗暴恐勢(shì)力外溢、國(guó)內(nèi)黨派紛爭(zhēng)、宗教派別恩怨、恐怖極端勢(shì)力擴(kuò)張等內(nèi)外因素交織影響，重大暴力恐怖事件和宗教流血沖突頻發(fā)，局部地區(qū)形勢(shì)嚴(yán)峻?！?·11”事件后巴基斯坦反恐斗爭(zhēng)的腳步從未停止但步履維艱，巴政府對(duì)于反恐的決心以及打擊力度不斷增強(qiáng)，但當(dāng)前乃至未來(lái)反恐斗爭(zhēng)的根本問(wèn)題在于能否提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、協(xié)調(diào)好民族與宗教矛盾。研究總結(jié)巴基斯坦反恐政策的變遷與特點(diǎn)亦可對(duì)維護(hù)我國(guó)國(guó)家安全與穩(wěn)定提供一定借鑒。

一、“后9·11”時(shí)期巴基斯坦反恐政策的變遷

反恐歷來(lái)是巴基斯坦政府的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，自穆沙拉夫執(zhí)政至今，巴基斯坦共有四任政府，但因國(guó)際環(huán)境、國(guó)內(nèi)形勢(shì)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，每任政府對(duì)于反恐斗爭(zhēng)的戰(zhàn)略與重心亦有不同。

（一）“9·11”事件后穆沙拉夫政府的反恐政策：2001-2008

“9·11事件”是2001年9月11日發(fā)生在美國(guó)的一起系列恐怖襲擊事件，被恐怖分子劫持的民航客機(jī)分別撞向紐約世界貿(mào)易中心和位于華盛頓的美國(guó)國(guó)防部五角大樓，遇難者總數(shù)高達(dá)2996人（含19名恐怖分子）。作為對(duì)這次襲擊的回應(yīng)，美國(guó)發(fā)動(dòng)了“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”，入侵阿富汗以消滅藏匿基地組織恐怖分子的塔利班，并通過(guò)了美國(guó)愛(ài)國(guó)者法案。

20世紀(jì)90年代巴基斯坦恐怖主義勢(shì)力愈加泛濫，1999年10月，穆沙拉夫通過(guò)軍事政變上臺(tái)，承諾重振政治與經(jīng)濟(jì)，以積極的軍事力量與法律規(guī)制等硬手段為主、以經(jīng)濟(jì)發(fā)展輔之打擊恐怖勢(shì)力。巴政府加入了美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際反恐聯(lián)盟，改組三軍情報(bào)局，頒布《1997年反恐怖主義法》《反恐法（第二修正案）》等法案，禁止國(guó)內(nèi)外組織極端主義團(tuán)體或參與恐怖暴力行為。2002年《反恐怖主義（修訂）條例》規(guī)定“根據(jù)新的法律，所有恐怖主義案件都將移交給新法院;整個(gè)‘恐怖主義網(wǎng)絡(luò)都將成為目標(biāo)?！倍蟀驼畬⒎纯帜繕?biāo)引入國(guó)內(nèi)政治領(lǐng)域，規(guī)定“任何政黨，只要得到‘外國(guó)援助或被發(fā)現(xiàn)‘從事恐怖主義活動(dòng)就必須解散”。同時(shí)，巴基斯坦積極尋求與美國(guó)、阿富汗、中國(guó)等國(guó)實(shí)施聯(lián)合反恐行動(dòng)。穆沙拉夫政府推行的反恐政策雖然一定程度上遏制了國(guó)內(nèi)恐怖主義發(fā)展勢(shì)頭，但由于國(guó)際國(guó)內(nèi)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，巴政府一直被反美恐怖分子視為打擊目標(biāo)，其推行的反恐政策執(zhí)行效果并不理想，穆沙拉夫只得黯然走下政壇。

（二）扎爾達(dá)里政府反恐政策：2008-2013

扎爾達(dá)里政府在2009年底拉瓦爾品第發(fā)生恐怖襲擊后重新擬定了反恐政策。首先，調(diào)整反恐目標(biāo)，以捍衛(wèi)本國(guó)利益為根本，開(kāi)始與美國(guó)的阿巴戰(zhàn)略保持距離，除威脅本國(guó)安全外的外國(guó)恐怖組織，巴政府不再全力打擊。其次，在反恐手段上，扎爾達(dá)里政府加強(qiáng)了宗教和政治的粘合性，試圖利用民眾普遍的反感情緒邊緣化塔利班。再次，在反恐策略上，考慮到兵力及資源的牽涉，以逐步推進(jìn)的戰(zhàn)術(shù)代替以往四面出擊的方式。最后，在反恐對(duì)象上，出于維護(hù)本國(guó)利益和回應(yīng)美國(guó)壓力的考慮，巴政府開(kāi)始抓捕阿富汗塔利班領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)塔利班領(lǐng)導(dǎo)層造成重創(chuàng)，嚴(yán)重打擊了塔利班士氣。

（三）侯賽因政府反恐政策：2013-2018

侯賽因政府的反恐政策集中體現(xiàn)了“綜合治恐、全面打擊”戰(zhàn)略意圖，以武力“硬手段”打擊恐怖分子，以經(jīng)濟(jì)、文化等“軟手段”贏得民眾真正的支持和理解。自2013年以來(lái)，巴政府在國(guó)內(nèi)先后發(fā)起“利劍行動(dòng)”“消除不和諧”及國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃等一系列打擊行動(dòng)，并完善反恐情報(bào)相關(guān)工作機(jī)制。國(guó)內(nèi)反恐政策主要分為行動(dòng)打擊、宗教教育、邊境管理、加強(qiáng)反恐立法和建立反恐相關(guān)機(jī)構(gòu)以及改善民生等方面。積極加強(qiáng)國(guó)際合作，為巴基斯坦反恐創(chuàng)造有利的國(guó)際環(huán)境。同時(shí)，巴政府致力于提升國(guó)家政治現(xiàn)代化進(jìn)度，增強(qiáng)打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的能力，這種有針對(duì)性的政策與切實(shí)的行動(dòng)使這一階段的反恐行動(dòng)取得了豐碩成果。

（四）阿爾維政府反恐政策：2018年至今

隨著世界經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展，恐怖主義的潛伏性隱蔽性程度更高，這對(duì)政府反恐政策的連續(xù)性提出了更高的要求。阿爾維政府執(zhí)政后稱要進(jìn)一步完善并更好地實(shí)施“國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃”，更好地發(fā)揮國(guó)家反恐局作用，打擊恐怖主義和極端主義。自2019年3月以來(lái)，“巴基斯坦當(dāng)局逮捕了數(shù)百名激進(jìn)分子嫌疑人，并關(guān)閉了與被禁組織有關(guān)的700多所伊斯蘭學(xué)校、清真寺和診所”，阿爾維政府的反恐政策作為國(guó)家反恐的抓手更顯得重要。

二、“后9·11”時(shí)期巴基斯坦反恐政策的特點(diǎn)

（一）更加重視武力配置與法律制度完善性

巴基斯坦的反恐政策隨著時(shí)代形勢(shì)變化，由單一武力打擊向多元化手段共用演變。“9·11”事件后恐怖事件頻頻發(fā)生使得巴軍將反恐訓(xùn)練提升到戰(zhàn)略高度，依據(jù)反恐作戰(zhàn)特點(diǎn)與具體形式調(diào)整了訓(xùn)練體制，還成立了一些專門部隊(duì)。最有影響力的“利劍”與“國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃”破壞了恐怖分子的指揮系統(tǒng)，截至2016年7月份“利劍行動(dòng)”擊斃超過(guò)3500名武裝分子，摧毀了992個(gè)武裝分子的藏匿點(diǎn)，繳獲253噸炸藥和大量火箭彈并關(guān)閉了7500個(gè)炸彈制造點(diǎn)，這得益于政府對(duì)整體反恐法律建設(shè)的重視及武力配置的加強(qiáng)。

在法律層面，“9·11”事件之前巴基斯坦曾長(zhǎng)期使用一般刑法與反恐怖法制裁恐怖主義，難以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的恐怖威脅。“9·11”事件之后，巴基斯坦加強(qiáng)了反恐司法措施。首先，擴(kuò)大了反恐怖法的適用范圍，通過(guò)了一些針對(duì)地方的特別法規(guī)或條令，以對(duì)恐怖活動(dòng)和教派沖突等案件進(jìn)行快速審理。其次，頒布法令規(guī)范政黨言行，2002年通過(guò)的“政黨令”規(guī)定“政黨不得從事教派或仇恨活動(dòng)?！?013年，巴議會(huì)通過(guò)法律成立了由總理領(lǐng)導(dǎo)的“國(guó)家反恐怖權(quán)力機(jī)構(gòu)”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)反恐事務(wù)，在反恐活動(dòng)中發(fā)揮了重要作用。

（二）更加重視從思想根源消解暴力土壤

巴基斯坦存在著相當(dāng)數(shù)量披著宗教外衣推崇暴力的學(xué)校，是恐怖主義培育與儲(chǔ)備勢(shì)力的重要工具。對(duì)此，巴基斯坦政府著手實(shí)施公立教育體系改革，規(guī)范化管理宗教學(xué)校，重視反恐意識(shí)形態(tài)的宣傳，其中尤其重視青年學(xué)生群體的思想動(dòng)態(tài)。這是由殘酷的現(xiàn)實(shí)決定的，如在犯罪率最高的信德省，被捕“500名武裝分子至少有64人擁有碩士或更高學(xué)位……多達(dá)70名武裝分子擁有學(xué)士學(xué)位?！睘榇?，自2011年以來(lái)巴基斯坦實(shí)施和平行動(dòng)計(jì)劃，旨在促進(jìn)宗教信仰和教派和諧，實(shí)現(xiàn)多元共存、多樣性和宗教寬容。“在2018年繼續(xù)這一進(jìn)程的同時(shí)，巴基斯坦和平研究所設(shè)計(jì)并執(zhí)行了一項(xiàng)促進(jìn)不同信仰和諧相處與增強(qiáng)社會(huì)凝聚力的綜合方案，其中包括高等學(xué)校和大學(xué)生之間的互動(dòng)、學(xué)術(shù)交流，以及在社交媒體上的宣傳活動(dòng)?！绷硗?，執(zhí)法機(jī)構(gòu)亦持續(xù)對(duì)恐怖主義言論進(jìn)行打壓，整治幫助傳播恐怖主義思想的報(bào)紙雜志，制定預(yù)防和懲治網(wǎng)絡(luò)恐怖主義犯罪的法律，抵御恐怖主義意識(shí)形態(tài)的宣傳。

（三）多方面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以期消解暴力

倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱?！霸诎突固箍赡軐?dǎo)致恐怖主義的因素中，貧困和貧窮的社會(huì)指標(biāo)都相當(dāng)突出?！敝x里夫政府尤其強(qiáng)調(diào)將恢復(fù)經(jīng)濟(jì)為優(yōu)先工作，注重政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。提出將虧損國(guó)企私有化、彌補(bǔ)稅收漏洞、改革能源行業(yè)等17項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革措施，大力改善投資環(huán)境吸引外資?！俺似胀ü竦氖杖牒蜑榈褪杖肴后w提供住房外，政府還致力于提高增長(zhǎng)率、出口、就業(yè)機(jī)會(huì)、稅收網(wǎng)絡(luò)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)?！蓖瑫r(shí)，政府加快利用國(guó)內(nèi)龐大的勞動(dòng)力市場(chǎng)，推出青年參與戰(zhàn)略并實(shí)施相應(yīng)商業(yè)貸款計(jì)劃，發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)以及部分技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，提高了青年群體的社會(huì)參與度，讓他們能夠自食其力，擁有更多的參與感與獲得感。

三、巴基斯坦反恐政策的成效

巴基斯坦政府實(shí)施的反恐政策為其國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)以及文化教育發(fā)展提供了較為安定的社會(huì)環(huán)境，亦為國(guó)際合作創(chuàng)造了有利條件，進(jìn)一步加深了國(guó)際合作反恐共識(shí)，有助于形成反恐合力。

（一）建立了較為完善的反恐法律體系

反恐斗爭(zhēng)的展開(kāi)直接促使巴政府筑起了反恐法律的高墻壁壘。“安全政策的大輪廓應(yīng)由議會(huì)制定，而民事執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)是抵御任何極端主義威脅的第一道防線。”自1947年巴基斯坦獨(dú)立以來(lái)，為打擊恐怖主義威脅采取了“特別法律措施來(lái)處理常規(guī)刑事司法制度以外的某些刑事罪行”，包括1949年頒布的《公共和代表機(jī)構(gòu)（取消資格）法》、1959年頒布的《選舉機(jī)構(gòu)（取消資格）令》、1975年頒布的《鎮(zhèn)壓恐怖主義活動(dòng)（特別法庭）條例》和《1997年航空運(yùn)輸協(xié)定》等。后來(lái)增加了《反恐怖法（修正案）》《憲法修正案（二十一）》《巴基斯坦軍事法律（修正案）》等法律法規(guī)，為政府反恐行動(dòng)提供了有力依據(jù)和保障。除固有的反恐法外，巴政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要修訂了相關(guān)法律條例，如《國(guó)家打擊極端主義法》增加了打擊暴力極端主義的措施等，整體呈現(xiàn)“穩(wěn)大抓小”的特點(diǎn)。

（二）增進(jìn)了國(guó)際反恐合作對(duì)話與交流

巴基斯坦積極倡導(dǎo)反恐合作，多次在國(guó)際會(huì)議上表示希望與國(guó)際社會(huì)共同打擊恐怖主義，維護(hù)世界和平。2017年底，巴基斯坦與日本在第三輪反恐磋商會(huì)議中討論了有關(guān)地區(qū)安全和反恐合作的問(wèn)題，談到“日本一直準(zhǔn)備合作解決恐怖主義問(wèn)題……要保持雙邊接觸的正常步伐，使兩國(guó)都能有一個(gè)更好和更安全的未來(lái)?！?018年11月4日，中巴兩國(guó)在北京簽署《中華人民共和國(guó)和巴基斯坦伊斯蘭共和國(guó)關(guān)于加強(qiáng)中巴全天候戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系、打造新時(shí)代更緊密中巴命運(yùn)共同體的聯(lián)合聲明》，雙方同意進(jìn)一步加強(qiáng)打擊極端主義、恐怖主義和分裂主義“三股勢(shì)力”合作。雙方將繼續(xù)通過(guò)戰(zhàn)略對(duì)話和反恐與安全磋商等現(xiàn)有機(jī)制，加強(qiáng)在相關(guān)領(lǐng)域的溝通與合作。一些國(guó)家也意識(shí)到了維護(hù)巴基斯坦安全穩(wěn)定的重要性，正逐漸加強(qiáng)合作。2019年第14次巴基斯坦土耳其高級(jí)別軍事對(duì)話小組會(huì)議，雙方討論了“包括安全、反恐和地區(qū)環(huán)境等方面問(wèn)題，特別是阿富汗和中東問(wèn)題”，重點(diǎn)是有關(guān)國(guó)防合作的事項(xiàng)，包括訓(xùn)練、交流訪問(wèn)和共同生產(chǎn)國(guó)防設(shè)備等。巴方的努力使國(guó)內(nèi)安全形勢(shì)得到極大的改善，也獲得了諸多國(guó)家和國(guó)際組織的認(rèn)可。

（三）通過(guò)國(guó)際合作提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

巴政府充分意識(shí)到，只要滋生恐怖主義持續(xù)的暴力或非暴力因素不消除，便難以從根本上鏟除恐怖主義。2018年巴新政府上臺(tái)后采取了幾項(xiàng)政策措施來(lái)應(yīng)對(duì)疲軟的經(jīng)濟(jì)，譬如減少非必要的進(jìn)口、使進(jìn)口關(guān)稅和稅率合理化、與國(guó)際貨幣基金組織達(dá)成協(xié)議使巴基斯坦獲得融資優(yōu)惠等。未來(lái)巴基斯坦政府的目標(biāo)是使經(jīng)濟(jì)走上可持續(xù)增長(zhǎng)的道路，為此積極推行經(jīng)濟(jì)政策吸引投資，多次在國(guó)際會(huì)議上強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、反恐合作的重要性并達(dá)成眾多共識(shí)。中巴經(jīng)濟(jì)走廊是雙方務(wù)實(shí)合作的最大體現(xiàn)，已經(jīng)有眾多項(xiàng)目完工并且切實(shí)為巴基斯坦帶來(lái)了利益。巴基斯坦自2017年成為上合組織成員國(guó)以來(lái)，“積極參與包括外交、國(guó)防、國(guó)家安全、經(jīng)貿(mào)、科技創(chuàng)新、青年婦女賦權(quán)、旅游、媒體等各層次機(jī)制?！边@將為巴基斯坦未來(lái)的反恐合作提供有利條件。

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