社會資本理論視角下應(yīng)急管理多元參與面臨的困境及其化解

王瑩

[摘? 要]非政府組織、企業(yè)、公民等多元社會主體共同參與突發(fā)事件應(yīng)急管理是提升應(yīng)急管理能力與水平，實現(xiàn)社會安全的理想途徑。社會資本的充分發(fā)育則是應(yīng)急管理多元參與得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國社會普遍信任衰退、互惠規(guī)范虧空、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)脆弱等社會資本狀況制約著應(yīng)急管理多元參與的實現(xiàn)。鑒于此，在中國實現(xiàn)應(yīng)急管理的多元參與，需要以提升社會信任、完善互惠規(guī)范和健全參與網(wǎng)絡(luò)為主線，整合和改善社會資本總體狀況，重點培育和發(fā)展應(yīng)急與安全方面的社會資本。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急管理;多元參與;社會資本

[中圖分類號]D63? [文獻標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）01-0064-07

黨的十九大報告提出要堅持總體國家安全觀，滿足人民日益增長的安全需求，持續(xù)提升公共安全與應(yīng)急管理水平，構(gòu)筑適應(yīng)人民美好生活需求的公共安全和應(yīng)急管理體系。安全是實現(xiàn)人民美好生活的重要前提和基礎(chǔ)，人民日益增長的美好生活需要對構(gòu)建公共安全和應(yīng)急管理體系提出新的挑戰(zhàn)和要求。個別應(yīng)急管理政府部門，在突發(fā)事件預(yù)防及處置中資源投入能力有限，同時受層級和法規(guī)的制約，在面臨緊急突發(fā)事件時往往缺乏隨機應(yīng)變與彈性調(diào)整的能力，從而導(dǎo)致突發(fā)事件處置不力。由此，政府需要利用民間社會資源彌補自身缺陷，建立應(yīng)急管理的多元參與機制，充分發(fā)揮跨領(lǐng)域、跨層級、跨部門的組織合作體系，通過社會資本的培育和運用，提高應(yīng)急管理多元參與效率，全面提升應(yīng)急管理能力與水平。

一、問題的提出

公共安全是最基本的民生，步入新時代，安全成為民生的重要內(nèi)容之一，只有切實增強人民群眾的安全感，才能不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感。[1]應(yīng)急管理是針對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等各類突發(fā)事件，在準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)等階段全方位、全過程的管理，國家應(yīng)急管理部成立之后，我國的應(yīng)急管理從強調(diào)全災(zāi)害管理走向重視全過程管理。[2]應(yīng)急管理是實現(xiàn)人民群眾美好生活需要的安全保障，也是實現(xiàn)國家安全和社會安全的核心內(nèi)容。隨著突發(fā)事件的日益增多，應(yīng)急管理問題受到了廣泛關(guān)注，研究內(nèi)容涵蓋應(yīng)急管理的提出背景、意義內(nèi)涵、制度與體系建設(shè)、工作重點、存在的主要問題、對策、應(yīng)急機制選擇等，目前研究主要聚焦于以下四個方面：其一，基于大數(shù)據(jù)和智慧城市視角探究應(yīng)急管理的體制機制創(chuàng)新。周芳儉、何振（2017）提出發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)越的數(shù)據(jù)收集整理、關(guān)聯(lián)分析與深度挖掘等功能，以提高應(yīng)急管理能力。劉曉云（2013）基于智慧城市視角提出智能應(yīng)急系統(tǒng)的技術(shù)及應(yīng)用。其二，基于協(xié)同治理視角研究新時代應(yīng)急管理體系構(gòu)建。馬寶成（2018）認(rèn)為新時代必須全面推進應(yīng)急管理體系建設(shè)，持續(xù)提升應(yīng)急管理協(xié)同能力。曹海峰（2018）提出協(xié)同治理視域下要實現(xiàn)應(yīng)急管理信息資源的共建共享。其三，基于社會資本理論探尋應(yīng)急管理存在的問題及對策。黃程棟（2014）以社會資本理論為分析視角，在分析應(yīng)急管理中整合社會資本面臨的困境基礎(chǔ)上，探尋應(yīng)急管理的路徑。趙延?xùn)|（2015）分析了社會資本在應(yīng)急管理中的作用，提出培育社會資本推進應(yīng)急管理的路徑。其四，國外應(yīng)急管理相關(guān)經(jīng)驗與啟示。吳大明、宋大釗（2019）總結(jié)了美國應(yīng)急管理法律體系的基本特點，提出了健全和完善我國應(yīng)急管理法律體系的建議。

縱觀上述研究，目前對應(yīng)急管理的研究已經(jīng)取得了很大進展，但很多研究還停留在技術(shù)層面，較多考慮大數(shù)據(jù)和智慧城市等外部環(huán)境因素對應(yīng)急管理的影響。部分學(xué)者雖從協(xié)同治理、社會資本角度出發(fā)探究應(yīng)急管理碎片化等問題產(chǎn)生的根源，但多數(shù)研究仍缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，且更多地從行政關(guān)系的角度找尋問題解決辦法，導(dǎo)致政府部門規(guī)模不斷擴張。通過對已有文獻梳理可見，當(dāng)前對應(yīng)急管理的研究，需要在社會資本理論基礎(chǔ)上結(jié)合社會內(nèi)部蘊含的社會資本實際進行討論。與此同時，哈佛大學(xué)教授羅伯特·帕特南也認(rèn)為每個人生活的社會環(huán)境中蘊藏著充裕的社會資本，結(jié)合人與人在社會交往中形成的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來探討應(yīng)急管理問題，有助于化解突發(fā)事件的困境。因此，本文主要從社會資本的信任、規(guī)范與網(wǎng)絡(luò)三個方面出發(fā)，研究應(yīng)急管理的多元參與，探究應(yīng)急管理多元參與的現(xiàn)實困境，并為其找尋化解之道。

二、社會資本：應(yīng)急管理多元參與的基礎(chǔ)

應(yīng)急管理多元參與在調(diào)動政府、企業(yè)、非政府組織、公民個人等組織和行動者發(fā)揮其知識、技能、資源優(yōu)勢等方面具有重要的作用，且在應(yīng)急管理過程能夠?qū)崿F(xiàn)“整體功能大于部分功能之和”，是促進社會安全運行與發(fā)展的理想路徑。社會資本自20世紀(jì)80年代出現(xiàn)，90年代興起，現(xiàn)已成為一個國際性學(xué)術(shù)熱點，并為人類社會發(fā)展困境、探求治道變革提供了一種概括力超強的理論解釋范式。[3]社會資本的充分發(fā)育是應(yīng)急管理多元參與實現(xiàn)的基礎(chǔ)。

（一）應(yīng)急管理：走向多元參與的必然性

應(yīng)急管理的最終目的是保護公眾的生命及財產(chǎn)安全，維護社會公共秩序，最大限度地避免公眾利益受到損害。政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力固然重要，但更重要的是動員全社會力量支持和參與突發(fā)事件應(yīng)對，實現(xiàn)應(yīng)急管理的多元參與。首先，多元參與是應(yīng)對當(dāng)前我國突發(fā)事件頻發(fā)的現(xiàn)實需要。我國每年各類突發(fā)事件不斷涌現(xiàn)，包括地震、干旱、高溫、火災(zāi)、水污染、食物中毒、工程事故、群體性事件等，嚴(yán)重威脅著社會秩序和人民的生命財產(chǎn)安全。其次，多元參與是應(yīng)對高風(fēng)險性社會挑戰(zhàn)的主要途徑。隨著改革向縱深推進，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變動，貧富差距日益增大，城市拆遷、企業(yè)改制、下崗失業(yè)、勞資糾紛等引發(fā)的各類矛盾沖突成為威脅社會安全與發(fā)展的主要因素，整個社會呈現(xiàn)出高風(fēng)險性的特征。再次，多元參與是回應(yīng)應(yīng)急管理不確定性和復(fù)雜性的必然選擇。隨著全球人口增加、氣候變化、城市化的快速發(fā)展、科技的進步、信息化以及社會轉(zhuǎn)型的推進，應(yīng)急管理越來越呈現(xiàn)出不確定性和復(fù)雜性的特征。例如，大雨、大雪等自然的天氣變化，以往只需要攜帶雨具，增加衣物防雨御寒就可以，而在現(xiàn)代社會則有可能造成整個城市運行癱瘓。另外，應(yīng)急管理涉及不同群體的利益，不同群體不同的利益取向和價值選擇增加了應(yīng)急管理的復(fù)雜性。

面對以上現(xiàn)實，可以發(fā)現(xiàn)，離開全社會的支持和參與，政府單一主體的力量不足以圓滿應(yīng)對各類突發(fā)事件?！皣?、市場和公民社會中，任何一個主體都不可能獨自承擔(dān)應(yīng)對突發(fā)事件的重任，因為他們能力有限，而且本身也在制造風(fēng)險。若僅依靠政府、國家或者公民社會的力量，會使突發(fā)事件的應(yīng)對失效?！盵4]那么單一治理機制失效的問題該如何解決？集體行動的困境僅憑個人的力量不容易解決，但是單靠國家的力量以及正式制度機制也很難解決。然而，通過社群的自主治理，加上國家機構(gòu)正式權(quán)威的監(jiān)督，問題倒容易得到解決[5]。因此，在發(fā)揮政府在應(yīng)急管理中主導(dǎo)作用的同時，必須盡可能調(diào)動非政府組織、企業(yè)、公民等多元社會主體的力量，努力拓寬社會參與渠道，充分發(fā)揮多元社會主體的資源、技術(shù)、經(jīng)驗等專長，形成全民動員、集體參與的局面，共同應(yīng)對突發(fā)事件，群防群治，實現(xiàn)應(yīng)急管理多元社會主體的優(yōu)勢互補與相互協(xié)調(diào)。

（二）社會資本：多元參與的基礎(chǔ)

20世紀(jì)80年代以來，社會資本理論逐步興起，成為國際性學(xué)術(shù)研究的熱點，尤其在政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)及行為組織理論等領(lǐng)域備受關(guān)注。1980年，法國學(xué)者布迪厄在《社會科學(xué)研究》雜志上發(fā)表了《社會資本隨筆》一文，文章初步分析了社會資本的概念，即“實際或潛在資源的集合，這些資源與由相互默認(rèn)或承認(rèn)的關(guān)系所組成的持久網(wǎng)絡(luò)有關(guān)，而且這些關(guān)系或多或少是制度化的。”[6]1988年，美國社會學(xué)家科爾曼教授發(fā)表了《作為人力資本發(fā)展條件的社會資本》，文章全面系統(tǒng)地分析了社會資本的概念。他認(rèn)為“社會資本的定義由其功能而來，是具有各種形式的不同實體。他們由構(gòu)成社會結(jié)構(gòu)的各個要素所組成，并且為結(jié)構(gòu)內(nèi)部的個人行動提供便利?！盵7]將社會資本的概念引入公共政策與民主治理領(lǐng)域的則是哈佛大學(xué)政治學(xué)與社會學(xué)教授羅伯特·帕特南。他在1993年出版了《使民主運轉(zhuǎn)起來》一書，在書中明確將社會資本界定為“社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會的效率?！盵8]此外，英國南安普敦大學(xué)教授肯尼斯·紐頓、美國約翰霍普金斯大學(xué)教授弗朗西斯·福山等學(xué)者也對社會資本提出了自己的看法。

盡管學(xué)者們對社會資本的理解多種多樣，但是他們共同的取向都是將社會資本定義為建立在普遍信任、互惠規(guī)范與合作基礎(chǔ)上的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。首先，社會資本表現(xiàn)為公民之間彼此規(guī)范、信任與合作的價值觀或態(tài)度。其次，社會資本體現(xiàn)為與公民私生活相關(guān)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。最后，社會資本有利于達成集體行動。作為分析社會新的范式工具，社會資本為我們深入認(rèn)識和分析我國應(yīng)急管理多元參與提供了新的視角。對于應(yīng)急管理多元參與的社會資本可以這樣理解：基層政府、非政府組織、企業(yè)、社區(qū)居民等城市區(qū)域內(nèi)的行為主體，通過在城市社會結(jié)構(gòu)中形成的信任、認(rèn)同、規(guī)范與社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，對應(yīng)急管理資源傳遞和分配產(chǎn)生重要影響的各種力量。

（三）邏輯關(guān)聯(lián)：社會資本與應(yīng)急管理多元參與

作為一種建立在信任基礎(chǔ)上，為提升社會效率而采取集體行動的規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，社會資本能夠有效地推動應(yīng)急管理中基層政府、非政府組織、企業(yè)和公民等多元社會主體的服務(wù)整合、集體行動、合作關(guān)系與協(xié)調(diào)聯(lián)動。

1.普遍信任是應(yīng)急管理多元參與的心理基礎(chǔ)。信任包括特殊信任（熟人之間的信任）和一般信任（陌生人之間的信任），是社會資本的核心部分。信任能使不同主體在情感認(rèn)同的基礎(chǔ)上形成平穩(wěn)的行為秩序，促進不同主體的合作與責(zé)任等意識，提升集體行動的效率，實現(xiàn)不同主體在公共事務(wù)治理中的有序協(xié)作，達成公共事務(wù)的高效治理。應(yīng)急管理多元參與的形成源于各方主體的責(zé)任與合作意識，而這些意識的形成源于多元社會主體彼此間的信任。信任是合作的前提，沒有基本的信任，應(yīng)急管理多元參與則缺失了精神根基。在應(yīng)急管理中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民等多元社會主體能真正彼此信任，才有可能形成合作的意識和行為，從而提升突發(fā)事件應(yīng)對的效率。因此，普遍信任是確保應(yīng)急管理多元參與有效性的心理基礎(chǔ)。

2.互惠規(guī)范是應(yīng)急管理多元參與的制度基礎(chǔ)。互惠規(guī)范是人們?yōu)榱斯?jié)省交易成本，有效利用資源，在普遍交往過程中，經(jīng)過長期博弈，形成的用以約束行為主體互動交流的框架，包括正式規(guī)范（如法律、制度、政策等）和非正式規(guī)范（如風(fēng)俗習(xí)慣、道德觀念等）兩種類型?；セ菀?guī)范通過約束和調(diào)節(jié)各方主體的行為發(fā)揮著增進信任和合作的功能。應(yīng)急管理多元參與需要政府、非政府組織、企業(yè)、公民等不同行為主體進行互動合作，不同主體合作的有效性取決于互惠規(guī)范的統(tǒng)一性，如果沒有統(tǒng)一的行為規(guī)范，各主體則傾向于追尋各自的私人利益，互動合作的有效性將會受到制約，不利于應(yīng)急管理整體效用的提升。人們在交往中形成的正式、非正式的社會規(guī)范能夠約束相關(guān)主體的行為，減少相關(guān)主體的投機傾向，突破集體行動的困境，使相關(guān)主體的行為有章可循，避免混亂無序，提高協(xié)作的可能性，從而提升應(yīng)急管理的整體效益。所以，互惠規(guī)范是維系應(yīng)急管理多元參與有序性的制度基礎(chǔ)。

3.社會網(wǎng)絡(luò)是應(yīng)急管理多元參與的組織基礎(chǔ)。社會網(wǎng)絡(luò)包括參與網(wǎng)絡(luò)、組織網(wǎng)絡(luò)和制度網(wǎng)絡(luò)三種類型，它是社會行為主體之間互動合作形成的各種關(guān)系的集合，如權(quán)威關(guān)系、互助關(guān)系、規(guī)范信息網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等。各行為主體在不斷地社會互動中形成共同的目標(biāo)，確立密切合作的關(guān)系，資源在主體間流動并輸出能量，形成運行高效合理的立體網(wǎng)絡(luò)，為促進集體行動的有效性提供平臺。應(yīng)急管理多元參與主張擴大社會參與，培育非政府組織的能力，彌補政府應(yīng)對突發(fā)事件資源與能力的不足，通過政府、非政府組織、企業(yè)、公眾等多元社會主體之間廣泛有效的合作網(wǎng)絡(luò)提升應(yīng)急管理的整體效能。社會網(wǎng)絡(luò)可以連接不同的利益集團與群體，協(xié)調(diào)他們的利益差異，避免沖突，促進各方彼此尊重，平等相處，維護社會的和諧穩(wěn)定，同時它還能為多元社會主體的溝通合作提供平臺，保證公民的多渠道參與，有利于增進和擴大彼此互信，提升治理效能。因此，廣泛的社會網(wǎng)絡(luò)為應(yīng)急管理多元參與奠定了良好的組織基礎(chǔ)。

三、社會資本流失：應(yīng)急管理多元參與的現(xiàn)實困境

應(yīng)急管理多元參與是我國突發(fā)事件頻繁發(fā)生且復(fù)合性、擴散性、破壞性日益突出背景下的必然選擇。社會資本在應(yīng)急管理多元參與中作用的發(fā)揮取決于社會資本的狀況。目前，我國存在社會信任衰退、互惠規(guī)范虧空和社會網(wǎng)絡(luò)脆弱等社會資本流失的狀況，影響應(yīng)急管理多元參與。

（一）社會信任衰退增加了應(yīng)急管理多元主體合作的難度

社會信任是人們在長期的社會交往中逐漸形成的，它能夠提升社會互動與合作的效率。社會成員之間的信任度越高，應(yīng)急管理多元社會主體合作的效果也越好。但是，我國改革開放以來，一方面經(jīng)濟高速發(fā)展，另一方面社會不斷分化，階層之間相互封閉隔離、存在著較多的溝通障礙，造成社會信任的衰退，這直接削弱了應(yīng)急管理多元參與的群眾基礎(chǔ)，增加了多元社會主體合作的難度。

1.公民與公民之間的信任度降低。費孝通先生認(rèn)為，人們之間的信任是有差異的，主要表現(xiàn)為根據(jù)“血緣”“地緣”由近到遠而呈現(xiàn)出信任逐漸減弱的趨勢。[9]人與人之間這種血緣與家族觀念根深蒂固的現(xiàn)象，造成我們現(xiàn)代社會缺乏廣泛的一般性社會信任。另外，當(dāng)今社會以效率為主導(dǎo)，人們的生活節(jié)奏不斷加快，人與人之間的情感逐漸變得冷漠，社會內(nèi)部公民間的信任度也在不斷下降。例如，各地經(jīng)常有老人和小孩摔倒在街上而無人敢去攙扶的現(xiàn)象出現(xiàn)的報道。公民間信任度的下降，一方面造成非政府組織缺乏應(yīng)有的凝聚力，社會參與效率低下，另一方面導(dǎo)致公民的社會力量難以聚集，統(tǒng)一行動困難。這種公民間普遍信任降低的狀況使得人們在面臨突發(fā)事件時，也難以達成共識、形成合力，公民間的合作難度增加。

2.公民對政府的信任度不高。公民對政府的信任度不高，一方面表現(xiàn)為，由于溝通機制的不完善而導(dǎo)致上情下達和下情上達不夠暢通。上情不能及時下達使得政府很難將突發(fā)事件應(yīng)對和處置的要求及時傳達到每個公民，政府應(yīng)對突發(fā)事件的要求難以及時轉(zhuǎn)化為公民的行動;下情不能及時上達，使得公民的合理建議無法及時反映到政府部門，公民應(yīng)對突發(fā)事件的合理化建議難以轉(zhuǎn)化為政府部門的正確決策。從而使得公民與政府在應(yīng)對突發(fā)事件時步調(diào)不一致。另一方面表現(xiàn)為，公民對于政府公共政策和治理能力的懷疑以及對于公務(wù)員個體的不滿。當(dāng)前政府的組織機構(gòu)、工作職能還不夠完善，個別公務(wù)員存在腐敗、瀆職等違紀(jì)行為，還有部分公務(wù)員工作態(tài)度馬虎、能力欠缺。這些問題的存在降低了公民對政府的信任，影響著公民參與應(yīng)急管理的積極性，從而削弱了應(yīng)急管理的整體力量。

（二）互惠規(guī)范社會資本虧空導(dǎo)致應(yīng)急管理多元主體缺乏行動依據(jù)

互惠規(guī)范是約束與保障社會資本的關(guān)鍵因素。實踐證明，互惠規(guī)范越完善，多元社會主體在應(yīng)急管理中所發(fā)揮的作用越積極。目前，我國多元社會主體在應(yīng)急管理中發(fā)揮作用的力度不大的原因之一是規(guī)范社會資本虧空。在我國應(yīng)急管理實踐中，規(guī)范社會資本虧空的突出表現(xiàn)為正式規(guī)范滯后和非正式規(guī)范缺失。

1.我國應(yīng)急管理的正式規(guī)范滯后主要表現(xiàn)在法律法規(guī)尚不健全。我國應(yīng)急管理仍以政府單一主體為主導(dǎo)，2003年“非典”事件以來，國家頒布了較多有關(guān)應(yīng)急管理的法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)多是“注重政府及部門的職責(zé)，強調(diào)單個領(lǐng)域內(nèi)專項立法，如水資源、土地資源、放射性污染等方面的危機防治法律法規(guī)，條塊分立，適用部門范圍狹窄”[10]，而對政府之間、部門之間縱向以及橫向的協(xié)作，多元社會主體參與應(yīng)急管理的方式、職責(zé)等問題未進行明確的規(guī)定，不能適應(yīng)應(yīng)急管理多元參與的發(fā)展。我國應(yīng)急管理法律法規(guī)的滯后制約了政府及其部門間縱橫協(xié)作，非政府組織、企業(yè)、公民等缺乏參與應(yīng)急管理的空間與平臺，最終將影響我國應(yīng)急管理多元參與的實現(xiàn)。

2.我國應(yīng)急管理的非正式規(guī)范缺失主要表現(xiàn)為道德失范。一方面，我國傳統(tǒng)道德規(guī)范中更為強調(diào)個體自主和自立，欠缺互助協(xié)作的思想意識，處事多為“各人自掃門前雪”的單一思維，這種思維模式導(dǎo)致在城市應(yīng)急管理中，相關(guān)主體缺乏全局的心胸與視野，只管自己眼前的事，以追求自身利益和自我便利為中心，而缺乏與其他主體合作的意識與行為。另一方面，道德規(guī)范的實現(xiàn)受人的心理、情感和價值觀的支配，依賴于人的自覺行為，在突發(fā)事件的困境中，常態(tài)的道德規(guī)范往往會失靈而衍生出許多不道德的行為，如部分人在突發(fā)事件來臨時散布謠言、商家在突發(fā)事件發(fā)生后為牟利而哄抬物價等。這些行為極易引發(fā)次生公共危機，導(dǎo)致相關(guān)主體陷于混亂、疑慮而加大應(yīng)急管理多元參與的難度。

（三）社會網(wǎng)絡(luò)脆弱使得應(yīng)急管理多元主體難以形成合力

社會網(wǎng)絡(luò)是多元社會主體在互動參與過程中形成的，健康完善、聯(lián)系緊密的社會關(guān)系，能夠促進多元社會主體的協(xié)調(diào)與合作。從實踐看，目前我國應(yīng)急管理中的社會網(wǎng)絡(luò)較為脆弱，具體表現(xiàn)為多元社會主體參與應(yīng)急管理的公共精神缺失以及組織性缺乏。

1.我國傳統(tǒng)社會資本因扎根于以家庭或家族為單位的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)內(nèi)部，具有小規(guī)模、高同質(zhì)的特性，且人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以家庭為中心，呈現(xiàn)出從親到疏層層向外延伸的差序。[11]因為過于強調(diào)通過血緣共同體來形成和維持信任，在整個社會運行過程中容易形成基于家族和宗族的特殊價值觀，這種價值觀“僅僅因為與行為者之間的特殊關(guān)系而認(rèn)定其價值的優(yōu)先性”[12]。這種建立在特殊關(guān)系價值觀基礎(chǔ)上的社會網(wǎng)絡(luò)具有封閉性、排他性和不平等性，不利于現(xiàn)代公民意識和公共精神的培育和發(fā)展，影響多元社會主體在應(yīng)急管理過程中的有效協(xié)作。

2.社會網(wǎng)絡(luò)是社會資本產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，其形成有賴于非政府組織的社會參與。當(dāng)前，我國社會網(wǎng)絡(luò)脆弱主要源于非政府組織自身發(fā)展滯后。我國的非政府組織和社會參與自改革開放以來不斷發(fā)展，但仍滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展，難以承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能。主要表現(xiàn)在：一是受行政干預(yù)過多，自主性和獨立性缺乏。二是運行效率不高，創(chuàng)造性、服務(wù)意識、進取精神和應(yīng)變能力缺乏。三是能力不足，未能發(fā)揮好在突發(fā)事件處理中的溝通協(xié)調(diào)、紐帶服務(wù)、有效監(jiān)督等作用。四是社會公信力較低，缺乏社會基礎(chǔ)，與公民的有效溝通不足。正是非政府組織存在的這些問題，造成社會網(wǎng)絡(luò)組織性缺乏，制約著應(yīng)急管理多元社會主體合作效應(yīng)的發(fā)揮，從而削弱了突發(fā)事件應(yīng)急管理的組織基礎(chǔ)。

四、社會資本培育與發(fā)展：化解應(yīng)急管理多元參與困境

優(yōu)質(zhì)的社會資本是應(yīng)急管理多元參與得以實現(xiàn)的紐帶與基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)社會安全的前提條件。必須利用政府和社會的力量合理投資并有效使用社會資本，完善社會資本應(yīng)該具有的公共精神、普遍信任、互惠規(guī)范，以及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等正向功能，化解應(yīng)急管理多元參與困境。

（一）提升社會信任，強化社會資本在應(yīng)急管理多元參與中的信任保障

1.建立和完善政務(wù)公開制度，堅持政府的政務(wù)信息公開，構(gòu)建誠信政府。突發(fā)事件發(fā)生后，政府如果不如實地公布信息，公民就無法準(zhǔn)確獲悉突發(fā)事件的真實情況和嚴(yán)重程度，公民對政府的信任就會降低。因此，政府在突發(fā)事件發(fā)生時應(yīng)及時讓公民了解事件發(fā)展的實際情況，全方位地公開突發(fā)事件相關(guān)信息。政府可以借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)實時更新突發(fā)事件處理進展，讓人們隨時隨地獲取相關(guān)信息，了解事件發(fā)展。通過政府政務(wù)信息公開，促進公民與政府之間有效溝通，從而增強公民對政府的信任，使公民應(yīng)對突發(fā)事件時沉著冷靜，盡到應(yīng)盡的社會責(zé)任。

2.培育一般社會成員之間的信任。隨著城市化的快速發(fā)展，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會基于親緣、地緣形成的信任體系逐漸解體，現(xiàn)代城市社會生活日趨復(fù)雜，不確定性增強，人們的孤獨感增強，存在感和安全感不斷降低，人與人之間的信任度逐漸衰減，人們的交往成本不斷提高。這種人與人之間信任的缺失會增大突發(fā)事件發(fā)生時資源配給的難度，降低社會動員效果，最終導(dǎo)致應(yīng)急管理低效。因此，培育社會成員之間的信任非常緊迫，一方面，我們要弘揚誠信做人的傳統(tǒng)美德，加強對公民的誠信教育，通過評選典型人物和宣傳典型事跡引導(dǎo)公民樹立誠信意識，提高人與人彼此間的信任度。另一方面，我們要建立和完善社會信用制度，推動社會信用評價等級建設(shè)，通過制度規(guī)范公民的行為，培育公民間的相互信任。

（二）完善互惠規(guī)范，強化社會資本在應(yīng)急管理多元參與中的規(guī)范保障

1.完善正式規(guī)范體系，健全以應(yīng)急管理多元參與為導(dǎo)向的法規(guī)、政策或指導(dǎo)方針。制度作為正式的規(guī)范，以其公正與非人格的特質(zhì)在人們的合作中發(fā)揮著保障作用，有力支持應(yīng)急管理多元社會主體的協(xié)調(diào)合作。一是要健全應(yīng)急管理法律法規(guī)體系，尤其要完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》，根據(jù)現(xiàn)代突發(fā)事件綜合治理的特點明確規(guī)定突發(fā)事件等級與處置程序、資源分配、協(xié)作與責(zé)任劃分等內(nèi)容，提高法律的實用性，確立應(yīng)急管理多元參與的基本規(guī)范。二是克服立法矛盾、消除法律規(guī)范彼此間不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》的基礎(chǔ)上新增立法、進行法律解釋等，拓寬單項法律的適用范圍，消除單項法律的立法矛盾和沖突，克服法律間不相銜接配套的狀況，實現(xiàn)應(yīng)急管理法律規(guī)范協(xié)調(diào)統(tǒng)一。三是在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中明確應(yīng)急管理多元主體在治理過程中的權(quán)利與責(zé)任，賦予應(yīng)急管理中非政府組織、企業(yè)以及公民參與的權(quán)利，并確立相應(yīng)的責(zé)任，使其能夠更好地發(fā)揮應(yīng)對突發(fā)事件的主動性。

2.完善非正式規(guī)范體系，建構(gòu)維系應(yīng)急管理多元主體協(xié)同參與的道德體系。與應(yīng)急管理多元參與相適應(yīng)的非正式規(guī)范體系的建設(shè)，需要以法律法規(guī)為指導(dǎo)，并與法律法規(guī)建設(shè)相互補充。政府部門要對應(yīng)急管理多元社會主體參與過程中出現(xiàn)的先進事跡，通過多種途徑進行廣泛的宣傳教育，樹立學(xué)習(xí)典范，提升人們的公民意識和道德水平，引導(dǎo)相關(guān)主體形成多元協(xié)作參與的觀念。應(yīng)急管理多元參與非正式規(guī)范的建設(shè)，還必須把握住突發(fā)事件處理的契機。因為突發(fā)事件經(jīng)歷危機的同時也是解決問題的一個契機，它會動搖陳舊的傳統(tǒng)觀念、破壞傳統(tǒng)道德和習(xí)俗，這對于建立應(yīng)急管理多元參與的道德規(guī)范和思維觀念是一個應(yīng)該把握的有利時機。要抓住機會適時開展危機教育，以增強公民對突發(fā)事件的風(fēng)險意識與心理承受能力。

（三）健全參與網(wǎng)絡(luò)，強化社會資本在應(yīng)急管理多元參與中的網(wǎng)絡(luò)保障

1.建立多元主體間相互對等的溝通機制，健全公民與政府之間的溝通網(wǎng)絡(luò)。突發(fā)事件發(fā)生后，往往需要政府、非政府組織、企業(yè)與公民等多元主體的溝通與合作。只有通過多元主體密切不斷的互動與溝通，才能有效動員和整合多方力量共同參與突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)對。一是建立上下互為貫通的傳達匯報機制，為多元社會主體水平和垂直溝通提供通道。有了傳達匯報機制，政府能夠及時將突發(fā)事件狀況和應(yīng)對要求傳達到所有公民，同時公民也可以將其對突發(fā)事件應(yīng)對的意見和建議反映到政府相關(guān)部門。二是健全多元主體的溝通渠道。在了解不同主體能力與限制的基礎(chǔ)上，借助大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)建立彼此聯(lián)系協(xié)商的管道，分享資源與信息。各級黨組織、人大、政協(xié)和政府部門應(yīng)該設(shè)立專門的組織機構(gòu)，為政府與公民之間相互溝通提供相應(yīng)的渠道。三是培育公共精神，促進公民參與。多渠道多方位培育公民主體性和責(zé)任感，增強公民參與的意識，讓公民切身感受到應(yīng)急管理對社會、對個人的重要價值，掌握應(yīng)急管理知識和技能，全面提升參與的能力和水平。

2.著力培育非政府組織，為完善社會網(wǎng)絡(luò)提供基礎(chǔ)。一是要培育公民的互助品質(zhì)、激發(fā)其志愿精神?；ブ焚|(zhì)和志愿精神是社會資本的內(nèi)在特征，它能夠更為迅速地緩解突發(fā)事件的不良后果。在面對突發(fā)事件時，公民要建立信任，發(fā)揮自救和互救的重要作用，主動參與非政府組織，積極合作，共同克服困難，爭取在政府介入之前能夠控制和緩解危機。二是要加強非政府組織自身能力的培育。不斷提升非政府組織，尤其是應(yīng)急性志愿組織的救援技能，加強對其內(nèi)部人員應(yīng)對突發(fā)事件知識和技能的培訓(xùn)，提升他們的應(yīng)急能力和水平，并利用自身在社會動員與整合方面的優(yōu)勢，不斷從危機應(yīng)對中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，提升突發(fā)事件應(yīng)對能力。三要加大政府對非政府組織的支持力度，放松對其管制。政府在人力、物力和財力資源方面擁有絕對的優(yōu)勢，所以要在技術(shù)上支持非政府組織，聘請專家對非政府組織進行指導(dǎo)和培訓(xùn)，還要在資金上適當(dāng)?shù)胤龀址钦M織，促進他們更好地成長。另外，政府要改變過去對非政府組織過度管制的弊端，降低其成立門檻，并做好對非政府組織的監(jiān)督工作，促進其健康成熟發(fā)展，從而充分發(fā)揮非政府組織在應(yīng)急管理全過程中的作用。

社會資本的培育和發(fā)展有助于應(yīng)急管理多元參與的實現(xiàn)。隨著新時代人民對安全需求的提升，實現(xiàn)社會安全需要更多的資源投入，這就使得正確認(rèn)識與科學(xué)利用社會資本成為必須。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，我們要調(diào)動非政府組織、企業(yè)和公民等多元社會主體參與突發(fā)事件應(yīng)急管理的積極性，促進多元社會主體間信任、規(guī)范和社會網(wǎng)絡(luò)的形成，不斷積累社會資本，充分發(fā)揮社會資本的作用，提升應(yīng)急管理的能力與水平，增強應(yīng)急管理的有效性。

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