發(fā)揮人大監(jiān)督在公民公益性舉報(bào)中的作用

公民公益性舉報(bào)是指公民為維護(hù)公共利益，按照憲法和法律的規(guī)定向行政機(jī)關(guān)反映他人違法情況的行為。近年來，隨著公民維權(quán)意識(shí)的提升和對(duì)美好生活的追求，沉寂在法律中的公民舉報(bào)條款逐步被激活。公民將發(fā)生在身邊的違法行為向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行反映，以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)依法履行法定的職責(zé)。政府為了提高行政效率和更好地為人民群眾服務(wù)，也在鼓勵(lì)公民積極地行使憲法與法律規(guī)定的舉報(bào)權(quán)。2018年7月，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“政務(wù)服務(wù)平臺(tái)要暢通網(wǎng)上咨詢投訴渠道，及時(shí)反饋群眾和市場(chǎng)主體反映的問題并加以解決，這樣良性的社會(huì)信用系統(tǒng)才會(huì)逐步建立起來。”然而，這一維護(hù)公共利益的舉報(bào)在實(shí)踐過程卻遇到了一定的難題。2018年2月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》否定了公益性舉報(bào)人在行政訴訟中的原告資格。這意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)于公益性舉報(bào)處理或不處理，都不受行政訴訟的監(jiān)督。但現(xiàn)實(shí)中確有行政機(jī)關(guān)對(duì)于公益性舉報(bào)置之不理或不了了之的情形。在行政訴訟這一外部監(jiān)督缺位的情形下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人大監(jiān)督在維護(hù)公民公益性舉報(bào)中的作用，體現(xiàn)人大監(jiān)督與公民公益性舉報(bào)的天然聯(lián)系。

一、公民公益性舉報(bào)外部救濟(jì)的缺位

公民公益性舉報(bào)的法律依據(jù)包含以下三種類型，其一，依據(jù)《憲法》第四十一條中規(guī)定：“對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。”該條款明確規(guī)定了公民有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法失職行為進(jìn)行舉報(bào)的權(quán)利。但《憲法》該條款規(guī)定的舉報(bào)對(duì)象十分明確，僅針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，不涉及其他具有平等地位的一般公民。其二，依據(jù)各法律中規(guī)定的舉報(bào)條款。我國(guó)大量的法律中規(guī)定了公民舉報(bào)的條款，例如，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第六條中規(guī)定，“任何組織和個(gè)人都有權(quán)向有關(guān)部門和機(jī)關(guān)舉報(bào)或者控告違反本法的行為。野生動(dòng)物保護(hù)主管部門和其他有關(guān)部門、機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)或者控告，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法處理?！逼淙罁?jù)政府部門公共服務(wù)性質(zhì)的規(guī)定。例如，濟(jì)南市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的《濟(jì)南市12345市民服務(wù)熱線條例》中規(guī)定，對(duì)涉及本市行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)治理和公共服務(wù)提出咨詢、求助、建議、投訴、舉報(bào)等事項(xiàng)可以通過“12345”市民熱線進(jìn)行處理。

2018年3月，全國(guó)人民代表大會(huì)通過了《監(jiān)察法》，其中規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。這意味著以《憲法》為依據(jù)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守等方面的舉報(bào)可由各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行處理并由各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)展開外部監(jiān)督①。然而，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)更多的公益性舉報(bào)情形是公民以其他公民為對(duì)象進(jìn)行的舉報(bào)，有別于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的舉報(bào)。這一類型公益性舉報(bào)的目的在于請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)對(duì)他人違法行為予以查處、制止，屬于請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)依法履行查處違法行為的內(nèi)容。

2017年國(guó)家信訪局發(fā)布了《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》，其中規(guī)定，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)查處違法行為、履行保護(hù)人身權(quán)或者財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益法定職責(zé)的原則上不再適用信訪條例。這也就意味著公民公益性舉報(bào)并不屬于信訪事項(xiàng)的范疇，對(duì)于行政機(jī)關(guān)未依法履行查處違法行為的需要接受司法的監(jiān)督。但2018年2月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》卻否定了公益性舉報(bào)人的原告資格，這使得行政機(jī)關(guān)在處理公益性舉報(bào)方面缺少了外部的監(jiān)督。雖然《行政訴訟法》規(guī)定人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的，可以向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議或向人民法院提起行政公益訴訟，但從目前行政公益訴訟的情況來看，其作用并不樂觀。從德惠市檢察院訴朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府不履行環(huán)保監(jiān)督管理職責(zé)案②來看，無論是法院還是檢察院均還未弄清楚公益訴訟的監(jiān)督范圍。至少?gòu)姆ㄔ悍矫鎭砜?，其認(rèn)為檢察院無權(quán)對(duì)于行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公共資金、資源的行為進(jìn)行監(jiān)督。因此，面對(duì)公民公益性舉報(bào)外部救濟(jì)缺位的狀況，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。

二、公民公益性舉報(bào)與人大監(jiān)督的天然聯(lián)系

按照法律的規(guī)定，公民不僅僅可以向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行公益性舉報(bào)，也可以向其他有權(quán)處理的機(jī)關(guān)或部門進(jìn)行舉報(bào)。如上文所述，《野生動(dòng)物保護(hù)法》作為全國(guó)性的立法，其不僅約束行政機(jī)關(guān)，還要求立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及其他“有關(guān)部門和機(jī)關(guān)”均應(yīng)當(dāng)遵守法律的規(guī)定。以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為例，公民可以直接向野生動(dòng)物保護(hù)主管部門等行政機(jī)關(guān)進(jìn)行反映;可以向檢察院反映以促使行政公益訴訟的發(fā)動(dòng);也可以向人大機(jī)關(guān)進(jìn)行反映以啟動(dòng)人大監(jiān)督。然而，這些反映渠道卻存在著直接性和間接性的不同。各級(jí)人民政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其所享有的行政權(quán)具有直接管理社會(huì)公共事務(wù)的能力。公民向行政機(jī)關(guān)反映違法行為具有直接性和高效性。而行政公益訴訟和人大監(jiān)督具有間接性，其需要通過外部監(jiān)督的途徑促使行政機(jī)關(guān)依照法律進(jìn)行執(zhí)行。從效率上而言不及直接向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行反映，這也是為什么近年來公民傾向于向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行公益性舉報(bào)的原因所在。

然而，從邏輯順序和監(jiān)督途徑而言，公民選擇向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行公益性舉報(bào)與人大對(duì)公益性舉報(bào)的處理進(jìn)行監(jiān)督之間并不產(chǎn)生矛盾。公民在向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行公益性舉報(bào)而未獲得處理時(shí)，依然能夠通過人大監(jiān)督的途徑來促使行政機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)行政權(quán)。習(xí)近平總書記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上講道，“我們必須堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，堅(jiān)持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。要擴(kuò)大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！盵1]在人民民主原則的指導(dǎo)下，從人民代表大會(huì)以及人民代表大會(huì)制度中的各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展公民的參政權(quán)。而公民的公益性舉報(bào)正是這種參政權(quán)的具體體現(xiàn)，我國(guó)《憲法》第二條中規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”，公民公益性舉報(bào)乃是由各項(xiàng)法律規(guī)定公民參與國(guó)家、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)的法定權(quán)利和途徑。當(dāng)這種權(quán)利和途徑行使不順暢時(shí)，人大監(jiān)督應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其在民主制度建設(shè)中的積極作用，捍衛(wèi)憲法和法律賦予公民的參政權(quán)。

有學(xué)者認(rèn)為，人大監(jiān)督只有始終堅(jiān)持群眾路線，暢通社會(huì)公眾參與渠道，突出需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，從民意中尋找監(jiān)督的“最大公約數(shù)”，才能使監(jiān)督方向更加精準(zhǔn)[2]。誠(chéng)然，《監(jiān)督法》中規(guī)定的各種監(jiān)督方式始終圍繞著這一主題。例如，在聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告和法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查中，需要選擇關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題;在規(guī)范性文件的備案審查中，需要重點(diǎn)審查是否限制剝奪公民權(quán)利或增加公民義務(wù);在詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查中亦包含了對(duì)民意集中的問題進(jìn)行的調(diào)查質(zhì)詢。而公民公益性舉報(bào)之目的在于維護(hù)法律的執(zhí)行與權(quán)威，促使行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)。這種體現(xiàn)執(zhí)法現(xiàn)實(shí)問題的方式與人大監(jiān)督“異曲同工”，也正說明了公民公益性舉報(bào)與人大監(jiān)督的天然聯(lián)系。

三、人大監(jiān)督在公民公益性舉報(bào)中的作用路徑

公民公益性舉報(bào)既可能包含了群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，也可能包含了日常生活中的所謂“小事”“難事”。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)人大監(jiān)督的不同方式確定其在支持、保障公民公益性舉報(bào)中的具體途徑，以充分發(fā)揮人大監(jiān)督的作用。

1.構(gòu)建人大執(zhí)法檢查的三級(jí)維度。按照《監(jiān)督法》之規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每年需要選擇若干重大問題，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查。部分地方人大在《監(jiān)督法》的規(guī)定上進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，例如，《成都市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查條例》和《深圳市市、區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查條例》均規(guī)定，執(zhí)法檢查可以就法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行全面檢查，也可以就其中部分內(nèi)容實(shí)施情況進(jìn)行檢查。然而，從法律實(shí)施評(píng)價(jià)方式而言，法律實(shí)施的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以分為定性分析和定量分析[3]。所謂定量分析是指能夠以數(shù)字、符號(hào)等具體量化的內(nèi)容，而定性分析是指只能以形容性語言描述的問題。因此，人大執(zhí)法檢查可以由宏觀、中觀、微觀三級(jí)檢查內(nèi)容構(gòu)成。宏觀檢查內(nèi)容是指對(duì)某一法律、法規(guī)全面實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，運(yùn)用定性分析模式進(jìn)行總體評(píng)價(jià);中觀檢查內(nèi)容是指對(duì)法律、法規(guī)中較為重要的法條以及關(guān)聯(lián)性法條進(jìn)行執(zhí)法檢查，檢查內(nèi)容可具體包含法條實(shí)施情況的總體評(píng)價(jià)，也可以包含具體個(gè)案的執(zhí)行情況;而微觀檢查內(nèi)容則專門指代由人民群眾以及社會(huì)普遍關(guān)注的個(gè)案作為檢查對(duì)象。將對(duì)行政機(jī)關(guān)處理公民公益性舉報(bào)納入微觀檢查之中，不僅體現(xiàn)出人大對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否依法保障公民舉報(bào)權(quán)益的監(jiān)督，也體現(xiàn)出人大對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否對(duì)舉報(bào)所反映事項(xiàng)依法進(jìn)行處理的監(jiān)督，這種雙重含義的監(jiān)督更能反映出執(zhí)法中存在的實(shí)際問題。

2.重大性原則下的詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查。依照《監(jiān)督法》的規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)需要作出決議、決定時(shí)，但有關(guān)重大事實(shí)不清的可以開展特定問題的調(diào)查。而詢問和質(zhì)詢，則并未明確規(guī)定范圍。部分地方人大在這一方面作出了細(xì)化規(guī)定，例如，《成都市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查條例》在重大性問題上分為兩級(jí)處理：對(duì)于具有普遍性、傾向性或重大性的問題，可以依法由人大進(jìn)行詢問或提出質(zhì)詢案;對(duì)于特別重大的問題，可以依法由人大進(jìn)行特定問題調(diào)查。可以看到，在調(diào)查詢問事項(xiàng)的選擇中，事項(xiàng)的重大性是開展詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查的基本原則。其中，普遍性、傾向性、緊迫性都是重大性原則的具體體現(xiàn)方式，對(duì)那些普遍存在的問題、具有嚴(yán)重違法傾向的問題以及即刻發(fā)生重大危害的問題，均應(yīng)劃入重大問題的范疇。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，近年來，地方人大特定問題的調(diào)查由對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)家機(jī)關(guān)嚴(yán)重違法行為的調(diào)查轉(zhuǎn)向涉及土地、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、教育、環(huán)境、食品安全等影響民眾權(quán)利、事關(guān)公共利益問題的調(diào)查[4]。這一變化體現(xiàn)出了人大在監(jiān)督選擇上更加傾向于民眾性和民生性。而公民公益性舉報(bào)恰好體現(xiàn)出民眾對(duì)于身邊法治環(huán)境的追求，以及對(duì)于公共利益的維護(hù)。但也正如上文所述，公民公益性舉報(bào)既可能包含了群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，也可能包含了日常生活中的所謂“小事”“難事”。對(duì)這些反映群眾切身利益，社會(huì)普遍關(guān)注的重大性事項(xiàng)，人大應(yīng)當(dāng)通過詢問、質(zhì)詢以及特定問題調(diào)查的方式對(duì)行政機(jī)關(guān)處理公民公益性舉報(bào)進(jìn)行監(jiān)督，以維護(hù)法治的運(yùn)行以及對(duì)人民群眾利益的保障。

3.人大代表密切聯(lián)系群眾制度的探索。我國(guó)《憲法》第七十六條中規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務(wù)?！薄兜胤浇M織法》第二十條也規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表應(yīng)當(dāng)和原選舉單位或者選民保持密切聯(lián)系，宣傳法律、法令和政策，協(xié)助本級(jí)人民委員會(huì)推行工作，并且向人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)反映群眾的意見和要求。”近年來，我國(guó)各級(jí)人大不斷地探索如何深入推進(jìn)人大代表與群眾之間的聯(lián)系。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，發(fā)源于深圳的人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站制度，彌補(bǔ)了人大代表聯(lián)系群眾和服務(wù)選區(qū)及選舉單位的制度空白[5]。從深圳人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的工作成果來看，其監(jiān)督力度和廣度比行政公益訴訟更為有效。例如，有公民反映某公交站臺(tái)電動(dòng)車非法拉客阻道問題嚴(yán)重，通過人大代表的建議，當(dāng)?shù)亟痪箨?duì)立即組織了相應(yīng)的交通整治行動(dòng)③。然而，如上文所述，檢察院并無權(quán)要求行政機(jī)關(guān)如何履行對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理的職責(zé)。但人大監(jiān)督卻不同，從人大與“一府一委兩院”的關(guān)系上來看，人大監(jiān)督有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公共資金、資源的行為進(jìn)行監(jiān)督。因此，對(duì)于反映日常生活中的“小事”“難事”，但卻涉及公民切身權(quán)益的公益性舉報(bào)，可以通過人大代表聯(lián)系群眾制度進(jìn)行解決，以此體現(xiàn)憲法和法律要求的為人民服務(wù)。

注釋：

①需要注意的是，按照中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察委《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第十九條之規(guī)定：公職人員有違法行為的，任免機(jī)關(guān)、單位可以履行主體責(zé)任，依照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等規(guī)定，對(duì)公職人員給予處分。這意味著行政機(jī)關(guān)的行政處分與監(jiān)察機(jī)關(guān)的政務(wù)處分是雙軌并行的，行政機(jī)關(guān)也可以對(duì)隸屬的公職人員進(jìn)行行政處分。

②參見吉林省長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院行政裁定書（2018）吉01行終49號(hào)。

③資料來源：深圳人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站官網(wǎng)，http：//sqllz.szrd.gov.cn/.

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話》，載《中國(guó)人大》2019年第19期，第18頁(yè)。

[2]《向民意尋找監(jiān)督的“最大公約數(shù)”》，載《浙江人大》2019年第4期。

[3]江國(guó)華、羅仙鳳：《法律制度實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建》，載《湖湘論壇》2018年第2期。

[4]戴激濤：《特定問題調(diào)查之“特定范圍”探析》，載《人大研究》2019年第10期。

[5]宋顯忠：《代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的涵義、保障與創(chuàng)新價(jià)值》，載《人大研究》2019年第11期。

（作者系華東政法大學(xué)憲法與行政法學(xué)博士研究生。本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“‘放管服改革背景下行政收費(fèi)設(shè)定范圍研究”〔19BFX059〕的成果）