淺析香港選舉公眾咨詢

艾志鴻

香港特區(qū)政府在制定政策和法例前，一直很注意征詢公眾意見(jiàn)，除了通過(guò)各種法定咨詢機(jī)構(gòu)了解民情，還采取公眾咨詢這一市民直接參與的方式吸納意見(jiàn)。在 “香港政府一站通” 網(wǎng)站上可以查詢到1997年至今的所有咨詢文件，特區(qū)政府每年進(jìn)行的公眾咨詢都在10～20次之間，最多的年份能達(dá)到30多次，2003年政府還專門發(fā)布了《公眾咨詢工作的指引》，公眾咨詢機(jī)制運(yùn)行總體順暢，積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)。特區(qū)政府有些政策制定前咨詢工作不足，也有失敗的教訓(xùn)，如國(guó)民教育、西九龍故宮博物館、修訂逃犯條例等，在社會(huì)上受到不少批評(píng)。可以說(shuō)，公眾咨詢是特區(qū)政府與公眾之間達(dá)成的不成文契約，政府出臺(tái)的政策是否成功，成也咨詢，敗也咨詢。

選舉是香港特區(qū)政治生活中的大事，特區(qū)政府對(duì)涉及選舉的公眾咨詢高度重視。選舉的公眾咨詢范圍很廣，包括行政長(zhǎng)官選舉、立法會(huì)選舉、區(qū)議會(huì)選舉以及村代表選舉等;咨詢的主題也很寬，涉及選民登記、選區(qū)劃界、投票時(shí)間、選舉廣告和選舉調(diào)查規(guī)管、在囚人士投票權(quán)、填補(bǔ)立法會(huì)議席、選舉辦法、選舉活動(dòng)建議指引等多個(gè)方面。選舉的公眾咨詢由政制及內(nèi)地事務(wù)局、選舉管理委員會(huì)負(fù)責(zé)組織。

本文擬從立法會(huì)和區(qū)議會(huì)選舉公眾咨詢的視角，選取2011年以來(lái)的部分選舉咨詢案例進(jìn)行實(shí)證研究，梳理咨詢實(shí)踐好的做法和特點(diǎn)，并對(duì)咨詢面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)進(jìn)行分析。

一、選舉公眾咨詢體現(xiàn)了公眾參與開(kāi)放性、廣泛性、一致性“三原則”

研究公眾參與的學(xué)者，對(duì)于完善的公眾參與所遵循的重要原則有不同類型的概括，其中普遍認(rèn)同的幾個(gè)原則是開(kāi)放性、廣泛性（或稱涵蓋性）、一致性（或稱問(wèn)責(zé)性）。從香港特區(qū)選舉公眾咨詢的實(shí)踐看，基本上符合以上原則。

1.開(kāi)放性。每次選舉咨詢，政府都會(huì)通過(guò)電臺(tái)宣傳簡(jiǎn)介、電視宣傳短片、新聞發(fā)布、報(bào)章廣告、海報(bào)及選舉管理委員會(huì)網(wǎng)站等進(jìn)行廣泛宣傳，將咨詢的主題、起止日期、公眾提交意見(jiàn)和意見(jiàn)處理方式等廣而告之。政府提供的資料全面、清晰而且詳盡，公眾既可以上網(wǎng)下載咨詢文件及意見(jiàn)表格，也可以在政府在公眾空間舉辦的巡回展覽索取到相關(guān)資料。以選舉管理委員會(huì)組織的幾次公眾咨詢?yōu)槔?，在咨詢期首日，選管會(huì)都會(huì)召開(kāi)記者會(huì)宣布公眾咨詢開(kāi)始，并邀請(qǐng)市民就選管會(huì)的臨時(shí)建議發(fā)表意見(jiàn)，呼吁支持臨時(shí)建議的人士和持相反或不同意見(jiàn)的人士都提交意見(jiàn)，以便選管會(huì)更為準(zhǔn)確地掌握市民的意見(jiàn)及對(duì)臨時(shí)建議的接受程度。在咨詢期內(nèi)，公眾人士既可以通過(guò)電郵、傳真或郵寄方式提出自己的書(shū)面意見(jiàn)，也可以參加選管會(huì)組織的公眾咨詢大會(huì)口頭表達(dá)意見(jiàn)。咨詢結(jié)束后，選管會(huì)將公眾人士提出的每一份意見(jiàn)原文作為附件附在咨詢報(bào)告后面，在政府網(wǎng)站上公布，方便市民隨時(shí)查詢。

2.廣泛性。政府對(duì)咨詢的安排細(xì)致周全，盡可能涵蓋社會(huì)上所有持份者，確保言路暢通，主要政團(tuán)、社團(tuán)、立法會(huì)議員和普通市民都能就相關(guān)咨詢主題提出意見(jiàn)建議，弱勢(shì)群體的聲音也得到尊重。比如，區(qū)議會(huì)選舉的選區(qū)有400多個(gè)，考慮到地區(qū)人士對(duì)選區(qū)劃界問(wèn)題普遍關(guān)注，2014年進(jìn)行區(qū)議會(huì)選舉選區(qū)劃界咨詢時(shí)，選管會(huì)將以往的兩場(chǎng)公眾咨詢大會(huì)增加至三場(chǎng)。2018年咨詢期間，又把在九龍區(qū)及新界區(qū)兩場(chǎng)咨詢大會(huì)的時(shí)間由以往的晚上七時(shí)至九時(shí)延長(zhǎng)至晚上九時(shí)半，讓市民有充足的時(shí)間發(fā)表意見(jiàn)，結(jié)果出席兩場(chǎng)公眾咨詢大會(huì)的人數(shù)達(dá)到263 人（2014年三場(chǎng)公眾咨詢大會(huì)104人），整個(gè)咨詢期內(nèi)選管會(huì)收到的書(shū)面申述也達(dá)到6285 份。再如，2017年政制及內(nèi)地事務(wù)局有關(guān)選舉安排的咨詢中提出縮短投票時(shí)間的議題，從事零售、飲食、保安等行業(yè)、日均工作時(shí)間比較長(zhǎng)的基層人士，踴躍提交書(shū)面意見(jiàn)表示反對(duì)，認(rèn)為縮短投票時(shí)間等同于變相剝奪他們的投票權(quán)利。

3.一致性。政府遵照既定指引，確保各次咨詢程序保持一致，包括詳細(xì)記錄并存檔咨詢過(guò)程細(xì)節(jié)、采用一致標(biāo)準(zhǔn)分析研判意見(jiàn)、清楚解釋未能采納某些意見(jiàn)的理由、根據(jù)咨詢結(jié)果盡快推行方案等。以2014年至今四次選區(qū)劃界咨詢結(jié)束后選管會(huì)的工作為例，每次都是按照法定要求和相關(guān)準(zhǔn)則，謹(jǐn)慎地衡量每項(xiàng)書(shū)面及口頭意見(jiàn)提出的理?yè)?jù)，考慮是否予以接納。如有的意見(jiàn)認(rèn)為劃界工作應(yīng)顧及個(gè)別地區(qū)的特別自然特征，選管會(huì)秘書(shū)處人員還進(jìn)行實(shí)地視察，將實(shí)地視察所得的地圖照片呈交選管會(huì)參考。對(duì)于涉及修改法例等超越選管會(huì)權(quán)限的意見(jiàn)，也負(fù)責(zé)地轉(zhuǎn)交政制及內(nèi)地事務(wù)局處理。再以2011年和2015年先后兩次有關(guān)優(yōu)化選民登記制度的咨詢?yōu)槔彩枪娖毡橘澇傻慕ㄗh，選管會(huì)立即在當(dāng)年的選舉中推行，2012年采用了新的選民登記冊(cè)格式，2016年則以平郵取代掛號(hào)郵寄向選民發(fā)出的查詢信件及通知書(shū)。

二、選舉公眾咨詢具有認(rèn)受性、漸進(jìn)性、精準(zhǔn)性“三特點(diǎn)”

梳理特區(qū)選舉公眾咨詢的實(shí)踐，還可以發(fā)現(xiàn)一些共性的特點(diǎn)：有明確的問(wèn)題導(dǎo)向，著眼于解決實(shí)際問(wèn)題，比較注意平衡社會(huì)各方意見(jiàn)，求同存異，循序漸進(jìn)，不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)等?？梢院?jiǎn)單歸納為注重認(rèn)受性、漸進(jìn)性和精準(zhǔn)性。

1.注重認(rèn)受性。咨詢中，如果半數(shù)以上公眾意見(jiàn)明確表示不贊成政府提出的臨時(shí)建議和方案，政府會(huì)暫緩?fù)菩?，并且吸收其中的合理意?jiàn)及時(shí)改進(jìn)相關(guān)工作。比如，2012年4月政府發(fā)表的選舉咨詢報(bào)告中指出，約73%的意見(jiàn)不支持政府“要求出示投票通知卡”的建議，認(rèn)為會(huì)對(duì)選民造成不合理和不方便，政府決定不推行。還有約60%的意見(jiàn)擔(dān)心建議過(guò)于繁瑣或會(huì)影響選民登記意欲，不支持政府“要求提供住址證明”的建議，提出可改由選舉事務(wù)處加強(qiáng)核查來(lái)取代提供住址證明，政府決定采納市民意見(jiàn)，從2012年開(kāi)始加大核查范圍。僅2016年選民登記周期，選舉事務(wù)處推行的查核措施所涵蓋的選民人數(shù)就達(dá) 165萬(wàn)。到2018年初，政府才正式實(shí)施要求選民在提出更改登記住址申請(qǐng)時(shí)須同時(shí)提交其住址證明的附屬法例。

2.注重漸進(jìn)性。對(duì)于與公眾利益高度相關(guān)、社會(huì)各界人士特別關(guān)注的議題，政府不是只搞一次咨詢，而是分階段、反復(fù)多次進(jìn)行深入細(xì)致地咨詢。比如，就選舉廣告規(guī)管問(wèn)題，政府先后進(jìn)行過(guò)三次公眾咨詢。第一次，2011年底，政制及內(nèi)地事務(wù)局發(fā)布“選舉廣告規(guī)管事宜檢討咨詢文件”，指出為便利候選人進(jìn)行競(jìng)選活動(dòng)，準(zhǔn)備修訂有關(guān)法例，對(duì)有關(guān)提交選舉廣告聲明書(shū)及文本的安排進(jìn)一步檢討。第二次，2016年中，選管會(huì)在立法會(huì)選舉前就“選舉指引”進(jìn)行公眾咨詢時(shí)，其中一個(gè)咨詢內(nèi)容就是關(guān)于選舉公告的規(guī)管。第三次，2017年底，選管會(huì)為下一輪選舉周期做準(zhǔn)備，進(jìn)行“有關(guān)選舉安排檢討”的咨詢，此次咨詢安排的三個(gè)議題之一，又是為解除公眾選舉時(shí)在網(wǎng)上發(fā)表意見(jiàn)觸犯法例的擔(dān)憂，對(duì)“在互聯(lián)網(wǎng)（包括社交媒體）發(fā)布選舉廣告的規(guī)管”的安排征求公眾意見(jiàn)。

3.注重精準(zhǔn)性。針對(duì)咨詢中公眾提出的疑慮，政府加強(qiáng)解釋和說(shuō)明工作，并且在后續(xù)咨詢中聚焦重點(diǎn)，力求把問(wèn)題設(shè)計(jì)得更加明晰和準(zhǔn)確。比如，2016年“選舉指引”咨詢結(jié)束后，選管會(huì)在收集整理意見(jiàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)很多市民對(duì)發(fā)布選舉廣告的規(guī)定表達(dá)了不解和憂慮，選舉事務(wù)處在正式發(fā)布的選舉指引內(nèi)作出澄清，明確告知市民純粹為了發(fā)表個(gè)人意見(jiàn)而在互聯(lián)網(wǎng)上分享或轉(zhuǎn)發(fā)候選人的競(jìng)選宣傳，而沒(méi)有促使或阻礙任何候選人當(dāng)選的意圖，有關(guān)分享或轉(zhuǎn)發(fā)通常不會(huì)被理解為發(fā)布選舉廣告。2017年底選管會(huì)再次進(jìn)行“有關(guān)選舉安排檢討”的公眾咨詢時(shí)，對(duì)于選舉廣告規(guī)管的咨詢問(wèn)題設(shè)計(jì)得特別具體，不僅問(wèn)到是否可以考慮在法例中免除第三者因在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)表意見(jiàn)而構(gòu)成選舉廣告并因而招致選舉開(kāi)支所導(dǎo)致的刑責(zé)，甚至問(wèn)到“上述豁免的選舉開(kāi)支類型應(yīng)否限制適用于電費(fèi)和上網(wǎng)費(fèi)”等細(xì)節(jié)。

三、選舉公眾咨詢面臨新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善

近年來(lái)，公眾參與已成為全球性的大趨勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代對(duì)公眾參與模式轉(zhuǎn)變提出更高要求，加之香港社會(huì)高度政治化，選舉公眾咨詢也遇到了一些新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

1.公眾參與意識(shí)和能力大大增強(qiáng)，提交的選舉咨詢意見(jiàn)書(shū)數(shù)量大增，加大分析處理難度。以政制及內(nèi)地事務(wù)局三次有關(guān)選舉安排的公眾咨詢?yōu)槔?012年初“選民登記制度優(yōu)化措施公眾咨詢”，收到意見(jiàn)書(shū)39份;到2015年底“優(yōu)化選民登記制度公眾咨詢”，收到的意見(jiàn)書(shū)增加到277份;到2017年底“有關(guān)選舉安排檢討的公眾咨詢”，收到的意見(jiàn)書(shū)激增到15430份。再看一下選管會(huì)“選舉指引”公眾咨詢，2016年立法會(huì)選舉指引公眾咨詢，選管會(huì)收到 111份書(shū)面意見(jiàn)、口頭意見(jiàn)及立法會(huì)議員意見(jiàn)，共有74人出席公眾咨詢大會(huì); 2019年區(qū)議會(huì)選舉指引公眾咨詢，選管會(huì)共收到11萬(wàn)多份書(shū)面意見(jiàn)（咨詢結(jié)束前一天選管會(huì)接受媒體采訪的數(shù)字，非最終官方數(shù)字）。網(wǎng)上提交意見(jiàn)書(shū)成幾何倍數(shù)增長(zhǎng)，給選舉咨詢工作人員分析研究意見(jiàn)帶來(lái)了很大的工作壓力。

2.利益訴求復(fù)雜多元，各政治團(tuán)體和公眾人士對(duì)焦點(diǎn)議題的意見(jiàn)分歧較大，加大推行政策難度。以2017年底咨詢中關(guān)于選舉調(diào)查的規(guī)管議題為例，對(duì)于規(guī)管“投票日禁止拉票區(qū)以外進(jìn)行的選舉調(diào)查”，幾大建制政團(tuán)基本贊成，教協(xié)、民協(xié)等反對(duì)派團(tuán)體表示反對(duì)，認(rèn)為須維護(hù)言論自由、新聞自由和學(xué)術(shù)自由以及選民的知情權(quán)，而公眾人士提交的意見(jiàn)書(shū)中，35%支持政府作出規(guī)管，65%則反對(duì)作出規(guī)管。最后，政府提出的建議方案是，由于現(xiàn)階段社會(huì)上仍未有明確共識(shí)，“暫時(shí)不把投票日票站調(diào)查的規(guī)管延伸至禁止拉票區(qū)以外進(jìn)行的其他選舉調(diào)查”。另外，對(duì)于是否縮短投票時(shí)間的議題，公眾人士反應(yīng)最為強(qiáng)烈，15400份意見(jiàn)書(shū)中有99.7%反對(duì)縮短立法會(huì)和區(qū)議會(huì)選舉投票時(shí)間，而各大政團(tuán)和立法會(huì)議員則是意見(jiàn)紛紜，結(jié)果政府只好決定暫時(shí)維持現(xiàn)有投票時(shí)間。

3.一些反對(duì)派政團(tuán)和人士借咨詢之機(jī)對(duì)政府施政大肆抨擊，給選舉咨詢帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。反對(duì)派抓住選舉公眾咨詢大做文章，極力阻礙政府出臺(tái)選舉新政。比如，2016年立法會(huì)選舉報(bào)名前幾日，政府未經(jīng)公眾咨詢就正式推出對(duì)參選人簽署確認(rèn)書(shū)的要求，反對(duì)派抓住這個(gè)機(jī)會(huì)，對(duì)政府橫加指責(zé)。立法會(huì)選舉結(jié)束后，2017年初反對(duì)派政團(tuán)公民黨的議員在立法會(huì)政制事務(wù)委員會(huì)會(huì)議上要求政府解釋未進(jìn)行公眾咨詢的理由。再如，2019年區(qū)議會(huì)選舉前，選管會(huì)按照程序?qū)Ω聟^(qū)議會(huì)選舉建議指引進(jìn)行了一個(gè)月的公眾咨詢，走足了程序，但由于咨詢中的一個(gè)焦點(diǎn)內(nèi)容是修訂引入跟立法會(huì)選舉相同的確認(rèn)書(shū)制度，即選舉主任有權(quán)否決參選人的資格，反對(duì)派再次借機(jī)生事，公開(kāi)呼吁“一人一電郵” ，反對(duì)選舉增加參選人簽署確認(rèn)書(shū)的安排，使此次咨詢收到的網(wǎng)上意見(jiàn)達(dá)到11萬(wàn)份之多的歷史新高。別有用心者還在網(wǎng)上散布經(jīng)“生成器”送出的電郵意見(jiàn)不受理的傳言，選管會(huì)只好出面澄清：不論是經(jīng)郵寄、傳真、電郵（包括經(jīng)生成器送出）或親身遞交的所有意見(jiàn)，選管會(huì)都會(huì)仔細(xì)考慮。

香港選舉公眾咨詢，如何應(yīng)對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，如何在公平與效率、問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向、依法依規(guī)與開(kāi)拓創(chuàng)新方面取得更好的平衡，還需要特區(qū)政府進(jìn)行理性和深入檢討，在今后的選舉公眾咨詢實(shí)踐中進(jìn)一步完善。

注：本文所用數(shù)據(jù)資料，除特別注明外，均來(lái)自“香港政府一站通”（www.gov.hk）