基層人大工作與政治文明建設(shè)大家談

趙立新：地方立法技術(shù)存在不少亟需改進(jìn)的地方? ?吉林省人大信訪室趙立新撰文說，不斷提高立法質(zhì)量是加強(qiáng)立法工作的中心環(huán)節(jié)。探究影響立法質(zhì)量的諸因素，立法技術(shù)水準(zhǔn)不高應(yīng)該是一個(gè)重要方面?？茖W(xué)立法、民主立法、依法立法是立法工作的重要原則，而科學(xué)立法的實(shí)踐要求就含及遵循立法活動(dòng)的客觀規(guī)律、運(yùn)用科學(xué)的立法技術(shù)等各個(gè)層面內(nèi)容。立法學(xué)是一門專業(yè)性、系統(tǒng)性很強(qiáng)的學(xué)科，立法技術(shù)屬于法理外化的表現(xiàn)形式?？梢赃@樣說，立法技術(shù)完整、規(guī)范尚不可斷言立法質(zhì)量就高，反過來立法技術(shù)粗糙、低劣，完全能夠認(rèn)定立法質(zhì)量不高。從這個(gè)視角出發(fā)，重視立法技術(shù)的運(yùn)用應(yīng)是每一位立法工作者必備的素質(zhì)。所謂立法技術(shù)，系指起草、修改法律文本需要遵守的操作規(guī)則、通用方法和表述規(guī)范。文章認(rèn)為，研究立法技術(shù)宜以微觀文本視角把握，結(jié)合法規(guī)個(gè)件，重在解決實(shí)際問題。因此，就某一法規(guī)文本而言，立法技術(shù)應(yīng)當(dāng)包括相互聯(lián)系、不可分割的兩個(gè)層面內(nèi)容，一是結(jié)構(gòu)技術(shù)，二是語言技術(shù)。前者如法規(guī)名稱、章節(jié)設(shè)置、條款項(xiàng)排布、行為模式與法律后果的對稱等等。后者專指文本語言表達(dá)方式、句式特點(diǎn)以及用語規(guī)范等等。簡而言之，前者著眼點(diǎn)在法規(guī)的謀篇布局、篇章結(jié)構(gòu)，后者著眼點(diǎn)在法言法語、表述規(guī)范。改革開放后地方立法飛速發(fā)展的四十年，立法技術(shù)在不斷進(jìn)步。同時(shí)也毋庸諱言，無論是立法的結(jié)構(gòu)技術(shù)方面還是語言技術(shù)方面仍然存在不少亟待解決和亟需改進(jìn)的地方?？偨Y(jié)起來，大致有如下幾點(diǎn)：其一，地方性法規(guī)名稱使用不規(guī)范。一般說來，作為法規(guī)類屬的條例、實(shí)施辦法、規(guī)定、規(guī)則都可以作為地方性法規(guī)名稱，不過在具體適用上各有其特定范圍。例如執(zhí)行性立法用“實(shí)施辦法”，創(chuàng)制性立法用“條例”，對某一具體、限定事項(xiàng)立法用“規(guī)定”，程序性問題立法用“規(guī)則”。至于“實(shí)施條例”“實(shí)施細(xì)則”是屬于國務(wù)院、國務(wù)院組成部門對國家法律實(shí)施作出的具體規(guī)定和辦法，并不在地方性法規(guī)名稱類屬之列。但實(shí)際情況是，上述法理原則在地方立法實(shí)踐中落實(shí)得不好，拍腦袋定名，法規(guī)名稱隨意性過大。其二，篇章結(jié)構(gòu)布局失衡，一味追求“大而全、小而全”。地方立法同國家立法不同，尤其是執(zhí)行性立法，操作空間有限，沒必要追求章、節(jié)、條齊全。有的立法為所謂“體例完整”，生生造出“總則”一章，結(jié)果寫不上幾條，和后面章節(jié)比對，明顯“頭輕腳重”。另外，同一章節(jié)中，有的條款具體而微，相鄰條款卻泛泛而廣，這都屬于在結(jié)構(gòu)謀篇方面缺乏全盤考慮的表現(xiàn)。其三，條款的邏輯規(guī)則要素不完整。最常見的情形是，文本存在大量行為模式，但缺失對應(yīng)的法律后果。通俗而言就是設(shè)定禁止性條款沒有跟上法律責(zé)任，如此，實(shí)施中難免剛性不足。其四，立法語言不規(guī)范。法律語言重在規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確、平和，不應(yīng)引發(fā)歧義，也不宜帶有感情色彩。從地方立法實(shí)踐看，這一要求還沒有做到。有的法規(guī)文本中出現(xiàn)口語、俗語、簡稱，有的出現(xiàn)褒貶詞語，有的把文件、政策用語未經(jīng)轉(zhuǎn)換，直接照搬到法條中，有的法規(guī)通篇是倡導(dǎo)性語言、口號(hào)式表述。就立法技術(shù)來說，以上問題帶有一定普遍性，立法者對立法技術(shù)重視、研究不夠是主要原因。為此，文章提出建議，其一，轉(zhuǎn)變地方立法工作理念，增強(qiáng)立法技術(shù)規(guī)范化意識(shí)。目前，地方立法工作已經(jīng)完成從追求立法數(shù)量到重視立法質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，而科學(xué)把握、熟練運(yùn)用立法技術(shù)也成為進(jìn)一步提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵。一些人可能還有守舊意識(shí)，以為立法技術(shù)不過體現(xiàn)在法規(guī)文本的形式方面，法規(guī)內(nèi)容更重要。殊不知，形式對內(nèi)容也有反作用，形式不過關(guān)，再好的內(nèi)容也會(huì)失去載體，立法技術(shù)與立法內(nèi)容顯屬一體兩面的關(guān)系。其二，從結(jié)構(gòu)技術(shù)、語言技術(shù)兩方面著手，推動(dòng)立法技術(shù)精細(xì)化、規(guī)范化。如前所述，立法技術(shù)包括結(jié)構(gòu)、語言兩大部分，應(yīng)依據(jù)其不同特點(diǎn)，找準(zhǔn)切入點(diǎn)分別入手。結(jié)構(gòu)技術(shù)重在精細(xì)化，準(zhǔn)確劃定地方性法規(guī)名稱適用、體例編排務(wù)實(shí)合理、章節(jié)設(shè)置銜接有序、條款項(xiàng)目邏輯清晰，做到以上幾點(diǎn)，結(jié)構(gòu)技術(shù)就不會(huì)有大問題。語言技術(shù)重在規(guī)范化，講究法言法語。不論原始素材來自政策文件、領(lǐng)導(dǎo)講話抑或口語俗稱，在起草法規(guī)文本過程中都要轉(zhuǎn)換成法律語言，同時(shí)注意全篇語言表述風(fēng)格的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。此非一時(shí)之功，需要長期立法工作實(shí)踐的歷練。其三，加強(qiáng)有關(guān)立法技術(shù)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，打造一支職業(yè)化、專業(yè)化立法工作隊(duì)伍。立法技術(shù)屬于立法業(yè)務(wù)，立法本身也屬于專業(yè)性活動(dòng)，因此立法工作者的職業(yè)素養(yǎng)至關(guān)重要。一方面，要選調(diào)懂法律、懂經(jīng)濟(jì)的專業(yè)人才充實(shí)立法工作隊(duì)伍，另一方面也要大力加強(qiáng)立法工作者的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面提升立法者的能力和水平。其四，條件成熟時(shí)盡快出臺(tái)有關(guān)立法技術(shù)方面的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，指導(dǎo)立法工作實(shí)踐。目前全國人大出臺(tái)了試行版本的立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，吉林省也制定了立法技術(shù)規(guī)范，這些文件實(shí)施后都取得了較好效果，同時(shí)還應(yīng)結(jié)合實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題，不斷加以總結(jié)、修改、完善，通過立法技術(shù)制度化水平的提升推動(dòng)立法質(zhì)量躍上一個(gè)新的臺(tái)階。

王鴻任：地方人大常委會(huì)要用好對重大事項(xiàng)的界定權(quán)? ?安徽省碭山縣人大常委會(huì)王鴻任撰文說，地方各級人大常委會(huì)對于重大事項(xiàng)有沒有界定權(quán)，回答應(yīng)當(dāng)是毋庸置疑的。因?yàn)閼椃ê偷胤浇M織法賦予了地方各級人大常委會(huì)對本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的決定權(quán)，而界定權(quán)對于行使決定權(quán)來說，具有一定的“前提”和“底氣”意義。憲法和地方組織法對于地方各級人大常委會(huì)具有重大事項(xiàng)界定權(quán)是不言而喻的。憲法第一百零四條規(guī)定，“縣級以上的地方各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?！钡胤浇M織法第四十四條規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會(huì)具有行使“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”的職權(quán)。如果地方各級人大常委會(huì)對重大事項(xiàng)沒有界定權(quán)，盲目地對所謂的重大事項(xiàng)行使決定權(quán)，這豈不是毫無意義地“走過場”！制定界定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，為地方各級人大常委會(huì)行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)提供前提性保障。鑒于重大事項(xiàng)在不同區(qū)域、不同時(shí)期、不同層級界定標(biāo)準(zhǔn)的不固定性，法律只能對重大事項(xiàng)作出原則性規(guī)定，至于那些屬于“全局性、長遠(yuǎn)性、根本性”的重大事項(xiàng)，在界定實(shí)踐中需要進(jìn)一步地細(xì)化明確，為此各省級和設(shè)區(qū)的市級人大常委會(huì)都應(yīng)當(dāng)從本地實(shí)際情況出發(fā)，制定在本行政區(qū)域內(nèi)具有操作性較強(qiáng)的《討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》，其中包括界定重大事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，這樣的地方性法規(guī)既是地方人大常委會(huì)界定重大事項(xiàng)的法律依據(jù)，又為地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)提供了前提性保障。不具備立法權(quán)的地方人大常委會(huì)也都應(yīng)以規(guī)范性文件的形式作出相應(yīng)的規(guī)定，從而有效防止向人大常委會(huì)提請決定重大事項(xiàng)的機(jī)關(guān)，在提請事項(xiàng)上不規(guī)范的“選擇性”。地方各級人大常委會(huì)要科學(xué)地用好重大事項(xiàng)界定權(quán)，充分發(fā)揮界定權(quán)對決定權(quán)的“底氣效應(yīng)”。實(shí)踐證明，勇于和善于用好界定權(quán)，不僅是行使決定權(quán)的重要前提，而且是用好決定權(quán)的重要保障。有些地方人大常委會(huì)由于對重大事項(xiàng)的界定權(quán)認(rèn)識(shí)模糊、擔(dān)當(dāng)乏力，以致對重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使，時(shí)常出現(xiàn)“底氣”不足、局限于接受、完成“任務(wù)”的被動(dòng)局面之中。

楊軍平：推動(dòng)代表工作創(chuàng)新發(fā)展? 永葆基層人大工作生機(jī)與活力? ?甘肅省靈臺(tái)縣人大常委會(huì)主任楊軍平撰文說，縣級人大及其常委會(huì)要以發(fā)展理念、創(chuàng)新思維、務(wù)實(shí)作風(fēng)加強(qiáng)和改進(jìn)代表工作，更好地服務(wù)和保障代表依法履職、發(fā)揮作用，充分彰顯“國家一切權(quán)力屬于人民”的憲法理念。一要堅(jiān)持工作思路創(chuàng)新，把準(zhǔn)代表工作的方向。代表工作的謀劃要牢牢把握“圍繞中心、服務(wù)大局”這一主線，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，以及貫徹落實(shí)省市縣委重大決策部署為出發(fā)點(diǎn)和落實(shí)點(diǎn)。當(dāng)前形勢下，就是要結(jié)合決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)、決勝全面小康和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理、文明新風(fēng)培樹、生態(tài)文明建設(shè)以及實(shí)現(xiàn)“五個(gè)振興”為切入口，積極探索創(chuàng)新代表工作的思路和方法，讓代表工作更好的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。代表工作的謀劃要密切聯(lián)系實(shí)際，牢牢把握代表的法定權(quán)利和義務(wù)，認(rèn)真研究上級人大常委會(huì)關(guān)于代表工作的導(dǎo)向，摸清人大代表隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、特長等現(xiàn)狀，做到吃透上情、明晰下情，并在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)規(guī)律、提煉經(jīng)驗(yàn)，在于法有據(jù)的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地謀劃開展代表工作。二要堅(jiān)持組織形式創(chuàng)新，增強(qiáng)代表活動(dòng)的實(shí)效。人代會(huì)閉會(huì)期間開展代表小組活動(dòng)是發(fā)揮人大代表作用的有效方式。代表小組活動(dòng)要積極探索打破區(qū)域限制，組建專業(yè)型、功能型的代表小組，走“專業(yè)化”的路子，最大限度的發(fā)揮代表履職的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性。具體到縣級層面，組建專業(yè)型代表小組，就是要依托縣人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，把行業(yè)、專業(yè)相近的代表集中起來，圍繞常委會(huì)工作要點(diǎn)確定的重點(diǎn)工作，開展執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研、評議等活動(dòng)，真正用專業(yè)技能干專業(yè)的事情，用專業(yè)精神解決專業(yè)的問題，為常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)提供全面的決策依據(jù)和強(qiáng)大的智力支撐，著力提升人大工作的專業(yè)化水平。具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，組建功能型代表小組，就是要充分考慮代表扎根基層、與群眾聯(lián)系密切的天然優(yōu)勢，立足于服務(wù)人民群眾，把行業(yè)相近、富有特長、本領(lǐng)突出的代表組織在一起，就近就便為群眾提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展、衛(wèi)生健康、教育文化等方面?zhèn)€性化、特色化的服務(wù)，更好的為改革助力、為發(fā)展鼓勁、為群眾代言。三要堅(jiān)持載體活動(dòng)創(chuàng)新，搭建代表履職的平臺(tái)?？h鄉(xiāng)人大服務(wù)保障代表履職的最直接最有效的方式，就是結(jié)合本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和基層代表履職實(shí)際，積極探索創(chuàng)設(shè)一些好的活動(dòng)載體，為代表密切聯(lián)系群眾、充分發(fā)揮作用創(chuàng)造條件、搭建平臺(tái)。在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入決勝的關(guān)鍵時(shí)期，甘肅省靈臺(tái)縣人大常委會(huì)聚焦“一號(hào)工程”，創(chuàng)設(shè)了以“爭當(dāng)政策法規(guī)宣傳員、爭當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范員、爭當(dāng)困難群眾辦事員、爭當(dāng)精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督員、爭當(dāng)矛盾糾紛調(diào)解員，幫扶貧困群眾脫貧”為主要內(nèi)容的“五爭當(dāng)一幫扶”活動(dòng)，組織和引導(dǎo)人大代表為貧困群眾宣講政策、傳授技術(shù)、化解矛盾、幫貧濟(jì)困，讓代表在引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、帶動(dòng)群眾致富中顯本領(lǐng)，在弘揚(yáng)文明新風(fēng)、推進(jìn)移風(fēng)易俗方面作示范，在踐行法治理念、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理中顯作用，在為民代言、為民履職的生動(dòng)實(shí)踐中唱主角，較好地發(fā)揮了代表在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興中的積極作用。要積極鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)揚(yáng)首創(chuàng)精神，探索設(shè)立一些貼合實(shí)際、富有特色的代表活動(dòng)載體，帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和代表工作進(jìn)一步實(shí)起來、活起來。四要堅(jiān)持方式方法創(chuàng)新，提升代表工作的水平。提升代表工作水平，必須通過方式方法的創(chuàng)新，不斷提高代表活動(dòng)的針對性和實(shí)效性。要圍繞黨委決策、群眾所盼精準(zhǔn)選題，確定切口小、可操作、能落實(shí)的事項(xiàng)作為視察、調(diào)研的主題，防止出現(xiàn)“大而空”“泛而全”的現(xiàn)象。在組織形式上，要采取聽、查、看、評相結(jié)合，通過多種手段的綜合運(yùn)用，拓展調(diào)查研究的深度，提出更有質(zhì)量、更有分量的意見建議。在推動(dòng)落實(shí)上，對代表意見建議要加大督辦力度，一抓到底、跟蹤問效，保證辦理效果。也可以依托專業(yè)型、功能型代表小組組織一些宣講團(tuán)、服務(wù)隊(duì)，開展群眾喜聞樂見的代表活動(dòng)。通過代表的履職，讓群眾感受到人大能辦事、能辦成事，更好地彰顯人大工作的實(shí)效和權(quán)威。要將樹典型作為提升代表工作整體水平的有效方法，在憲法和法律法規(guī)框架內(nèi)積極探索實(shí)踐，培育和抓建一批可復(fù)制、可推廣、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法，帶動(dòng)代表工作整體上水平。