健全充滿活力的基層群眾自治制度

朱業(yè)生 寧克華 韓健

黨的十九屆四中全會提出：“堅持和完善人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治?！苯陙恚戏适惺裆絽^(qū)人大荷葉地街道工委在區(qū)人大常委會和街道黨工委的領導下，參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度探索試行街道選民代表會議制度。2019年11月15日，荷葉地街道選民代表大會第一次會議召開，標志著街道選民代表會議制度經(jīng)過一年多的探索試點，已經(jīng)形成基層民主制度新實踐，推動了街道人大工作實現(xiàn)新發(fā)展。我們對荷葉地街道選民代表會議制度探索背景、運行機制和主要成效進行了調(diào)查研究，現(xiàn)將有關情況整理如下。

一、選民代表會議制度的探索背景

按照制度設計，街道選民代表會議是在街道黨工委領導下的群眾性民主參政議政組織，主要由各社區(qū)及選區(qū)推選的選民和轄區(qū)內(nèi)各級人大代表組成。通過選民代表廣泛聯(lián)系選民、溝通互動、反映選民意愿，通過選民代表會議這個民主協(xié)商、參政議政平臺，從而形成基層黨組織領導的基層群眾自治新機制，是探索通過街道選民代表會議方式參與城市基層治理的實踐創(chuàng)新。

一是貫徹落實黨中央決策部署的具體實踐。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對健全人民當家作主制度體系、發(fā)展社會主義民主政治作出一系列部署，強調(diào)“鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”，提出“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。蜀山區(qū)荷葉地街道以黨中央的部署為統(tǒng)領，主動擔當，積極作為，從堅持和完善人民代表大會制度出發(fā)，探索街道選民代表會議制度，延伸人大工作“觸角”，創(chuàng)新依法履職形式，致力在基層人大工作中厚植廣泛的民意基礎，密切人大代表與選民之間的聯(lián)系，使人大工作更接地氣、更合民意。

二是創(chuàng)新完善基層人大工作的內(nèi)在要求。在我國的五級人民代表大會中，縣鄉(xiāng)兩級人大地位特殊、作用重要，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立人民代表大會，支持和保證了人民通過人民代表大會行使國家權力，成為暢通基層民主的“最后一公里”。城市街道是縣級國家機關派出工作機構，沒有本級人民代表大會，在法律上不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣每年召開兩次人代會來決定各項重大事項，致使人大監(jiān)督“斷了層”。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，街道也有社會事業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展和民主法治建設等職責和很多重點項目建設、重大民生工程，從推進街道辦事處決策科學化、民主化層面，亟需一個反映群眾意見、建議的平臺和渠道。

三是順應社會治理新情況新要求的必然選擇。黨的十九屆四中全會提出要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”“構建基層社會治理新格局，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”，這為推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向、提供了遵循。當前，社會治理工作最突出的矛盾和問題在基層，最堅實的力量支撐也在基層。蜀山區(qū)荷葉地街道轄區(qū)內(nèi)有15萬多人口和6萬多選民，僅有19名人大代表，很難保證人大代表與所有選民群眾保持密切聯(lián)系，也很難保證將15萬多群眾和6萬多選民的意見建議真正傳遞到區(qū)政府和街道，而且街道辦事處的各項決策也缺乏有效的民意支持渠道和群眾意見反饋機制。社會治理新情況新要求也亟待建立一個民主協(xié)商、參政議政平臺。

二、選民代表會議制度的運行機制

選民代表會議制度參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度，使選民代表會議成為民主協(xié)商、參政議政的平臺，選民代表會議由人大街道工委負責組織召集，其運行機制主要有如下幾點。

1.代表的組成和產(chǎn)生機制。街道選民代表主要由三部分組成：轄區(qū)內(nèi)的各級人大代表;街道辦事處領導班子成員和科室負責人;街屬社區(qū)選民代表。荷葉地街道根據(jù)居民戶數(shù)及人員服務能力，將所屬社區(qū)劃分為78個網(wǎng)格，堅持政治堅定、參政能力強、熱心社會事務、群眾威望高的標準，在社區(qū)、機關企事業(yè)單位黨組織推薦的基礎上，每個網(wǎng)格推選1～2名選民代表，共選出97名選民代表，任期為5年。

2.會議的功能和運行機制。街道選民代表大會經(jīng)街道黨工委同意后，由人大街道工委組織召集，一般每年召開1次，必要時，經(jīng)街道黨工委批準可臨時召開。選民代表會議期間主要有5項職責：一是聽取街道辦事處關于經(jīng)濟社會發(fā)展情況的通報，并進行討論，提出意見建議;二是聽取人大街道工委年度工作報告;三是聽取街道上一年度民生實事項目完成情況和本年度民生實事候選項目具體情況說明;四是對街道民生實事項目進行會商、票選、監(jiān)督、測評;五是通報選民代表上次會議提交的意見建議辦理情況等。

3.代表聯(lián)系群眾機制。按照選民代表會議制度設計，人大街道工委將社區(qū)選出的97名選民代表，根據(jù)不同小區(qū)，按照每位選民代表聯(lián)系300～500戶居民，實現(xiàn)所有居民全覆蓋。同時，充分發(fā)揮社區(qū)代表工作站的作用，將19名區(qū)人大代表全部編入相應的社區(qū)代表工作站，每名區(qū)人大代表聯(lián)系5～6名選民代表，實現(xiàn)與選民代表聯(lián)系全覆蓋，拓展了人大代表聯(lián)系選民的深度和廣度。

4.民生實事票選機制。人大街道工委在廣泛征求人民群眾意見建議基礎上提出民生實事候選項目，在街道黨工委的領導下，組織區(qū)人大代表、街道選民代表以投票表決方式選擇，經(jīng)街道黨工委研究決定民生實事項目，交由街道辦事處組織實施，并接受代表監(jiān)督。納入代表票選制的項目，主要是以政府財政性資金投入為主，由街道組織實施的具有普惠性、公益性和社會效益較為突出的民生類公共事業(yè)類項目。票選制工作主要有民生實事項目的征集初定、審議票選、監(jiān)督評估三個環(huán)節(jié)。街道每年實施的項目5至9件，提請審議票選的候選項目差額比例一般掌握在20%～30%之間。

5.意見建議辦理機制。街道選民代表在會議期間以書面形式提交的意見建議，在閉會后，由人大街道工委進行梳理分類，屬于街道辦事處層面辦理的意見建議，一般在2周內(nèi)轉交，辦理單位一般在2個月內(nèi)辦理落實并書面答復建議人;屬于區(qū)級層面辦理的意見建議，由本街道的區(qū)人大代表以閉會期間代表建議或區(qū)人代會建議的形式提交。人大街道工委對意見建議的辦理情況進行跟蹤督促，并在下一次選民代表大會上進行書面通報，做到件件有交辦，件件有結果，件件有反饋。

三、選民代表會議制度的主要成效

蜀山區(qū)荷葉地街道探索實行的選民代表會議制度，體現(xiàn)了堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，實現(xiàn)了落實黨委決策、助推政府工作、維護群眾利益的目標，是堅持和完善人民代表大會制度在基層的創(chuàng)新實踐，是堅持和完善共建共治共享制度的具體舉措，進一步健全了基層民主制度，提升了基層社會治理體系和治理能力。

一是堅持和鞏固了黨的全面領導。在選民代表會議制度實施的過程中，始終堅持黨的領導，貫徹黨委決策，從把好選民代表入口關，到強化選民代表會議的運行機制，再到民生實事項目的票選決定，其中的每一個環(huán)節(jié)、每一個步驟均是在街道黨工委的領導下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、扎實推進。人大街道工委始終堅持圍繞黨委中心工作，切實發(fā)揮選民代表會議這一群眾性民主議事機構的作用，組織代表在經(jīng)濟發(fā)展、城市建設、文明創(chuàng)建和民生保障等方面建言獻策，助推事業(yè)發(fā)展，將黨委部署貫徹落實到基層“最后一公里”。

二是完善和發(fā)展了人大街道工委工作。地方組織法明確規(guī)定，人大街道工委作為市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人大常委會設立的工作機構，其主要職責是負責聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人大代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常委會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常委會報告工作。荷葉地街道創(chuàng)新設立街道選民代表會議制度，通過制定了《蜀山區(qū)荷葉地街道選民代表會議制度暫行辦法》《蜀山區(qū)荷葉地街道選民代表大會民生實事票選辦法》《蜀山區(qū)荷葉地街道民生實事代表票選制辦法》《蜀山區(qū)荷葉地街道選民代表建議意見辦理暫行辦法》等，賦予人大街道工委組織召開選民代表會議，開展街道民生實事票選，交辦督辦選民代表意見建議等新的職責內(nèi)涵，構建了完整的街道人大工作體系，完善和發(fā)展了人大街道工委工作。

三是體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。街道選民代表會議的代表主體是人民，97名代表均來自于社區(qū)網(wǎng)格。選民代表會議制度設計的初衷是群眾性民主協(xié)商、參政議政的平臺，其主要任務是讓更多選民直接參與互動溝通，開展議事協(xié)商，更全面地關注參與街道經(jīng)濟社會各項事業(yè)發(fā)展。通過召開居民懇談會，聽取選民與群眾關心的就業(yè)、教育、醫(yī)療保健、食品安全等方面的意見建議，廣泛征求社情民意;推行民生實事項目人大代表和選民代表票選制，使人民群眾成為民生實事項目的建議者、決策者、監(jiān)督者和最終受益者。選民代表會議制度從代表的產(chǎn)生到民生實事票選，再到意見建議辦理，都是以人民為中心的發(fā)展思想的具體實踐，讓群眾在現(xiàn)實生活中有“看得見、摸得著、可參與”的真實感。

四是密切了與人大代表和人民群眾的聯(lián)系。按照制度設計，實現(xiàn)了街道轄區(qū)人大代表和選民代表與群眾聯(lián)系全覆蓋。依托“互聯(lián)網(wǎng)+智慧社區(qū)”數(shù)據(jù)平臺，給人大代表和選民代表每人設計專屬個人二維碼并全部在所屬社區(qū)（網(wǎng)格）張貼公示，主動亮身份、聽民意、解民憂，讓代表服務選民群眾“全天候”“零距離”。同時，代表通過走訪群眾、接待來訪等方式，使密切聯(lián)系群眾成為履職常態(tài)，讓群眾真切感受到“代表就在身邊”，暢通了基層民意溝通的“毛細血管”，也使選民代表會議制度更加貼近民心。

五是促進了基層治理體系和治理能力提升。選民代表會議制度堅持以黨建為引領，將黨的領導、守正創(chuàng)新、依法履職融入工作全過程、各方面，健全了黨組織領導的自治法治德治相結合的基層治理體系;堅持為了人民、依靠人民，用制度創(chuàng)新保障人民權益，完善了群眾參與基層社會治理的制度化渠道;堅持與社區(qū)治理、網(wǎng)格管理、智慧社區(qū)、共建共治融合，健全了社區(qū)管理和服務機制，實現(xiàn)了政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，提升了基層社會治理能力和水平。

四、思考與建議

黨的十九屆四中全會提出，要“健全充滿活力的基層群眾自治制度”。通過調(diào)研我們認為，街道選民代表會議制度是基層群眾性自治制度的新形式，是基層直接民主的制度化、規(guī)范化、程序化的新案例。這個制度有利于擴大人民有序政治參與，有利于保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，有利于從制度機制上保證人民當家作主，是廣泛、真實、管用的基層民主制度，也是切實有效的社會治理方式。同時我們也認為，這一新的基層民主制度在法理上還需要進一步研究，如選民代表會議的職能定位、與區(qū)人大常委會的關系、選民代表與人大街道工委的關系等;在實際運行中的具體程序、機制、方式等方面還需要進一步健全完善。

如何進一步加強和改進街道人大工作，健全基層民主制度，進而更好地發(fā)揮人大代表作用，已成為新時代地方各級人大及其常委會面臨的重要課題。一是在認真總結各地試點經(jīng)驗的基礎上，進一步完善街道選民代表會議制度。同時，積極宣傳這一基層民主制度的運行機制和實踐成效，使這一制度創(chuàng)新得到更加廣泛的關注和認同，激發(fā)各級人大更加注重工作創(chuàng)新，使制度創(chuàng)新由“一枝獨秀”走向“百花齊放”，與時俱進推動人民代表大會制度完善發(fā)展。二是支持鼓勵縣級人大常委會深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，學習借鑒試點經(jīng)驗，依據(jù)憲法法律規(guī)定，結合本地實際，制定加強人大街道工委建設的指導意見，以此指導人大街道工委順應時代要求，更新履職觀念，積極探索實踐，在推動基層民主法治建設和促進街道經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮更加積極有效的作用。三是省級人大常委會在進一步總結各地探索實踐中好的經(jīng)驗和做法的基礎上，結合地方人大工作實際，適時制定街道人大工作條例，進一步明確規(guī)定人大街道工委的法律地位、職能作用和運行機制，并對實行街道選民代表會議等制度作出規(guī)范，更好推動人大街道工委工作創(chuàng)新發(fā)展。

（作者單位：安徽省人大常委會研究室）