在疫情防控的法治保障中充分發(fā)揮人大職能作用

周華

面對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情的嚴(yán)峻考驗(yàn)，堅(jiān)持依法防控、強(qiáng)化法治保障是制勝法寶。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視以法治保障疫情防控工作的開(kāi)展，注重運(yùn)用法治方式和手段，動(dòng)員凝聚各方法治力量。在2020年2月5日召開(kāi)的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開(kāi)展。與此同時(shí)，抗擊新冠肺炎疫情亦是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的大考，而人民代表大會(huì)制度作為支撐國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度，決定了人大及其常委會(huì)必定是疫情防控工作的重要主體，為此應(yīng)充分發(fā)揮職能作用，切實(shí)履行憲法法律所賦予的各項(xiàng)職責(zé)，著力推動(dòng)疫情防控法治化水平的不斷提升。

一、定位揭示：人大是我國(guó)疫情防控法治保障的重要主體

我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在推進(jìn)疫情防控法治建設(shè)、創(chuàng)造良好法治環(huán)境中有著舉足輕重的地位，憲法法律所賦予的立法、監(jiān)督等職權(quán)決定了其在疫情防控法治保障中必將發(fā)揮且應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用。

1.人大發(fā)揮立法職能，確保疫情防控法律規(guī)范體系逐步完善

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。就疫情防控的法治保障，習(xí)近平總書(shū)記提出的首要要求即為完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強(qiáng)化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系。該法律體系的建設(shè)完善與人大息息相關(guān)，人大及其常委會(huì)是我國(guó)立法機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)即為制定法律。盡管國(guó)務(wù)院及其各部委、地方人民政府亦可進(jìn)行立法活動(dòng)，前者制定行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，后者頒布地方政府規(guī)章等，但人大及其常委會(huì)在我國(guó)立法工作中始終居于主導(dǎo)地位，數(shù)量上，憲法以及所有重要的基本法律均由人大及其常委會(huì)制定;內(nèi)容上，關(guān)于國(guó)家主權(quán)、司法制度等十大事項(xiàng)專屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)保留的立法范疇;在法律位階上，憲法及其他基本法律高于行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及地方政府規(guī)章等。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。這是實(shí)踐人民代表大會(huì)制度的必然要求，也是防范部門(mén)利益法制化、實(shí)現(xiàn)良法善治的現(xiàn)實(shí)需要。疫情防控關(guān)系人民群眾身體健康及生命安全、關(guān)系社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定，要在疫情防控中的立法環(huán)節(jié)發(fā)力，確保有法可依，必須依靠人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，以科學(xué)立法、民主立法和依法立法的精神，回應(yīng)防控工作中的重大問(wèn)題、突出問(wèn)題和緊急問(wèn)題，健全完善疫情防控的法律規(guī)范體系。

2.人大發(fā)揮監(jiān)督職能，確保疫情防控中執(zhí)法嚴(yán)明及司法公正

徒善不足以為政，徒法不足以自行。堅(jiān)持依法防控，必須落實(shí)執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，必須加大對(duì)危害疫情防控行為的執(zhí)法司法力度，嚴(yán)格執(zhí)行傳染病防治法及其實(shí)施條例、野生動(dòng)物保護(hù)法、動(dòng)物防疫法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例等法律法規(guī)。而監(jiān)督則是執(zhí)法司法權(quán)正確運(yùn)行的根本保證，任何不受制約的權(quán)力都必然會(huì)導(dǎo)致濫用和腐敗;要確保疫情防控法律制度落到實(shí)處，離不開(kāi)高效嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮制約作用。人大雖不直接參與執(zhí)法和司法工作，卻擔(dān)當(dāng)著代表人民監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)的重要職能。憲法、地方組織法及監(jiān)督法明確賦予了各級(jí)人大及其常委會(huì)以監(jiān)督權(quán)，是我國(guó)監(jiān)督體系中最高層次、最具權(quán)威、最有法律效力的監(jiān)督。監(jiān)督對(duì)象上，人大監(jiān)督是以權(quán)力制約權(quán)力，任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都受其制約監(jiān)督，因而疫情防控中各方權(quán)力主體均處于人大監(jiān)督之下。監(jiān)督內(nèi)容上，人大監(jiān)督涵蓋法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，無(wú)論是疫情防控法律法規(guī)及應(yīng)急處理措施的制定實(shí)施，抑或治安管理和市場(chǎng)監(jiān)管等執(zhí)法工作的加強(qiáng)，還是對(duì)危害疫情防控等違法犯罪行為的懲治打擊等等，均屬人大監(jiān)督范疇。在疫情防控的關(guān)鍵時(shí)期，人大監(jiān)督職能的充分發(fā)揮直接關(guān)系前述疫情防控立法的運(yùn)行和成效，是疫情防控期間嚴(yán)明執(zhí)法和公正司法的重要保障。

二、既有成果：人大在疫情防控法治保障中發(fā)揮的職能作用

在憲法指引下，我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)高度重視保護(hù)人民生命安全和身體健康，通過(guò)充分行使法定職權(quán)，確保疫情防控在法治軌道上運(yùn)行。全國(guó)人大及其常委會(huì)以常時(shí)性立法構(gòu)建疫情防控的基本法律體系，以執(zhí)法檢查為重點(diǎn)形成法律監(jiān)督機(jī)制;而地方人大及其常委會(huì)因地制宜開(kāi)展監(jiān)督工作，并因時(shí)制宜以緊急性立法為疫情防控提供及時(shí)的法律依據(jù)。

1.全國(guó)人大及其常委會(huì)的常時(shí)性立法和監(jiān)督工作

在履行立法職能層面，全國(guó)人大及其常委會(huì)高度重視疫情防控法律制度建設(shè)，當(dāng)前我國(guó)以傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為核心，以國(guó)境衛(wèi)生檢疫法、動(dòng)物防疫法、藥品管理法等為相關(guān)配套制度的疫情防控法律框架已經(jīng)基本形成。傳染病防治法構(gòu)建了從傳染病預(yù)防到疫情報(bào)告、通報(bào)和公布，再到疫情控制及醫(yī)療救治的全套規(guī)范制度，明確了疫情防控期間各類行為的監(jiān)督管理、保障措施及法律責(zé)任。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法重在規(guī)范重大疫情及其他突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等。國(guó)境衛(wèi)生檢疫法主要控制傳染病的跨國(guó)間流動(dòng)，防止其由國(guó)外傳入或者由國(guó)內(nèi)傳出。動(dòng)物防疫法、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法、野生動(dòng)物保護(hù)法著重動(dòng)物防疫活動(dòng)的監(jiān)督管理以及野生動(dòng)物資源的保護(hù)及合理利用。藥品管理法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、中醫(yī)藥法等多部醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的法律則有助于確保疫情預(yù)防及治療上的用藥安全和提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。2019年，全國(guó)人大及其常委會(huì)先后制定了疫苗管理法和基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法，前者提出應(yīng)鼓勵(lì)疫苗研發(fā)創(chuàng)新、建立健全監(jiān)管機(jī)制、嚴(yán)格各方責(zé)任及處罰，而后者明確任何組織和個(gè)人都必須接受配合醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)采取的防控措施，二者對(duì)于正在進(jìn)行的新冠肺炎疫情防控，尤其是疫苗研發(fā)、試驗(yàn)、防控期間的個(gè)體義務(wù)等均為直接明確的法律依據(jù)。2020年2月24日，《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》獲表決通過(guò)，其旨在野生動(dòng)物保護(hù)法修訂前，強(qiáng)化對(duì)野生動(dòng)物非法交易和濫食行為的法律規(guī)制，作為疫情防控關(guān)鍵期出臺(tái)的專門(mén)性決定，其構(gòu)成了及時(shí)且有力的立法保障。

在履行監(jiān)督職能方面，檢查法律的實(shí)施情況是人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作的重點(diǎn)，而執(zhí)法檢查則是直接有效的法律監(jiān)督方式。由人大及其常委會(huì)對(duì)法律實(shí)施情況進(jìn)行全面檢查，可確保有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)把法律執(zhí)行到位、落到實(shí)處。監(jiān)督法第二十二條明確規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查。毫無(wú)疑問(wèn)，疫情防控當(dāng)屬關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)作為執(zhí)法檢查的重點(diǎn)。2003年，全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)（農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)和環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)）啟動(dòng)野生動(dòng)物保護(hù)法執(zhí)法檢查;2004年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)動(dòng)物防疫法、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法進(jìn)行執(zhí)法檢查; 2017年，則開(kāi)展對(duì)藥品管理法的執(zhí)法檢查;2018年，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)將傳染病防治法作為開(kāi)局之年的重要項(xiàng)目組織執(zhí)法檢查。歷次檢查均形成了執(zhí)法檢查報(bào)告，不僅指出了疫情防控相關(guān)立法在實(shí)施中存在的問(wèn)題，分析了產(chǎn)生原因，亦提出了解決問(wèn)題的措施及修法建議，其不僅有效督促和推動(dòng)法律實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題改進(jìn)，同時(shí)亦有助于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行規(guī)定的不足、缺位甚至真空，從而推進(jìn)疫情防控法律體系的完善。事實(shí)上，在上述執(zhí)法檢查結(jié)束后，相關(guān)立法均進(jìn)行了修訂，2004年野生動(dòng)物保護(hù)法首次修訂、2007年動(dòng)物防疫法及2009年進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法相繼修訂、2019年藥品管理法二次修訂，而傳染病防治法極大可能將于2020年啟動(dòng)三次修正。從這一角度而言，人大的立法職能與監(jiān)督職能彼此關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)。

2.地方人大及其常委會(huì)的緊急立法和監(jiān)督工作

在疫情防控的法治保障上，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)根據(jù)黨中央關(guān)于人大工作的要求以及憲法法律的規(guī)定，并結(jié)合地域?qū)嶋H，充分發(fā)揮立法及監(jiān)督職能。地方性法規(guī)以及其他規(guī)范性文件亦是我國(guó)疫情防控法律體系的重要組成部分，典型者如湖北、黑龍江等地人大常委會(huì)通過(guò)的《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理?xiàng)l例》《廣東省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》等。執(zhí)法檢查層面除配合全國(guó)性執(zhí)法檢查外，廣西、山東等地就突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，遼寧、江蘇等地就藥品管理法開(kāi)展區(qū)域性執(zhí)法檢查等等。

而在本次新冠肺炎疫情暴發(fā)的特殊時(shí)期，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)更是將建立健全疫情防控法律制度作為當(dāng)前工作的重中之重，其進(jìn)行的緊急性立法構(gòu)成了疫情防控的重要法律支撐。截至目前，全國(guó)已有河南、廣東等二十多個(gè)省和部分市級(jí)人大常委會(huì)相繼加開(kāi)會(huì)議，通過(guò)了有關(guān)依法做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定。整體而言，呈現(xiàn)以下三個(gè)方面的特點(diǎn)。

一是明確了“一會(huì)一府兩院”的防控職權(quán)職責(zé)，著力構(gòu)建一體化防控體系。強(qiáng)調(diào)應(yīng)充分發(fā)揮人大及各級(jí)人大代表的監(jiān)督職能，以落實(shí)決定的實(shí)際施行;支持并授權(quán)政府在條件滿足時(shí)采取應(yīng)急性管理措施和物資管控措施，必要時(shí)可制定地方政府規(guī)章，強(qiáng)調(diào)各有關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)治安管理、市場(chǎng)監(jiān)管等執(zhí)法工作，加大對(duì)各類行政違法行為的懲處力度;要求各級(jí)人民檢察院、各級(jí)人民法院依法處理各類疫情防控相關(guān)糾紛，嚴(yán)懲妨礙疫情防控的違法犯罪行為。

二是形成了覆蓋各單位及個(gè)人的群防群控機(jī)制，明確權(quán)利義務(wù)及主體責(zé)任。要求個(gè)人做好自我防護(hù)，同時(shí)配合有關(guān)部門(mén)開(kāi)展信息采集、觀測(cè)隔離、集中治療等疫情防控工作;強(qiáng)調(diào)各機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織建立健全防控工作責(zé)任制和管理制度;發(fā)動(dòng)基層社區(qū)、群眾性自治組織等因地因時(shí)制宜采取防控舉措，發(fā)動(dòng)全社會(huì)力量參與疫情防控，充分體現(xiàn)了發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾的原則。

三是強(qiáng)化了對(duì)違法行為的懲治力度，同時(shí)就防控建立補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)制度。實(shí)行法律責(zé)任加懲戒措施的雙重震懾機(jī)制，明確故意傳播、造謠傳謠等阻礙疫情防控工作的行為將承擔(dān)行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者還將被追究刑事責(zé)任，并對(duì)隱瞞病情及活動(dòng)軌跡的個(gè)人進(jìn)行信用懲戒;注重疫情防控補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建，對(duì)參與者給予補(bǔ)貼津貼，對(duì)突出貢獻(xiàn)者實(shí)施表彰獎(jiǎng)勵(lì)，部分地區(qū)將其納入人才機(jī)制予以政策傾斜。

地方人大及其常委會(huì)的此類決定為本次新型冠狀病毒感染肺炎疫情的依法防控奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，其細(xì)化了疫情防控期間個(gè)體的義務(wù)責(zé)任以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等主體防控措施的采取等具體問(wèn)題。事實(shí)上，疫情防控的緊急立法模式早已有之。2003年5月針對(duì)非典防治，上海市人大常委會(huì)通過(guò)了《上海市控制傳染性非典型肺炎傳播的決定》，明確了對(duì)拒絕隔離治療、隱瞞病情以及逃避查驗(yàn)等行為的行政強(qiáng)制和行政處罰。疫情防控決定是特殊時(shí)期的特別法規(guī)性決定，通常自公布之日起施行，至疫情防控結(jié)束之日終止。它雖僅適用于疫情防控期間，但其因應(yīng)急、及時(shí)和高效性而具有優(yōu)先適用的法律效力，是疫情防控法治保障至關(guān)重要的組成部分。

三、發(fā)展方向：疫情防控法治保障中人大職能作用的強(qiáng)化

誠(chéng)如上文所言，我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)積極履行職能，為疫情防控提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。但與此同時(shí)，疫情防控也面臨著新問(wèn)題，人員跨國(guó)流動(dòng)的頻繁、進(jìn)口動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的增加，使得域外輸入性疫病的風(fēng)險(xiǎn)逐年提高;而生態(tài)環(huán)境的破壞、不良飲食習(xí)慣等因素，則導(dǎo)致內(nèi)生性新類型病種不斷出現(xiàn)。在疫情防控不斷趨于復(fù)雜化的形勢(shì)下，現(xiàn)行法律體系的短板與弱項(xiàng)逐漸凸顯，為此需要人大強(qiáng)化立法及監(jiān)督職能，推進(jìn)疫情防控法律制度的健全完善和監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展。

1.現(xiàn)行立法的修訂完善

2月14日，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真評(píng)估傳染病防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法等法律法規(guī)的修改完善。我國(guó)傳染病防治法制定于1989年，雖在2004年和2013年先后進(jìn)行過(guò)兩次修訂，但現(xiàn)狀仍不盡如人意。根據(jù)2018年該法的執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，其對(duì)新突發(fā)傳染病發(fā)生時(shí)密切接觸者的隔離缺乏明確法律依據(jù)，不能依法采取強(qiáng)制隔離措施及時(shí)控制其流行，且部分條款有義務(wù)規(guī)定但沒(méi)有法律后果，即使有責(zé)任規(guī)定亦存在處罰過(guò)輕、違法成本低、警示作用不強(qiáng)、操作性弱等情況。而本次新冠肺炎疫情的防控更暴露出其在疫情報(bào)告及發(fā)布、捐贈(zèng)受贈(zèng)行為規(guī)范、物資管理儲(chǔ)備等方面均存在欠缺。為跟進(jìn)當(dāng)前防控工作形勢(shì)，并對(duì)本次疫情防控期間存在的突出問(wèn)題予以回應(yīng)，傳染病防治法的完善修正亟待進(jìn)行。具體而言，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)傳染病預(yù)防，區(qū)分病種建立全國(guó)性病例數(shù)據(jù)庫(kù)并搭建疫情網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，加強(qiáng)疫病防治的科研投入以激勵(lì)人才培養(yǎng)和疫苗藥物的研發(fā);完善疫情報(bào)告、通報(bào)和公布制度，明確其內(nèi)容、程序、方式及時(shí)限等具體操作問(wèn)題;優(yōu)化完善醫(yī)用設(shè)備和防護(hù)物資的戰(zhàn)略儲(chǔ)備機(jī)制，并暢通疫情期間物資捐贈(zèng)渠道，進(jìn)一步規(guī)范捐贈(zèng)物資的管理、分配和調(diào)度;強(qiáng)化疫情防控中違法行為的懲治，明晰行政及刑事責(zé)任的追究，并建立社會(huì)信用等其他懲戒機(jī)制等等。

而對(duì)于引發(fā)此次新冠肺炎疫情的可能源頭，亦是近年來(lái)世界各地新發(fā)性傳染病的發(fā)生原因——濫食野生動(dòng)物威脅公共安全問(wèn)題，則有待野生動(dòng)物保護(hù)法的規(guī)制。我國(guó)現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法適用范圍有限，僅針對(duì)珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物，包括蝙蝠、鼠類等在內(nèi)的傳播疫病高風(fēng)險(xiǎn)物種均不屬于其保護(hù)管理范疇。同時(shí)還存在重獵捕、生產(chǎn)、加工、販賣(mài)等供應(yīng)端的規(guī)制，疏于對(duì)運(yùn)輸、食用等需求端的規(guī)制;執(zhí)法監(jiān)管的分散薄弱和法律責(zé)任上的輕置，則導(dǎo)致違法成本低廉，無(wú)法有效遏制高利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)下的供應(yīng)和獵奇心驅(qū)使下的需求等問(wèn)題。對(duì)此應(yīng)將其調(diào)整范圍擴(kuò)展到可能引發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的其他野生動(dòng)物，更新保護(hù)名錄，建立分級(jí)分類的管理保護(hù)模式;實(shí)現(xiàn)全鏈條治理，對(duì)獵捕、運(yùn)輸、售賣(mài)、食用等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范;優(yōu)化保護(hù)管理體制，整合林業(yè)、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、工商、檢疫等各方行政管理力量，考慮設(shè)置專門(mén)保護(hù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)法;強(qiáng)化法律責(zé)任，提高行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，并與刑法規(guī)制有效對(duì)接等。

2.立法缺位的補(bǔ)充制定

疫情防控是檢驗(yàn)我國(guó)法律保障體系的試金石，其不僅能顯現(xiàn)出既有立法與現(xiàn)實(shí)情形的不相適應(yīng)，推進(jìn)立法的修訂，更能在應(yīng)對(duì)過(guò)程中，將法律體系中的缺位真空暴露無(wú)遺。在抗擊新冠肺炎疫情的大背景下，除前述傳染病防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法的優(yōu)化備受關(guān)注外，生物安全法的提速制定亦成了各界聚焦點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要盡快推動(dòng)出臺(tái)生物安全法，加快構(gòu)建國(guó)家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系。生物安全是國(guó)家安全體系的重要內(nèi)容，事關(guān)人民生命健康以及國(guó)家的長(zhǎng)治久安，但多年來(lái)我國(guó)生物安全立法并未能得到應(yīng)有的重視。在立法缺位的情況下，生物安全領(lǐng)域普遍存在著重研發(fā)利用、輕監(jiān)督管理的問(wèn)題，現(xiàn)有管理機(jī)制上缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門(mén)間權(quán)責(zé)不明、管理分散，為此社會(huì)各界皆呼吁一部全面系統(tǒng)的專項(xiàng)法律出臺(tái)。2019年我國(guó)正式啟動(dòng)生物安全法的立法進(jìn)程，并于同年10月，由十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議對(duì)生物安全法草案進(jìn)行了首次審議。年末疫情的爆發(fā)使得這一立法的迫切性愈加凸顯，有鑒于此，人大應(yīng)著力加速生物安全法的立法進(jìn)程，在既有草案的基礎(chǔ)上修改完善，同時(shí)做好與現(xiàn)行法律尤其是野生動(dòng)物保護(hù)法的銜接，以基本法律的形式，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，明確各方義務(wù)責(zé)任，建立科學(xué)高效的管理體制，從而引導(dǎo)和規(guī)范人類生物技術(shù)的研究應(yīng)用，促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展。

3.監(jiān)督實(shí)效的提升強(qiáng)化

較之于近年來(lái)人大立法主導(dǎo)作用的不斷強(qiáng)化及立法職能的有效發(fā)揮，人大及其常委會(huì)對(duì)疫情防控的法律監(jiān)督尤其是執(zhí)法檢查則相對(duì)薄弱。在涉及疫情防控的多部基本法律中，2007年已頒布的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法作為疫情防控法律體系的核心內(nèi)容之一，仍有待全國(guó)性的執(zhí)法檢查監(jiān)督;1989年制定并于2007年修訂的國(guó)境衛(wèi)生檢疫法等配套立法亦是如此。部分地方人大及其常委會(huì)則被動(dòng)接受全國(guó)人大執(zhí)法檢查工作安排，在開(kāi)展區(qū)域性執(zhí)法檢查上缺乏積極性和主動(dòng)性。既已開(kāi)展的執(zhí)法檢查在具體計(jì)劃部署、覆蓋項(xiàng)目、所涉范圍等方面亦存有一定的局限性，暴露出事前準(zhǔn)備不充分、檢查工作流于表面等問(wèn)題。而歷次檢查所形成的檢查報(bào)告雖均于尾部對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提出了明確的整改意見(jiàn)和要求，但從后期追蹤情況來(lái)看，當(dāng)前對(duì)執(zhí)法檢查中提出的建議，跟蹤督辦落實(shí)的少，降低了人大執(zhí)法檢查的實(shí)效。

本次新冠肺炎疫情防控對(duì)人大監(jiān)督而言亦是一次重大檢驗(yàn)，可推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督檢查工作更加全面深入地開(kāi)展，切實(shí)提升人大監(jiān)督的力度和效能。待疫情轉(zhuǎn)入穩(wěn)定控制階段后，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)著手梳理現(xiàn)行疫情防控法律體系，一方面要將已經(jīng)施行較長(zhǎng)時(shí)間但尚未進(jìn)行執(zhí)法檢查的法律、法規(guī)列入執(zhí)法檢查計(jì)劃;另一方面對(duì)已開(kāi)展執(zhí)法檢查但本次疫情防控中修訂呼聲強(qiáng)烈的傳染病防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法等立法，就疫情嚴(yán)重的地區(qū)開(kāi)展選擇性地重點(diǎn)檢查，條件允許時(shí)可對(duì)久未開(kāi)展執(zhí)法檢查且現(xiàn)實(shí)問(wèn)題突出的立法進(jìn)行再次檢查。執(zhí)法檢查中應(yīng)通過(guò)開(kāi)展前期調(diào)研、擬定方案、組織人員培訓(xùn)等多種方式做足做細(xì)準(zhǔn)備工作，就執(zhí)法、司法、普法責(zé)任落實(shí)以及配套法律法規(guī)制定實(shí)施開(kāi)展系統(tǒng)評(píng)估以充實(shí)檢查內(nèi)容;同時(shí)做好跟蹤檢查監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)對(duì)檢查中所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題有的放矢予以改正，將執(zhí)法檢查報(bào)告中所提建議的整改落實(shí)作為監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)，督促有關(guān)部門(mén)認(rèn)真處理和解決。

4.監(jiān)督形式的創(chuàng)新豐富

我國(guó)監(jiān)督法雖明確了執(zhí)法檢查的內(nèi)容、主體、效力等問(wèn)題，但對(duì)組織工作的開(kāi)展、檢查方法的選取等并未作具體規(guī)定，這就為各級(jí)人大及其常委會(huì)創(chuàng)造性開(kāi)展執(zhí)法檢查、促進(jìn)監(jiān)督形式多元化留下了空間。在2017年啟動(dòng)的傳染病防治法執(zhí)法檢查過(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組深入幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心開(kāi)展突擊檢查，取得了良好的效果。實(shí)踐證明，執(zhí)法檢查中監(jiān)督形式的創(chuàng)新發(fā)展頗為關(guān)鍵，除事先知會(huì)式的實(shí)地考察和提前安排的座談報(bào)告等常規(guī)途徑外，突擊檢查、明察暗訪、隨機(jī)抽查等靈活方式更能直觀反映法律貫徹落實(shí)的實(shí)際情況并真正發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施中存在的問(wèn)題。各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)結(jié)合疫情防控的特點(diǎn)，積極探索監(jiān)督方式的創(chuàng)新，促進(jìn)監(jiān)督檢查形式的多元豐富，并加強(qiáng)執(zhí)法檢查與聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告、專題詢問(wèn)等的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成行之有效的監(jiān)督鏈條，形成監(jiān)督合力，真正提升人大監(jiān)督工作效能。

與此同時(shí)，疫情防控的法律監(jiān)督頗具專業(yè)性，涉及衛(wèi)生、醫(yī)藥、防疫等多學(xué)科知識(shí)。但從當(dāng)前執(zhí)法檢查的實(shí)際情況看，目前各級(jí)人大常委會(huì)、專門(mén)委員會(huì)、人大代表中的此類人員力量和技術(shù)支撐非常有限，無(wú)法對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題作出精準(zhǔn)有效的分析。與之存在相同境況的還有污染防治等立法領(lǐng)域，對(duì)此全國(guó)人大常委會(huì)作出了突破性的創(chuàng)新。在2019年的水污染防治法執(zhí)法檢查中，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)委托中國(guó)工程院對(duì)水污染防治法開(kāi)展法律實(shí)施情況評(píng)估研究工作并形成評(píng)估報(bào)告，這是我國(guó)首次在全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查中引入第三方評(píng)估，對(duì)我國(guó)疫情防控執(zhí)法檢查是可供參考的藍(lán)本?？紤]到疫情防控法律實(shí)施的專業(yè)性和復(fù)雜性，未來(lái)在開(kāi)展監(jiān)督檢查時(shí)一方面要適當(dāng)加大執(zhí)法檢查小組中相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員的比例，并探索構(gòu)建事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、法人單位等參與的第三方評(píng)估機(jī)制，以有效彌補(bǔ)專業(yè)技術(shù)力量及設(shè)施的欠缺，同時(shí)亦改進(jìn)執(zhí)法檢查的形式，從而推進(jìn)人大法律監(jiān)督工作提質(zhì)增效。

5.加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)督的協(xié)作

就本次新冠肺炎疫情防控，我國(guó)各地相繼啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，授權(quán)地方政府可采取封鎖、封閉、隔離、停工、停業(yè)、停課及交通管制等各項(xiàng)防控措施。非常時(shí)期非常舉措，即使限制自由或損及經(jīng)濟(jì)利益，亦屬不得已而為之。非常時(shí)期亦需要非常監(jiān)督，各類疫情防控舉措在具體實(shí)行中稍有不慎極易超過(guò)必要限度，或落入司法不公、執(zhí)法不嚴(yán)的境地，或產(chǎn)生形式主義、官僚主義等問(wèn)題，亟待監(jiān)督制約機(jī)制的加強(qiáng)，以實(shí)現(xiàn)依法防控與防止權(quán)力濫用之間的平衡。為此，人大監(jiān)督應(yīng)加強(qiáng)與其他監(jiān)督，尤其是紀(jì)檢監(jiān)督的協(xié)作，圍繞疫情防控的重點(diǎn)工作與關(guān)鍵環(huán)節(jié)展開(kāi)聯(lián)合監(jiān)督，合力打造“雙效”監(jiān)督模式。

2020年1月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》，強(qiáng)調(diào)各級(jí)組織部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，積極主動(dòng)履職，有效發(fā)揮作用。其后，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委發(fā)布《關(guān)于貫徹黨中央部署要求、做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控監(jiān)督工作的通知》，根據(jù)通知要求，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)，深入防控一線，確保防控措施執(zhí)行到位、規(guī)范設(shè)置隔離區(qū)域、避免和減少交叉感染風(fēng)險(xiǎn)等;同時(shí)通過(guò)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的方式，督促衛(wèi)生健康、交通運(yùn)輸、市場(chǎng)監(jiān)管、藥監(jiān)等重點(diǎn)部門(mén)切實(shí)履行職責(zé)。人大監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督均致力于嚴(yán)肅查處疫情防控中的違紀(jì)違法和失職瀆職，促進(jìn)疫情防控的法律法規(guī)及決策部署落地見(jiàn)效。為確保疫情防控工作的依法有序開(kāi)展，二者間應(yīng)當(dāng)有機(jī)結(jié)合、做好銜接協(xié)調(diào)。具體而言，應(yīng)根據(jù)疫情防控的總體部署，就重點(diǎn)、難點(diǎn)工作開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)督檢查，發(fā)揮監(jiān)督聯(lián)動(dòng)、職能互補(bǔ)作用;對(duì)疫情防控中各級(jí)主管部門(mén)及其工作人員的表現(xiàn)進(jìn)行合作評(píng)議，共同開(kāi)展履職監(jiān)督;建立信息共享機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)和有效解決實(shí)踐中的突出問(wèn)題等。此外亦可以本次新冠肺炎疫情防控為契機(jī)，建立健全人大紀(jì)檢聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，制定完善聯(lián)合督察制度，形成或加強(qiáng)二者聯(lián)合監(jiān)督檢查的常態(tài)。

（作者單位：福建社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所）