我國養(yǎng)老金三支柱體系建設(shè)的歷程、問題與建議

摘 ? 要：養(yǎng)老金三支柱體系的實(shí)質(zhì)是政府、單位和個(gè)人三方共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，全球多個(gè)國家積極探索并建立了養(yǎng)老金三支柱體系。就我國的情況看，建立發(fā)展養(yǎng)老金三支柱體系是發(fā)展養(yǎng)老金融、積極應(yīng)對人口老齡化的客觀需要。目前，我國基本建立了養(yǎng)老金三支柱體系，并取得了明顯成效，但我國養(yǎng)老金的積累過于依賴第一支柱，第二、第三支柱發(fā)展相對較慢。后續(xù)要進(jìn)一步明確養(yǎng)老金三支柱體系的改革方向，不斷推進(jìn)養(yǎng)老金三支柱體系的發(fā)展，既要改革完善第一支柱基本養(yǎng)老金的籌集和管理，又要擴(kuò)大第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金的覆蓋面，還要大力發(fā)展第三支柱個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金融;基本養(yǎng)老金;企業(yè)年金;職業(yè)年金;商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)

中圖分類號：F830.2 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B ? 文章編號：1674-2265（2020）02-0069-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.02.009

一、引言

1994年，世界銀行在總結(jié)部分發(fā)達(dá)國家改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出建立多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，具體包括在國內(nèi)通用的稅收支付為主的第一支柱基礎(chǔ)養(yǎng)老金，基于雇傭關(guān)系基金積累為主的第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金，以及個(gè)人儲蓄為主的第三支柱私人養(yǎng)老金，也就是養(yǎng)老金三支柱體系。在養(yǎng)老金三支柱體系中，第一支柱基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府承擔(dān)，其目標(biāo)是保障老年人的基本生活;第二支柱由用人單位和個(gè)人承擔(dān)并成為養(yǎng)老金的主要資金來源;第三支柱由個(gè)人承擔(dān)并致力于提高個(gè)人的養(yǎng)老待遇。在養(yǎng)老金三支柱體系中，第一支柱采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，第二、第三支柱采用完全積累制。

養(yǎng)老金三支柱體系提出后，各國在養(yǎng)老金三支柱體系建設(shè)方面進(jìn)行了大量探索。盡管各個(gè)國家所面臨的具體情況有差異，在養(yǎng)老金的具體籌集和投資管理等方面存在一定的差異，政府財(cái)政承擔(dān)的責(zé)任和用人單位、個(gè)人承擔(dān)的責(zé)任比例有差異，養(yǎng)老金待遇有差異，養(yǎng)老金三支柱體系的具體叫法也有差異，但總體而言都是圍繞養(yǎng)老金三支柱體系進(jìn)行改革發(fā)展。目前，全球主要國家大多建立了養(yǎng)老金三支柱體系（見表1）。各國在養(yǎng)老金三支柱體系建設(shè)發(fā)展過程中，基本都遵循了繳費(fèi)為前提條件，這相當(dāng)于把貧困人口或無支付能力的群體排除在外，因而世界銀行在2005年也提出政府負(fù)擔(dān)貧困人口的養(yǎng)老金，家庭成員之間為老年人提供非正式的支持（董克用，2016）。

1991年6月26日，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號）提出：“逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度?！贝撕螅覈诎l(fā)展養(yǎng)老金融的過程中，雖然沒有明確提出養(yǎng)老金三支柱體系的說法，但實(shí)際上也在積極探索建立養(yǎng)老金三支柱體系。我國的養(yǎng)老金三支柱體系主要包括第一支柱基本養(yǎng)老金，第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金即適用于企業(yè)單位的企業(yè)年金和適用于事業(yè)單位的職業(yè)年金，以及第三支柱個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃三個(gè)部分。目前來看，我國養(yǎng)老金三支柱體系建設(shè)取得了明顯的成效，也存在一定的問題，后續(xù)仍然需要進(jìn)一步發(fā)展完善。

二、我國養(yǎng)老金三支柱體系建立的歷程

（一）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立與發(fā)展

我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從20世紀(jì)50年代就開始探索建立，最初主要集中在城鎮(zhèn)職工的退休養(yǎng)老，直至改革開放后才逐步探索建立城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。經(jīng)過近70年的探索，我國已基本形成了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩類相互有所區(qū)別的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（見表2）。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索建立的時(shí)間較早，大體可分為三個(gè)階段：第一階段是20世紀(jì)50年代至改革開放初，主要探索城鎮(zhèn)職工退休養(yǎng)老，提出工人實(shí)行退休制度并明確退休標(biāo)準(zhǔn)。第二階段是20世紀(jì)90年代，對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行探索，明確提出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由企業(yè)、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例和繳費(fèi)年限。第三階段是2000年以來，主要圍繞完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，尤其是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌進(jìn)行改革探索。這一階段的具體內(nèi)容包括：擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍、做實(shí)個(gè)人賬戶、加快提高統(tǒng)籌層次;明確跨省流動(dòng)人員的基本養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移;探索建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。與此同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制也進(jìn)行改革，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，解決城鎮(zhèn)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的“雙軌制”矛盾。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是在城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡稱“城居保”）和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡稱“新農(nóng)?！保┑幕A(chǔ)上建立的。在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立并取得明顯成效的同時(shí)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也在快速建立發(fā)展。相比之下，農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)探索建立的時(shí)間更早，中間也經(jīng)歷不斷的改革，“城居?！痹圏c(diǎn)建立的時(shí)間較晚?？傮w來看，農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革探索經(jīng)歷以下幾個(gè)階段：第一階段是20世紀(jì)80年代初期開始，少數(shù)富裕的農(nóng)村地區(qū)開始探索實(shí)行農(nóng)民退休養(yǎng)老制度。第二階段是20世紀(jì)90年代農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)與制度搭建。第三階段是2000年前后農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的清理整頓，此后農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)有了幾年的停滯。第四階段是2009—2014年“新農(nóng)保”試點(diǎn)。與此同時(shí)，2011年開始對城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度即“城居?！边M(jìn)行探索。2014年開始將“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！眱身?xiàng)制度合并實(shí)施。

另外，我國在2000年8月成立全國社保基金，是用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的保障儲備基金。

（二）企業(yè)年金和職業(yè)年金的建立與發(fā)展

企業(yè)年金和職業(yè)年金是養(yǎng)老金三支柱的第二支柱，其源于國內(nèi)在20世紀(jì)90年代開始探索的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。國發(fā)[1991]33號提出建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)后，1995年3月17日，《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國發(fā)[1995]6號）提出，鼓勵(lì)建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，對補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的性質(zhì)進(jìn)一步明確，經(jīng)辦方式規(guī)定也更加清晰。

企業(yè)年金制度從2000年開始有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，并不斷完善。2000年12月25日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》（國發(fā)[2000]42號）提出，有條件的企業(yè)可以為職工建立企業(yè)年金，首次提出企業(yè)年金的說法，并明確了運(yùn)營管理方式、費(fèi)用來源和繳費(fèi)比例。2004年勞動(dòng)和社會(huì)保障部下發(fā)《企業(yè)年金試行辦法》，2017年人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《企業(yè)年金辦法》，逐步建立了相對完善的企業(yè)年金管理制度。

職業(yè)年金的建立經(jīng)歷了試點(diǎn)和全面開展兩個(gè)階段。2008年，國務(wù)院決定在5個(gè)省市先行開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)，為全面實(shí)施職業(yè)年金制度積累經(jīng)驗(yàn)。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2015年3月27日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》（國辦發(fā)[2015]18號），明確規(guī)定了職業(yè)年金的費(fèi)用來源和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)年金基金的組成項(xiàng)目、賬戶管理、領(lǐng)取條件、經(jīng)辦管理、投資運(yùn)營管理等，職業(yè)年金制度正式建立。

在企業(yè)年金、職業(yè)年金建立的同時(shí)，政府也從稅收等方面及時(shí)出臺相關(guān)配套政策，在繳費(fèi)階段暫緩征收個(gè)人所得稅，以降低參與人員的稅收負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)更多的單位和個(gè)人參與。

（三）個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃的試點(diǎn)建立

個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃也是養(yǎng)老金的一個(gè)重要來源，是養(yǎng)老金三支柱中的第三支柱。其既適用于不能參加企業(yè)年金、職業(yè)年金的人員，也適用于收入水平較高，積極主動(dòng)進(jìn)行個(gè)人養(yǎng)老儲蓄計(jì)劃以期獲得更好養(yǎng)老保障的群體。我國雖然在國發(fā)[1991]33號就提出建立個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，但受各種因素影響，這項(xiàng)工作進(jìn)展較為遲緩。2018年4月2日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、人力資源和社會(huì)保障部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》（財(cái)稅[2018]22號），明確實(shí)施個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，才標(biāo)志著我國個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃實(shí)施取得重大突破。為推動(dòng)個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃發(fā)展，在試點(diǎn)時(shí)也明確暫緩征收個(gè)人所得稅。

三、我國養(yǎng)老金三支柱體系建設(shè)的成效

我國養(yǎng)老金三支柱體系建設(shè)實(shí)施取得了較為明顯的成效。由于個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃在2018年剛剛試點(diǎn)，缺少相關(guān)數(shù)據(jù)和資料，職業(yè)年金也缺少相關(guān)的數(shù)據(jù)，此處重點(diǎn)結(jié)合基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)年金的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析養(yǎng)老金三支柱體系實(shí)施的成效，也簡單分析全國社?；鸬耐顿Y管理成效。

（一）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施成效

經(jīng)過多年的探索實(shí)踐，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)取得了明顯的成效?？傮w來看，基本建立了符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也遵循了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)廣覆蓋和?；镜睦砟睿趹?yīng)對人口老齡化、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮了積極作用（董克用，2016）。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從早期的退休金到養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳費(fèi)來源從政府出資到個(gè)人和企業(yè)共同承擔(dān)，統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立，基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的改革探索等，不僅提高了養(yǎng)老保障水平，也提高了養(yǎng)老保障的便利水平。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從農(nóng)村的早期試點(diǎn)，中間出問題治理整頓，“新農(nóng)?！薄俺蔷颖！钡南群蠓謩e試點(diǎn)，再到統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，也取得明顯成效。

除了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更加規(guī)范完善外，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施成效還表現(xiàn)在，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參與人數(shù)不斷增加，人均保障水平不斷提高，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金積累也更多。如1990—2017年，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)從6166萬人增加至40293.3萬人;1999—2015年，統(tǒng)籌范圍內(nèi)離退休人員基本養(yǎng)老金從503元/月增加至2318元/月;2011—2017年，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支結(jié)余、年末滾存結(jié)余分別從652.02億元、1350.68億元增加至943.99億元、6341.91億元，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的年末滾存結(jié)余從18341.18億元增加至41574.33億元。

（二）全國社保基金的運(yùn)作成效

一方面，社?；鹳Y產(chǎn)總規(guī)模不斷擴(kuò)大，資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)也不斷優(yōu)化。2001—2017年，全國社?；鹳Y產(chǎn)總額從805.10億元提高至22231.24億元。在資產(chǎn)總量快速擴(kuò)大的同時(shí)，資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)也不斷變化。銀行存款占比逐步降低，從2001年的64.59%快速下降至2017年的0.59%。2004—2017年，長期股權(quán)投資從116.35億元增加至1728.48億元。2008—2017年，交易類金融資產(chǎn)從1333.62億元增加至8736.44億元，可供出售金融資產(chǎn)從691.58億元增加至2815.18億元，持有至到期投資從2601.95億元增加至7956.18億元。這些交易投資類資產(chǎn)都有了較大規(guī)模的提高，并且在全國社保基金中的占比較高。

另一方面，社?；鹜顿Y收益率保持較高水平，遠(yuǎn)超過通貨膨脹率。2001—2017年，社保基金累計(jì)投資收益10073.99億元，平均的投資收益率為8.44%，遠(yuǎn)超過同期平均的通貨膨脹率2.29%。17年中，只有4年的社保基金投資收益率低于當(dāng)年的通貨膨脹率。分年份來看，社?；甬?dāng)年投資收益率只有2008年為-6.79%，主要是受到全球金融危機(jī)影響，而2006年、2007年、2009年、2014年、2015年的投資收益率都超過10%，2007年甚至高達(dá)43.19%。

（三）企業(yè)年金的建立實(shí)施成效

在政府出臺一系列政策文件，對建立企業(yè)年金和職業(yè)年金進(jìn)行鼓勵(lì)規(guī)范的情況下，企業(yè)年金和職業(yè)年金的建立都取得了明顯成效。由于職業(yè)年金數(shù)據(jù)不可得，此處重點(diǎn)圍繞企業(yè)年金的數(shù)據(jù)介紹其成效。2007—2018年，建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)從3.2萬家提高至8.74萬家，參加職工人數(shù)從929萬人提高至2388.17萬人，企業(yè)年金基金累計(jì)結(jié)余從1519億元提高至14770.38億元，建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)、參加職工人數(shù)、企業(yè)年金基金累計(jì)結(jié)余都有較快增長，但也要看到2015年以來增長速度較之前有所下降。

四、我國養(yǎng)老金三支柱體系建設(shè)中的問題

雖然我國養(yǎng)老金三支柱體系建設(shè)取得明顯成效，但還無法有效滿足人口老齡化水平快速提高、老年人追求美好生活的現(xiàn)實(shí)需要，仍然存在不少問題，制約了養(yǎng)老金三支柱體系的發(fā)展完善，影響?zhàn)B老金融發(fā)展，也為進(jìn)一步發(fā)展養(yǎng)老金融帶來困難。

首先，養(yǎng)老金三支柱體系不均衡，籌集的養(yǎng)老資產(chǎn)總量還比較低。一方面，相對于我國老年人的需求而言，養(yǎng)老金三支柱體系籌集的養(yǎng)老金總體規(guī)模較低。2017年末，我國基本養(yǎng)老金結(jié)余4.79萬億元，企業(yè)年金結(jié)余1.29萬億元，職業(yè)年金和個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃資產(chǎn)規(guī)模數(shù)據(jù)不可查，但估計(jì)規(guī)模也不大，養(yǎng)老金積累規(guī)模與GDP的比例較低。2018年末，美國的養(yǎng)老資產(chǎn)總計(jì)為27.06萬億美元，是當(dāng)年GDP的1.32倍。就未來趨勢而言，據(jù)測算我國每年收取的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)與支出的缺口，也就是衡量養(yǎng)老金的現(xiàn)實(shí)缺口與GDP的比例在2020年為0.2%，2050年將達(dá)到5.5%（董克用，2016）。另一方面，我國養(yǎng)老金三支柱體系中對第一支柱基本養(yǎng)老金的依賴度較高，第二、第三支柱養(yǎng)老金發(fā)揮的作用較小。在美國的養(yǎng)老資產(chǎn)中，第二支柱雇主養(yǎng)老金計(jì)劃和第三支柱個(gè)人養(yǎng)老儲蓄計(jì)劃在養(yǎng)老總資產(chǎn)中的占比超過60%。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家養(yǎng)老金三支柱中第二支柱、第三支柱養(yǎng)老金與GDP比例的算術(shù)平均數(shù)為55.3%（OECD，2017）?；攫B(yǎng)老金積累規(guī)模較小，并且第二、第三支柱發(fā)揮作用較小，不僅導(dǎo)致在養(yǎng)老方面對政府依賴較重，也直接影響基本養(yǎng)老金對養(yǎng)老保障作用的發(fā)揮。

其次，基本養(yǎng)老金的管理存在較多的問題需要解決。第一，基本養(yǎng)老金的個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”問題突出?；攫B(yǎng)老金的基本構(gòu)想是社會(huì)統(tǒng)籌賬戶采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，在職人員繳納養(yǎng)老金支付給退休人員以實(shí)現(xiàn)代際轉(zhuǎn)移，同時(shí)優(yōu)化社會(huì)的收入再分配。個(gè)人賬戶采用積累制，以激勵(lì)職工個(gè)人繳費(fèi)并監(jiān)督單位繳費(fèi)。實(shí)際執(zhí)行中，領(lǐng)取養(yǎng)老金的資金來源于社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，受基本養(yǎng)老金改革轉(zhuǎn)軌等因素影響，實(shí)際領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人之前并未向社會(huì)統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)，再加上老年人數(shù)量快速增加、養(yǎng)老保障水平提高等因素影響，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金不足。在這種情況下，實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)支用個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金來補(bǔ)充社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金，導(dǎo)致采用完全積累制的個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”。第二，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度規(guī)定繳費(fèi)率過高但實(shí)際繳費(fèi)較低。OECD國家公共養(yǎng)老金的平均繳費(fèi)水平為工資的20%，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率為工資的28%（陳華和王曉，2017）。制度規(guī)定較高繳費(fèi)水平的目的是籌措更多的養(yǎng)老基金，但實(shí)際運(yùn)行中，由于人社部門負(fù)責(zé)社保繳費(fèi)管理的情況較多，其對企業(yè)等單位的監(jiān)管審查能力不足，導(dǎo)致部分企業(yè)為減輕繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，采用只為部分員工繳費(fèi)等方式予以規(guī)避。第三，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌推進(jìn)遲緩?；攫B(yǎng)老金的繳費(fèi)基數(shù)與社會(huì)平均工資掛鉤，設(shè)定為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的60%—300%，企業(yè)有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)按最低標(biāo)準(zhǔn)繳基本養(yǎng)老金。更進(jìn)一步，這一做法雖然考慮了不同企業(yè)的盈利水平差異，但領(lǐng)取養(yǎng)老金階段仍然與社會(huì)平均工資掛鉤，也激勵(lì)企業(yè)在繳費(fèi)階段往往按照就低不就高的原則繳費(fèi)，導(dǎo)致基本養(yǎng)老金繳費(fèi)不足。因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，與地區(qū)社會(huì)平均工資掛鉤的基本養(yǎng)老金繳費(fèi)和領(lǐng)取方式，也不利于基本養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，更對人才跨區(qū)域流動(dòng)帶來不便。

再次，企業(yè)年金和職業(yè)年金制度實(shí)施中存在問題。從國外的情況看，在養(yǎng)老金三支柱中，充當(dāng)?shù)诙е穆殬I(yè)養(yǎng)老金往往是退休人員的主要收入來源，具體待遇水平依賴于繳費(fèi)規(guī)模和投資收益。我國企業(yè)年金的建立也存在較多的問題，集中且突出表現(xiàn)為：第一，建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量、參加職工人數(shù)較低，覆蓋面太小，主要集中在能源、金融等壟斷型、資源型或者盈利較好的行業(yè)（梅興文，2018），年金積累中國有企業(yè)占比達(dá)75%（王錦凌，2018）;第二，基金結(jié)余規(guī)模相對較小，和其他養(yǎng)老金可持續(xù)水平較高國家的差距較大（胡繼曄，2016）;第三，企業(yè)年金基金規(guī)模、新增企業(yè)數(shù)、新增個(gè)人數(shù)增速下降，且缺少合適的激勵(lì)政策;第四，企業(yè)年金基金、職業(yè)年金基金的投資管理還不夠成熟，投資范圍相對較窄的問題依然存在，需要逐步擴(kuò)大投資范圍，保障基金積累的收益。

最后，個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃發(fā)展滯后，真正用于養(yǎng)老的儲蓄資金較少?！拔磦湎壤稀币馕吨覈鴳?yīng)對人口老齡化的準(zhǔn)備不足。無論是政府還是個(gè)人，對養(yǎng)老的準(zhǔn)備都嚴(yán)重不足。政府方面的一個(gè)突出表現(xiàn)是基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌賬戶資金難以滿足老年人的需求并由此引發(fā)個(gè)人基本養(yǎng)老金賬戶“空賬運(yùn)行”，對單位和個(gè)人儲備養(yǎng)老資產(chǎn)的鼓勵(lì)支持政策出臺相對較晚，從政策方面造成個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃發(fā)展滯后。個(gè)人方面的表現(xiàn)是對養(yǎng)老缺少規(guī)劃，養(yǎng)老資產(chǎn)儲備較少。根據(jù)中國養(yǎng)老金融50人論壇、中國家庭金融調(diào)查與研究中心2017年的調(diào)查數(shù)據(jù)，只有26.8%的居民認(rèn)為在30歲之前就要開始做好養(yǎng)老儲備，在40歲之前就要開始購買養(yǎng)老保險(xiǎn)或開展其他投資等進(jìn)行養(yǎng)老儲備的居民占比也只有61.8%，國內(nèi)尚有81.9%的60歲以上老年人儲備的養(yǎng)老資產(chǎn)沒有達(dá)到自己的預(yù)期。這也需要政府積極引導(dǎo)，出臺相關(guān)支持政策推動(dòng)個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃發(fā)展。

五、完善我國養(yǎng)老金三支柱體系的思路建議

面對“未富先老”的現(xiàn)實(shí)，以及人口老齡化水平會(huì)長期快速提高、老年人占比長期保持較高水平的未來趨勢，為有效應(yīng)對人口老齡化，需要充分認(rèn)識到建立發(fā)展養(yǎng)老金三支柱體系是我國發(fā)展養(yǎng)老金融的客觀需要。養(yǎng)老金三支柱體系的實(shí)質(zhì)是政府、單位、個(gè)人三方共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，政府需要在養(yǎng)老金融發(fā)展中發(fā)揮積極作用，單位和個(gè)人積極參與養(yǎng)老規(guī)劃需要政府提供相應(yīng)的政策支持（婁飛鵬，2019）。然而，我國“未富先老”“未備先老”都決定了政府單獨(dú)承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的做法不可取，需要把構(gòu)建養(yǎng)老金三支柱體系作為長期的戰(zhàn)略選擇，按照投資養(yǎng)老的理念積極儲備養(yǎng)老金，合理擴(kuò)大養(yǎng)老金投資范圍以更好地達(dá)到保值增值的目的，實(shí)現(xiàn)積極應(yīng)對人口老齡化的目標(biāo)。

首先，明確養(yǎng)老金三支柱體系的改革方向，不斷推進(jìn)養(yǎng)老金三支柱體系的發(fā)展完善。從全球養(yǎng)老金融發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況看，養(yǎng)老金三支柱體系都是未來發(fā)展的必然方向，需要按照制度可持續(xù)、人口廣覆蓋、資金較充裕的原則，推進(jìn)養(yǎng)老金三支柱體系建設(shè)。在養(yǎng)老金三支柱體系建設(shè)方面，需要明確第一支柱的重點(diǎn)是?；?，第二支柱和第三支柱是重要補(bǔ)充，鼓勵(lì)單位和個(gè)人積極為養(yǎng)老進(jìn)行規(guī)劃并積累資產(chǎn)。目前來看，我國要結(jié)合自身情況，減輕政府在養(yǎng)老中的兜底責(zé)任，強(qiáng)化單位和個(gè)人責(zé)任。具體操作中需要著力解決對第一支柱依賴過高，第二、第三支柱發(fā)展遲緩的問題，強(qiáng)化第二、第三支柱發(fā)展，通過充分調(diào)動(dòng)單位和個(gè)人的積極性，充實(shí)第二、第三支柱養(yǎng)老金。

其次，改革完善基本養(yǎng)老金的籌集和管理。（1）根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的階段和財(cái)政的實(shí)際支付能力，調(diào)整優(yōu)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率，縮小基本養(yǎng)老金的現(xiàn)實(shí)缺口。（2）加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的繳費(fèi)管理，保障繳費(fèi)真實(shí)足額。一是理順管理體制，加快推進(jìn)稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的制度規(guī)定，保障基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金足額籌集。二是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不具有強(qiáng)制性，要引導(dǎo)并穩(wěn)定參保人員的預(yù)期（魏建和宋微，2007），適度加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)居民參保的積極性。三是通過基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的真實(shí)足額，增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的資金，也可以考慮劃撥國有資產(chǎn)來充實(shí)個(gè)人賬戶等方式，減輕對個(gè)人賬戶的挪用并降低個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”的壓力。（3）不斷提高基本養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次，在推進(jìn)基本養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌的同時(shí)，采取措施推進(jìn)基本養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。（4）在條件成熟時(shí)，將基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌賬戶作為第一支柱，個(gè)人賬戶劃歸第二或第三支柱（董克用，2016）。

再次，加快第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金發(fā)展，擴(kuò)大企業(yè)年金的覆蓋面。職業(yè)年金的建立具有強(qiáng)制性，不存在單位考慮是否建立的問題，所要做的重點(diǎn)工作是處理好已退休人員、在職人員和新入職人員的費(fèi)用領(lǐng)取和繳費(fèi)問題，既要保障退休人員的養(yǎng)老水平，又要充分考慮在職和新入職人員的繳費(fèi)資金安排。企業(yè)年金需要做的工作相對較多，具體包括：一是研究稅收優(yōu)惠引導(dǎo)，或者提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的方式，增加企業(yè)年金的積累;二是擴(kuò)大企業(yè)年金建立企業(yè)的覆蓋面，讓不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同所有制類型的企業(yè)都積極建立企業(yè)年金，尤其是民營企業(yè)和小微企業(yè)要研究適合其企業(yè)年金建立的政策激勵(lì)。無論是企業(yè)年金還是職業(yè)年金，都需要認(rèn)真研究擴(kuò)大基金的投資范圍，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

最后，強(qiáng)化政策支持，大力發(fā)展第三支柱個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃。這方面需要政府重點(diǎn)做好如下政策支持工作：第一，繼續(xù)做好個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、完善制度方案的基礎(chǔ)上，及時(shí)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍直至全國覆蓋。第二，對個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予足夠的稅收優(yōu)惠激勵(lì)，這也是國外通行的做法。個(gè)人在參與個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)階段不征收個(gè)人所得稅，在領(lǐng)取階段征收個(gè)人所得稅，以鼓勵(lì)更多的人員參與個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。第三，做好對個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的投資，推動(dòng)投資渠道多元化，以有效實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。第四，對于目標(biāo)日期基金，產(chǎn)品設(shè)計(jì)可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，也要結(jié)合我國實(shí)際情況優(yōu)化設(shè)計(jì)。在政策上將其納入可以享受稅收優(yōu)惠的合格投資品種鼓勵(lì)發(fā)展，與此同時(shí)也要強(qiáng)化監(jiān)管。

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