葉帆
【摘要】? ?隨著我國城市化的快速發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化,完全由政府承擔(dān)的傳統(tǒng)城市公共設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)需求。PPP模式以其特有的優(yōu)勢在城市公共設(shè)施項(xiàng)目中逐漸受到政府的青睞并被廣泛應(yīng)用,然而我國對(duì)于PPP模式的認(rèn)識(shí)和理論研究還不夠深入,項(xiàng)目在實(shí)際開展中風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露,目前普遍存在內(nèi)部控制失靈的現(xiàn)象。文章基于內(nèi)部控制理論,分析當(dāng)前城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制存在的問題,結(jié)合其特點(diǎn)提出內(nèi)部控制優(yōu)化的對(duì)策。
【關(guān)鍵詞】? ?城市公共設(shè)施;PPP項(xiàng)目;內(nèi)部控制;優(yōu)化
一、引言
近年來,我國城市公共設(shè)施建設(shè)快速發(fā)展,然而政府財(cái)政資金緊張,地方政府債務(wù)杠桿高,在中央政府限制地方政府舉債建設(shè)的背景下,PPP項(xiàng)目被引入國內(nèi)。PPP(Public-Private-Partnerships)翻譯為公私伙伴關(guān)系,是一種項(xiàng)目融資模式。公共設(shè)施通常是指政府有義務(wù)提供的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施,包括交通、能源供應(yīng)、垃圾處理、電信服務(wù)等。公共設(shè)施項(xiàng)目普遍具有公益性、自然壟斷性、政府監(jiān)管嚴(yán)、價(jià)格彈性小等特點(diǎn)。城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目就是基于PPP進(jìn)行城市公共設(shè)施建設(shè),從而緩解政府債務(wù)問題和提供社會(huì)效益。然而,在實(shí)際運(yùn)營中,PPP項(xiàng)目頻繁暴露風(fēng)險(xiǎn),項(xiàng)目失敗的案例比比皆是,國有資產(chǎn)流失、社會(huì)資本利益受損和訴訟等問題讓PPP項(xiàng)目的發(fā)展蒙上了一層陰影。研究結(jié)果表明,內(nèi)部控制失靈是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的重要原因。規(guī)范內(nèi)部控制對(duì)保障項(xiàng)目持續(xù)經(jīng)營、提高項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控能力、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公眾利益具有重大意義。《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》等一系列文件的出臺(tái)表明,我國越來越重視內(nèi)部控制的建設(shè)和規(guī)范,盡快建成適應(yīng)我國國情和符合世界標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部控制體系已成為共識(shí)。城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制仍然是一個(gè)比較新的領(lǐng)域,本文在對(duì)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制目標(biāo)和要素分析的基礎(chǔ)上,針對(duì)PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制存在的問題,提出優(yōu)化內(nèi)部控制的措施和方法。
二、城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制的目標(biāo)和要素
(一)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)
1.城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的核心流程。PPP模式包含BOT、TOT、ROT和BOOT等多種類型,通過對(duì)全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫中PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式進(jìn)行識(shí)別,發(fā)現(xiàn)大多需求大型資本、技術(shù)密集的城市公共設(shè)施采取BOT的模式運(yùn)作,因此本文基于BOT模式介紹城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目。BOT(Build-Operate-Transfer),即建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓,指政府授權(quán)項(xiàng)目公司承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)營,在項(xiàng)目特許協(xié)議規(guī)定的時(shí)間內(nèi)獲取收益,特許經(jīng)營期結(jié)束后轉(zhuǎn)讓給政府部門(李公祥,2011)。項(xiàng)目的核心流程主要?jiǎng)澐譃椋喉?xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交五個(gè)階段,并可以進(jìn)一步細(xì)化為:確立項(xiàng)目、招投標(biāo)、成立項(xiàng)目公司、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營管理、項(xiàng)目移交等環(huán)節(jié)。
2.城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的特征和潛在風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的運(yùn)作結(jié)構(gòu)靈活,每一種結(jié)構(gòu)都有其特點(diǎn),城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目有如下幾個(gè)特征:(1)參與主體多,目標(biāo)差異化。城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的參與主體多元,包含政府方、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司和社會(huì)公眾。政府方是項(xiàng)目的發(fā)起人,也是公眾利益的代言人,引導(dǎo)社會(huì)資本參與建設(shè)的目標(biāo)除了尋求履行社會(huì)責(zé)任和緩解政府財(cái)政壓力外,還期望提升項(xiàng)目的效率和效果、合理保證資產(chǎn)安全。社會(huì)資本方主要是尋求獲得政府的特許經(jīng)營權(quán),參與到項(xiàng)目建設(shè)中以獲得合理的資本回報(bào)。項(xiàng)目公司尋求高效實(shí)施和運(yùn)營。社會(huì)公眾期望城市公共設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和效率。涉及的參與主體多帶來的內(nèi)部目標(biāo)差異化的特征需要得到平衡,否則項(xiàng)目很有可能達(dá)不到預(yù)期甚至失敗。(2)項(xiàng)目生命周期長。城市公共設(shè)施建設(shè)往往需要很多年,隨著時(shí)間跨度的拉長,可能受到的影響因素和影響程度也會(huì)相應(yīng)增加,諸如:融資政策、環(huán)保政策、監(jiān)管政策、利率匯率變動(dòng)等,給城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目帶來特定的政治風(fēng)險(xiǎn)、法律與信用風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)(魯慶成,2008)。(3)資本結(jié)構(gòu)復(fù)雜。城市公共設(shè)施建設(shè)需要的資金投入巨大,動(dòng)輒幾十億上百億的資金規(guī)模主要來自政府的財(cái)政和社會(huì)資本,又可以追溯到銀行、信托、國債和基金等,資金的來源廣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜。投融資結(jié)構(gòu)又是項(xiàng)目的核心,與公司融資存在明顯差異,合理制定利潤分配和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制可以有效保障項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)作,反之則會(huì)給項(xiàng)目帶來各種風(fēng)險(xiǎn)。
(二)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制的目標(biāo)
美國COSO委員會(huì)在《內(nèi)部控制——整體框架》中定義,“內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理當(dāng)局以及其他員工為達(dá)到財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、經(jīng)營活動(dòng)的效率和效果、相關(guān)法律法規(guī)的遵循等三個(gè)目標(biāo)而提供合理保證的過程”。我國的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》也有類似的定義。為避免與規(guī)范中適用的用于建設(shè)和運(yùn)營PPP項(xiàng)目公司的內(nèi)部控制相混淆,本文中城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制的活動(dòng)主體是其項(xiàng)目本身,即項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各個(gè)階段建立起內(nèi)部控制體系、描述關(guān)鍵控制點(diǎn),進(jìn)行有效的監(jiān)管控制,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)。
由于PPP項(xiàng)目參與方較多,且參與主體的性質(zhì)不同,因此內(nèi)部控制的目標(biāo)也存在差異。PPP項(xiàng)目的主要參與主體可劃分為政府部門和社會(huì)資本,政府部門的目標(biāo)是提供人民生活所需的基礎(chǔ)設(shè)施,提升項(xiàng)目建設(shè)的效率和效益,緩解項(xiàng)目建設(shè)需要和政府債務(wù)高企之間的矛盾,避免國有資產(chǎn)流失,保障資產(chǎn)保值增值。不同項(xiàng)目引入的社會(huì)資本不盡相同,不同資金的預(yù)期也有差異,但總的來說還是追求資本回報(bào)。由此需要對(duì)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制的目標(biāo)進(jìn)行平衡,在不損害社會(huì)效益的前提下,達(dá)到政府和社會(huì)資本利益的最大化。筆者認(rèn)為,城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制的目標(biāo)在于:
1.合理保證城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的合法合規(guī)。合法合規(guī)是PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制最基本的目標(biāo),一旦越過了這條底線,項(xiàng)目就會(huì)陷入混亂的局面,其余目標(biāo)也就無從談起。目前,與PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)還不完善。特別是在有政府方參與的情況下,對(duì)社會(huì)資本和SPV的制約較多,而針對(duì)政府的往往是形同虛設(shè)。如何正確理解和糾正現(xiàn)行PPP規(guī)制的利益保護(hù)偏差和立法沖突問題值得深入探討(王聞丹,2018)。建立有效的城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的內(nèi)部控制體系可以在法律法規(guī)失位缺位的情況下“挺身而出”,合理保證項(xiàng)目運(yùn)行的合法合規(guī),這同時(shí)也是其他控制目標(biāo)的重要保障。
2.合理保證城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目信息披露的真實(shí)公允。城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目中的政府方和社會(huì)資本方都有關(guān)于項(xiàng)目的信息披露的需求,對(duì)政府來說,應(yīng)當(dāng)根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定,依據(jù)相關(guān)要求編制預(yù)算報(bào)告,同時(shí)政府作為公眾利益的代表,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審計(jì)并形成審計(jì)報(bào)告。對(duì)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司來說,應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)定編制管理會(huì)計(jì)報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告,及時(shí)披露給相關(guān)的人員。真實(shí)公允的財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息,不但可以滿足不同類型財(cái)務(wù)報(bào)告信息使用者的需求,改善項(xiàng)目經(jīng)營管理,防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),而且也有助于公眾對(duì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)和監(jiān)督。為此,必須合理保證財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息的真實(shí)完整。
3.合理保證城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的效率效果。PPP模式下,政府在出資入股獲取收益的同時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn),但由于城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目是政府主導(dǎo)的,政府方在項(xiàng)目中更加具有話語權(quán),社會(huì)資本處于相對(duì)弱勢的地位,為了早期參與到項(xiàng)目中獲取利益,政府方的出資往往變成了明股實(shí)債的形式。這嚴(yán)重破壞了PPP項(xiàng)目協(xié)議本身擬定的風(fēng)險(xiǎn)和利益分配方式,造成了大量的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題,政府方和社會(huì)資本方的博弈整體上破壞了項(xiàng)目的效益。因此,通過內(nèi)部控制體系來合理保證項(xiàng)目的效率效果存在其必要性。
4.合理保證城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目中資產(chǎn)的安全完整。與其他項(xiàng)目不同,城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目中有部分由政府財(cái)政出資,該部分資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)。由于對(duì)政府財(cái)政資金約束較大,項(xiàng)目中的政府方需要保證國有資產(chǎn)的保值增值,因此對(duì)內(nèi)部控制的要求更高。有效的內(nèi)部控制體系應(yīng)當(dāng)是在管理和使用上對(duì)政府財(cái)政出資的貨幣資金進(jìn)行嚴(yán)格的控制,防范資產(chǎn)轉(zhuǎn)移挪用、貪污盜竊、損失浪費(fèi),并解決使用效率低、配置不合理、由浪費(fèi)導(dǎo)致資產(chǎn)流失等問題,為資產(chǎn)的安全完整提供有力的制度保障。
5.合理保證城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)其發(fā)展規(guī)劃。城市公共設(shè)施項(xiàng)目采取政府和社會(huì)資本合作的模式要求保證實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的目標(biāo),與國家的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)一致且服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略。內(nèi)部控制機(jī)制的有效運(yùn)行有利于從宏觀視角監(jiān)控城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn),利用項(xiàng)目初步篩選、項(xiàng)目實(shí)施過程中的控制、合同到期移交時(shí)采取的績效考核等方式識(shí)別影響其戰(zhàn)略實(shí)施的不利因素,及時(shí)提供建設(shè)性意見,保障其充分展現(xiàn)項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)劃。
(三)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制的要素
PPP項(xiàng)目涉及的主體多,包括政府、社會(huì)資本、投資和運(yùn)行的特殊目的實(shí)體,還有中間代理機(jī)構(gòu),城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制體系應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)圍繞政府參與方和公共設(shè)施項(xiàng)目特點(diǎn)建立,包含以下要素:
1.內(nèi)部環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制的重要基礎(chǔ),內(nèi)部控制是在特定的環(huán)境中建立并實(shí)施的。不僅是不同類型的PPP項(xiàng)目的內(nèi)部環(huán)境不同,每一個(gè)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的內(nèi)部環(huán)境也不同??紤]到城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的復(fù)雜情況,合理設(shè)計(jì)內(nèi)部環(huán)境具有重要的意義,一般包括項(xiàng)目的組織架構(gòu)、人力資源、社會(huì)責(zé)任、文化建設(shè)等。但國家政策對(duì)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性,其外部環(huán)境應(yīng)當(dāng)被充分考慮,合理擴(kuò)大控制環(huán)境。
2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是內(nèi)部控制承上啟下的關(guān)鍵一環(huán),正確地評(píng)估認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn),才能有效地進(jìn)行控制活動(dòng)。PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)的是業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn),在項(xiàng)目生命周期的每個(gè)階段都要詳細(xì)識(shí)別關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),明確風(fēng)險(xiǎn)管控的責(zé)任主體,采用相應(yīng)的控制措施,即設(shè)立關(guān)鍵控制點(diǎn),形成階段—關(guān)鍵識(shí)別點(diǎn)—責(zé)任主體—控制措施的操作細(xì)則。
3.控制活動(dòng)??刂苹顒?dòng)是基于城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)流程,將項(xiàng)目活動(dòng)劃分為財(cái)務(wù)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng),依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可能存在的風(fēng)險(xiǎn)采取對(duì)應(yīng)的控制措施。可采取的控制措施主要有:不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、預(yù)算控制等。城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的控制活動(dòng)相較于普通企業(yè)內(nèi)部控制要更加廣泛,出于對(duì)政府資本和社會(huì)效益的監(jiān)控,可以引入不同的監(jiān)控主體,如:國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、國資委、財(cái)政部門、社會(huì)公眾等,保障內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
4.信息與溝通。城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的信息使用者有政府、社會(huì)資本、建設(shè)和運(yùn)營實(shí)體、信貸部門、社會(huì)公眾等,為了滿足信息披露的真實(shí)可靠和保證使用者決策不產(chǎn)生重大誤差的要求,需要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目中特殊目的實(shí)體內(nèi)部的溝通以及項(xiàng)目公司和社會(huì)資本方之間的信息溝通,建立全方位的信息系統(tǒng),獲得更加全面的PPP項(xiàng)目信息。針對(duì)不同使用者,可建立內(nèi)外兩條不同的信息報(bào)告路徑,內(nèi)部信息溝通可參考企業(yè),外部溝通可通過政府報(bào)告、媒體披露等方式。
5.內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性,發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷并及時(shí)加以改進(jìn)。城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目政府參與方的監(jiān)督有其特殊性,可以考慮通過引入國家紀(jì)檢、監(jiān)察部門和國家審計(jì)的力量來進(jìn)行監(jiān)督,作為更加客觀獨(dú)立的第三方,無疑可以增強(qiáng)監(jiān)督作用,既能實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)監(jiān)督的職能,又能有效地對(duì)政府參與方進(jìn)行規(guī)范,保障項(xiàng)目內(nèi)部控制的有效性。
三、城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制存在的問題及原因分析
(一)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制存在的主要問題
1.政策法規(guī)不完整。雖然國務(wù)院、發(fā)改委和財(cái)政部出臺(tái)了多項(xiàng)支持PPP項(xiàng)目發(fā)展的政策,但是目前適用于PPP項(xiàng)目的法律僅有《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《預(yù)算法》,只有籠統(tǒng)的《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》,尚未形成全面、完整的法律法規(guī)體系。此外,城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的特殊性使得現(xiàn)有的內(nèi)部控制規(guī)范沒辦法直接適用,在具體的操作過程中很有可能會(huì)遇到各種問題。
2.內(nèi)部控制體系不完善。針對(duì)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的內(nèi)部控制活動(dòng)主體不全面、項(xiàng)目參與主體多的性質(zhì),要求設(shè)立的內(nèi)部控制體系應(yīng)當(dāng)完整包含多方主體,需要當(dāng)?shù)卣块T、社會(huì)資本、社會(huì)公眾和項(xiàng)目公司多方共同建設(shè),根據(jù)項(xiàng)目中城市公共設(shè)施和PPP模式這一特定的內(nèi)容和特點(diǎn)識(shí)別存在的風(fēng)險(xiǎn),明確責(zé)任主體。但由于目前PPP項(xiàng)目分類標(biāo)準(zhǔn)不明確,PPP項(xiàng)目的內(nèi)部控制主要以政府為主體,且僅從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和活動(dòng)控制角度對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)部控制,忽略了內(nèi)部環(huán)境,內(nèi)部控制大多是逐個(gè)識(shí)別以及控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),并沒有形成完善的內(nèi)部控制體系。
3.內(nèi)部控制執(zhí)行力不足。雖然根據(jù)內(nèi)部控制的經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)有的一些法律法規(guī)和理論研究,有些城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目中已經(jīng)嘗試建立了內(nèi)部控制體系,設(shè)立了規(guī)范和管理制度,有了執(zhí)行的參照。但對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目內(nèi)部控制的執(zhí)行情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì),發(fā)現(xiàn)無論是成功的項(xiàng)目還是失敗的項(xiàng)目,內(nèi)部控制發(fā)揮的作用都極其有限,設(shè)立的制度更多的是徒有其表,并沒有精準(zhǔn)、全面地執(zhí)行,設(shè)立的內(nèi)部控制制度在執(zhí)行層面顯著缺失。
(二)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制機(jī)制失靈的原因分析
1.沒有正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制。雖然近年來我國企業(yè)逐漸建立起了內(nèi)部控制,但和國外企業(yè)相比,無論是在理論研究還是實(shí)務(wù)上都存在較大的差距,企業(yè)的決策層、管理層和基層的執(zhí)行者對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)都停留在比較原始的階段,認(rèn)為內(nèi)部控制就是內(nèi)部監(jiān)督,把內(nèi)部控制看作是約束員工的死板的規(guī)章制度,缺乏人性化設(shè)計(jì),使決策難以快速實(shí)行。這些對(duì)于內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)的偏差滲透于項(xiàng)目的管理體制、激勵(lì)機(jī)制和經(jīng)營策略等方方面面,導(dǎo)致內(nèi)部控制失效、國有資產(chǎn)流失頻繁發(fā)生。
2.治理結(jié)構(gòu)不完善。城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制的治理機(jī)構(gòu)在實(shí)際治理過程中,往往止步于被動(dòng)的、形式上的合規(guī),監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)控作用被嚴(yán)重弱化,未能從根本上建立適合于PPP項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)。在城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目中,項(xiàng)目公司受單一股東的影響較大,公司的經(jīng)營決策極易被操縱,原本設(shè)置的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層之間的監(jiān)督、制約能力喪失,導(dǎo)致內(nèi)部控制機(jī)制漏洞百出。
3.組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置在我國仍然處于探索階段,尚未有明確的針對(duì)于PPP項(xiàng)目的內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的指引,當(dāng)前項(xiàng)目絕大多數(shù)存在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)不科學(xué)、權(quán)責(zé)分配不合理的問題,如:機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉或缺失,互相推諉,未能根據(jù)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和每個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際情況采取合適的管理方式,沒有考慮到項(xiàng)目的控制環(huán)境和根本目標(biāo)與企業(yè)內(nèi)部控制存在著較大的差異。
4.內(nèi)部監(jiān)督失效。2014年以來,我國陸續(xù)發(fā)布了一系列的規(guī)定,但在法律層面仍然存在缺失,對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管缺乏法律依據(jù)。城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的發(fā)起主體是政府方,PPP項(xiàng)目的監(jiān)管規(guī)則也是政府方制定的,具有較大的自由裁量權(quán),導(dǎo)致監(jiān)管缺乏公平和效率。另外,項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)受制于獨(dú)立性較差、職能單一、人員素質(zhì)不高等影響,不能充分履行其監(jiān)督與評(píng)價(jià)的職能。
5.激勵(lì)約束機(jī)制不健全。目前,針對(duì)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的激勵(lì)約束機(jī)制不夠有效、健全。在項(xiàng)目有國資背景的情況下,完全采取市場化的激勵(lì)政策對(duì)于政府方來說存在困難,SPV的人力資源政策更偏向國企化、保守化,并不適用PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況。對(duì)人力資源投入不足,不能有效地配置人力資源,不能充分發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制本該有的效果,無法激發(fā)員工的積極性和創(chuàng)造性,導(dǎo)致人才流失。
四、城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制的優(yōu)化對(duì)策
(一)完善治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制
城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目應(yīng)針對(duì)自身特點(diǎn),建立和完善治理結(jié)構(gòu),形成科學(xué)合理的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制,同時(shí)要有治理機(jī)制保障這些組織機(jī)構(gòu)能夠有效運(yùn)行,保障企業(yè)各項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)有序開展,從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的目標(biāo)??梢詫⒄畢⑴c方、社會(huì)資本方和公眾利益方視為股東和利益相關(guān)者,然后針對(duì)承載項(xiàng)目的SPV搭建治理結(jié)構(gòu)。公司治理機(jī)制輻射兩方面內(nèi)容,在公司角度即是責(zé)權(quán)利分配,股東授權(quán)給管理層當(dāng)局(孟強(qiáng),2002)。在這一過程中需要提高董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性和有效性。董事會(huì)是項(xiàng)目運(yùn)行公司法人治理結(jié)構(gòu)的核心,也是內(nèi)部控制的核心,對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施的有效性至關(guān)重要。各參與方可以通過協(xié)調(diào)優(yōu)化SPV的董事會(huì)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)調(diào)董事會(huì)決策的權(quán)威、完善董事會(huì)決策機(jī)制等方法,結(jié)合城市公共設(shè)施的特點(diǎn),引進(jìn)有豐富經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)領(lǐng)域的人士出任獨(dú)立董事,突出獨(dú)立董事的作用,有效地優(yōu)化董事會(huì)決策程序。從董事會(huì)開始真正認(rèn)可內(nèi)部控制,在內(nèi)部控制框架中決策,履行對(duì)股東的承諾、維護(hù)股東利益。監(jiān)事會(huì)作為補(bǔ)充和完善公司治理的一個(gè)機(jī)構(gòu),主要用于規(guī)范企業(yè)經(jīng)營、防范風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)督管理層。通過合理選拔監(jiān)事會(huì)成員,組成具有豐富的城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目相關(guān)知識(shí)的隊(duì)伍,規(guī)范、有效履行監(jiān)事會(huì)職能,將會(huì)極大保證項(xiàng)目的內(nèi)部控制正常。
(二)完善和擴(kuò)展內(nèi)部監(jiān)督
城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)的主體復(fù)雜,對(duì)于項(xiàng)目的內(nèi)部控制監(jiān)督也應(yīng)該涵蓋所有主體。從政府方和社會(huì)公眾的角度看,主要是追求項(xiàng)目社會(huì)效益的體現(xiàn)和國有資產(chǎn)的保值增值,本身具有非常強(qiáng)的公共屬性,涉及到政府財(cái)政資金、公共資源和政府績效,因此有必要引入政府審計(jì)。項(xiàng)目接受政府審計(jì)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)公司內(nèi)部審計(jì)對(duì)政府方監(jiān)督不力的問題,有效地監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府方的受托責(zé)任履行情況,全面覆蓋政府在參與項(xiàng)目過程中的關(guān)鍵控制點(diǎn),促使其正確履職。從社會(huì)資本的角度看,社會(huì)資本的主要訴求是經(jīng)濟(jì)利益,在和其他方目標(biāo)存在差異的情況下,社會(huì)資本有可能打破內(nèi)部控制的約束追求直接的資本回報(bào)。引入政府審計(jì)可以增強(qiáng)獨(dú)立性和權(quán)威性,政府審計(jì)相較于內(nèi)部審計(jì)受社會(huì)資本方影響的可能性更小,出具的審計(jì)報(bào)告更具有權(quán)威性,且政府審計(jì)的目標(biāo)會(huì)更加關(guān)注于項(xiàng)目的可持續(xù)性,而不是短期的資本回報(bào)。引入政府審計(jì),除了傳統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容外,還可以對(duì)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目可研報(bào)告、財(cái)政承受能力、招投標(biāo)、政府履責(zé)、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公眾效益進(jìn)行審計(jì),從而達(dá)到監(jiān)督和評(píng)價(jià)的要求,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防范風(fēng)險(xiǎn)。
(三)大力培養(yǎng)專業(yè)人才
城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的內(nèi)部控制是一個(gè)非常新的領(lǐng)域,專業(yè)人才稀少,加之城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目具有項(xiàng)目周期長、涉及主體復(fù)雜、法律法規(guī)不完善等特點(diǎn),導(dǎo)致培養(yǎng)相關(guān)人才的難度極大。這要求我們加快建設(shè)專業(yè)的人才隊(duì)伍,合理引進(jìn)和開發(fā)人才,尤其是優(yōu)秀的復(fù)合型人才和各相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人才,盡快建立起科學(xué)的、專業(yè)對(duì)口的人才隊(duì)伍對(duì)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制優(yōu)化具有重大的意義。
五、研究結(jié)論
綜上所述,城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制的建立具有重要的意義,是對(duì)內(nèi)部控制的重大創(chuàng)新,擴(kuò)展和深化了內(nèi)部控制,但是還存在一系列的問題,在當(dāng)前內(nèi)部控制理論框架下對(duì)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的研究還存在較多的空白之處,主要是理論體系不完善導(dǎo)致的內(nèi)部控制失效,需要我們進(jìn)一步提出優(yōu)化對(duì)策,推動(dòng)城市公共設(shè)施PPP項(xiàng)目良性發(fā)展,促使PPP模式可以在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。
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