中國可再生能源政策演化、效果評估與未來展望

涂強 莫建雷 范英

摘要 發(fā)展可再生能源已成為中國能源轉型及減緩氣候變化的關鍵途徑。2006年《可再生能源法》實施至今，中國可再生發(fā)展取得舉世矚目成績。然而可再生能源在中國整個能源結構中的占比仍然偏低，其未來可持續(xù)發(fā)展仍面臨挑戰(zhàn)，如可再生能源發(fā)展資金缺口持續(xù)擴大，可再生能源電力消納仍然面臨一定障礙。在未來新的發(fā)展背景下，有必要對中國可再生能源政策進行系統(tǒng)的評估和總結，進一步探討未來可再生能源政策的優(yōu)化方案。本文首先對中國2005—2019年可再生能源政策的發(fā)展歷程及演化路徑進行總結梳理，基于不同時期的發(fā)展特點及面臨的主要矛盾將中國可再生能源政策歷程劃分為四個階段;然后在綜述相關研究基礎上，對中國可再生能源政策的實施效果進行評估，包括政策有效性、政策成本、技術進步等。結果表明，中國過去十年的可再生能源政策對促進可再生能源快速發(fā)展是積極有效的，而促進可再生能源發(fā)展的政策成本仍然有進一步下降的空間;另外，雖然中國可再生能源發(fā)電成本下降顯著，然而基于歷史經(jīng)驗的技術進步率仍然不足以支撐實現(xiàn)中國2020年平價上網(wǎng)的目標，未來需要進一步推動可再生能源技術的進步和發(fā)電成本的下降。結合當前及未來中國可再生能源發(fā)展所處階段的特點及面臨挑戰(zhàn)，我們提出進一步完善中國可再生能源政策以促進可再生能源持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的政策建議，一是完善可再生能源綠色電力證書交易制度，增強可再生能源發(fā)展的內生激勵并降低政策實施成本;二是建立儲能技術市場機制，為減少棄電以及推動可再生能源消納提供政策支持;三是推進碳金融體系建設，為可再生能源發(fā)展提供新的融資來源并降低發(fā)電成本。

關鍵詞 可再生能源政策;演化路徑;效果評估

作為全球最大一次能源消費國和碳排放國，中國面臨嚴峻碳減排壓力，尤其是中國能源消費結構中化石能源占比較高[1]，發(fā)展可再生能源已成為能源轉型及減緩氣候變化的關鍵途徑。然而由于可再生能源較傳統(tǒng)能源成本較高且開發(fā)利用技術難度較大，政策支持對于可再生能源發(fā)展利用尤為重要。中國可再生能源政策體系在加快可再生能源開發(fā)中發(fā)揮了重要作用[2]，尤其是自2005年《可再生能源法》實施以來，中國出臺了100多項政策推動可再生能源發(fā)展，并取得了顯著成效。盡管如此，中國可再生能源發(fā)展仍面臨一定的障礙。具體來看，雖然近年來中國可再生能源發(fā)展迅速，但其在整個能源結構中的比例仍然偏低;另外隨著可再生能源消費的不斷增長，2015年以來，中國可再生能源補貼缺口持續(xù)擴大，而可再生能源資源豐富的“三北”地區(qū)同時面臨嚴重棄風、棄光的雙重壓力[3]。在此背景下，評估中國可再生能源政策對于可再生能源持續(xù)發(fā)展的政策效果并探討未來可再生能源政策的優(yōu)化方案具有重要的理論和現(xiàn)實意義。本文首先對中國2005年至2019年可再生能源政策的發(fā)展歷程及演化路徑進行總結梳理，并基于不同時期的發(fā)展特點及面臨的矛盾問題將中國可再生能源政策歷程劃分為不同階段;進一步在綜述相關研究的基礎上，對中國可再生能源政策的實施效果進行評估，包括政策有效性、政策成本以及技術進步等;結合當前及未來中國可再生能源發(fā)展所處階段的特點及面臨挑戰(zhàn)，提出進一步完善中國可再生能源政策以促進可再生能源持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的政策建議。

1 中國可再生能源政策體系及其演化路徑

2005年2月通過的《可再生能源法》是中國可再生能源開發(fā)與利用的基本法律。全文涵蓋了中國可再生能源開發(fā)規(guī)劃、產業(yè)指導與技術支持措施、可再生能源推廣應用指導、價格與成本分攤、經(jīng)濟激勵與監(jiān)督措施以及法律責任等多個方面。自《可再生能源法》實施以來，中國在2006—2019年陸續(xù)出臺了100多項政策促進中國可再生能源發(fā)展，其中包含了可再生能源上網(wǎng)補貼政策、可再生能源發(fā)展專項資金管理辦法、促進可再生能源消納指導意見等多個方面政策（見圖1）。

1.1 基于問題與目標導向的可再生能源政策分類

基于可再生能源發(fā)展面臨的不同問題以及解決問題的手段，中國可再生能源政策體系中主要包括以下幾類政策：可再生能源上網(wǎng)電價補貼（FIT）、可再生能源電力配額制與綠色電力證書（RPS&TGC）、促進可再生能源技術研發(fā)與技術進步政策以及促進可再生能源電力消納政策。

1.1.1 可再生能源上網(wǎng)電價補貼政策（FIT）

可再生能源上網(wǎng)電價補貼是通過制定高于傳統(tǒng)火電上網(wǎng)電價的可再生能源定價政策，以維持可再生能源發(fā)電企業(yè)正常運營的支持政策，其補貼資金來源于對火電征收的可再生能源電價附加[4]，主要用于解決可再生能源面臨的高成本問題，從而保證可再生能源投資的正常收益。自2009年中國首次制定陸上風電標桿上網(wǎng)電價以來，中國陸續(xù)制定了光伏上網(wǎng)電價、海上風電上網(wǎng)電價、生物質能上網(wǎng)電價等（見圖1）。而近年來，為了進一步減少可再生能源電力對補貼政策依賴性同時促進可再生能源電力技術進步，中國開始逐步退坡可再生能源優(yōu)惠上網(wǎng)電價補貼水平，并制定了2020年風電、太陽能光伏發(fā)電平價上網(wǎng)目標[5]。

1.1.2 可再生能源電力配額制與綠色電力證書（RPS&TGC）

可再生能源電力配額制（RPS）是對可再生能源發(fā)電占總發(fā)電量比例的強制性規(guī)定，主要目標在于增加最終的可再生能源實際消費量以調整能源的最終消費結構。2016年能源局首次在《關于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見》中規(guī)定各省市2020年非水可再生能源電力消納量比重指標[6]。2018年能源局在《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》中[7]，進一步強化各省市2020年非水可再生能源電力消納量比重目標。

為了替代逐步退坡的可再生能源優(yōu)惠上網(wǎng)電價政策，緩解可再生能源發(fā)電補貼缺口壓力，國家發(fā)改委以及能源局在2017年出臺《關于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》[8]，決定建立綠色電力證書政策。綠色電力證書是實施可再生能源配額制的一種政策工具。各省市化石燃料發(fā)電企業(yè)可以通過購買可再生能源發(fā)電企業(yè)的綠色證書來實現(xiàn)可再生能源配額目標，同時可再生能源發(fā)電企業(yè)可以通過銷售綠色證書獲得額外收益。目前中國綠色電力證書尚處于起步階段，各項詳細交易準則仍需明確。

目前學術界對于可再生能源政策實施效果的評價標準包括政策有效性，成本有效性以及動態(tài)效率等[10-11]。政策有效性準則指的是政策對于可再生能源發(fā)展的促進程度。成本有效性準則指的是可再生能源政策以盡可能低的成本實現(xiàn)預設的可再生能源發(fā)展目標。動態(tài)效率準則衡量的是可再生能源政策能否持續(xù)性的促進可再生能源發(fā)電技術進步，是否可以促進企業(yè)/國家以較低的成本實現(xiàn)長期可再生能源發(fā)展目標。我們綜合已有研究，從上述三個角度對政策效果進行評估。

2.1 政策有效性

我們以風能、太陽能和生物質發(fā)電為分析對象，從可再生能源發(fā)電裝機與電力消納兩個指標分析中國可再生能源政策的有效性。

自2009年可再生能源發(fā)電標桿上網(wǎng)電價制定以來，中國可再生能源發(fā)電投資增長迅猛。這主要是由于可再生能源標桿上網(wǎng)電價政策能夠給予可再生能源發(fā)電項目投資者長期穩(wěn)定的投資收益預期，保證其一定的投資收益率，從而降低了可再生能源發(fā)電項目投資風險，客觀上促進了中國可再生能源發(fā)展[12-13]。后續(xù)的實證研究結果也表明中國可再生能源上網(wǎng)電價補貼政策（FIT）的確有利于促進可再生能源項目建設投資，政策效果顯著[14]。如圖3所示，自2009年以來，中國陸續(xù)制定了風電、光伏發(fā)電以及生物質能發(fā)電等可再生能源電力上網(wǎng)電價補貼政策。在政策激勵下，中國風電、光伏發(fā)電以及生物質能發(fā)電快速發(fā)展，裝機容量分別從2006年的29.6 GW、0.1 GW以及2.5 GW增長至2018年的184.3 GW、175 GW以及17.8 GW，而發(fā)電量則分別從3.7 TW·h、0.1 TW·h以及7.0 TW·h增長至366.0 TW·h、177.5 TW·h以及90.6 TW·h。通過比較《可再生能源“十三五”規(guī)劃》所公布的目標數(shù)據(jù)和現(xiàn)實數(shù)據(jù)（見表1）可以發(fā)現(xiàn)，從裝機和發(fā)電量方面，中國在2018年底就已經(jīng)基本實現(xiàn)甚至超額完成了“十三五”的可再生能源發(fā)展目標。

2.2 成本有效性

已有研究探討了不同可再生能源政策對于實現(xiàn)可再生能源發(fā)展目標所付出的社會成本的影響，其中社會成本包括由于可再生能源政策介入后電力價格上升而帶來的消費者剩余損失、可再生能源電力生產者剩余以及政府對于可再生能源電力補貼付出的成本。Palmer和Burtraw[15]以及Nicolini和Tavoni[16]比較了綠色證書交易政策與可再生能源補貼政策（FIT）的有效性以及導致的社會成本，發(fā)現(xiàn)在同一可再生能源發(fā)展目標條件下綠證交易政策較補貼政策社會成本較低，其成本有效性更高。隨著中國可再生能源的不斷發(fā)展，學術界開始關注中國可再生能源政策成本有效性問題。從目前的研究來看，雖然中國可再生能源電力補貼政策（FIT）有效地促進了可再生能源裝機投資，但其帶來的政府財政負擔也逐步擴大。截止到2018年，中國可再生能源發(fā)電補貼缺口已經(jīng)超過600億元，2020年將進一步擴大至2 000億元。而不斷增長的可再生能源發(fā)電補貼缺口從長期來看不利于中國可再生能源長期可持續(xù)發(fā)展[17]，而隨著未來中國綠色電力證書交易制度的逐步完善，中國可再生能源政策成本有效性將得到改善[18]。

2.3? 技術進步與動態(tài)效率

當前已有研究主要利用中國可再生能源發(fā)電設備單位kW投資成本來刻畫可再生能源技術進步，如風電輪機單位裝機投資成本、太陽能光伏組件單位裝機投資成本以及可再生能源設備專利數(shù)量等[19-22]。圖4展示了中國2006—2017年風電輪機以及光伏發(fā)電組件單位裝機成本以及風電、光伏發(fā)電設備專利數(shù)變化。一方面，隨著中國可再生能源發(fā)電裝機容量不斷增加（如圖3所示），技術學習中的“干中學”（Learningbydoing）效應逐漸顯現(xiàn)，導致風電輪機以及光伏發(fā)電組件單位裝機投資成本下降明顯。另一方面，“研中學”（Learningbyresearching）效應同樣引起風電輪機以及光伏發(fā)電組件單位裝機投資成本下降[19-20]。中國風電以及光伏發(fā)電設備專利數(shù)則呈現(xiàn)明顯上升趨勢。這說明中國可再生能源發(fā)電技術知識存量不斷增長。然而在2020年中國可再生能源平價上網(wǎng)目標條件下，相關研究通過構建技術學習曲線模型，發(fā)現(xiàn)中國風電、太陽能光伏發(fā)電技術的歷史學習率不足以支撐中國2020年平價上網(wǎng)目標的實現(xiàn)[21-22]，未來仍然需要進一步加強可再生能源的研發(fā)投入力度，提升可再生能源政策的動態(tài)效率。

3 結論與政策建議

基于對中國可再生能源政策的發(fā)展歷程的梳理以及對中國可再生能源政策的效果評估，并著眼于中國可再生能源發(fā)展面臨的新的挑戰(zhàn)，我們提出進一步完善中國可再生能源政策的相關建議。

3.1 完善可再生能源綠色電力證書交易制度

從政策有效性角度來看，中國可再生能源發(fā)電電價補貼政策有效地促進了可再生能源裝機投資，同時也需看到已有政策對于促進可再生能源發(fā)展的成本有效性有待提高。另外，中國可再生能源補貼資金來源于火電電價附加，但由于近年來中國可再生能源裝機量不斷增加，所需補貼資金不斷增加，進而使得可再生能源發(fā)電補貼缺口逐步擴大。根據(jù)目前的已有研究，綠色電力證書交易政策一方面能以較低成本實現(xiàn)不同地區(qū)可再生能源開發(fā)利用目標，另一方面有利于緩解可再生能源補貼的財政補貼壓力，其成本有效性優(yōu)于可再生能源電價補貼政策[11，15]。

從目前中國可再生能源綠色電力證書交易市場運行情況來看，一方面，綠證認購方主要以企事業(yè)單位、社會機構和個人為主，缺乏對于發(fā)電主體（如火電企業(yè)）強制配額要求，另一方面，綠證交易量較小而價格波動較大，對于可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟激勵作用有限。

為了充分發(fā)揮綠色電力證書交易制度對于中國可再生能源發(fā)展的促進作用，我們提出如下建議。一是政府應完善綠證交易市場準入機制。一方面積極引導各發(fā)電企業(yè)參與綠色電力證書交易體系，以助其實現(xiàn)2020年可再生能源發(fā)電比例要求，另一方面加強可再生能源發(fā)電項目監(jiān)管力度，增加可再生能源綠證核發(fā)量，提高綠證市場流動性。二是進一步優(yōu)化綠證定價機制。首先政策要穩(wěn)定和明確，例如可再生能源電力配額要求、認購機制等;其次要鼓勵具有一定規(guī)模的交易，這樣才能形成合理綠證價格;此外要適當引入多元化的市場參與主體，防止過度投單位裝機成本與設備專利數(shù)量機行為加劇綠證市場波動。三是制定靈活的綠證價格調控機制，建立綠證儲備池和綠證市場平準基金，合理設定不同可再生能源綠證價格調控區(qū)間。

3.2 建立儲能技術市場機制

從政策有效性角度來看，中國棄風棄光問題較之前有了較大幅度的緩解，但中國可再生能源電力消納能力較歐美發(fā)達國家仍然存在較大的差距[23]。儲能是解決棄水、棄風、棄光問題的關鍵技術選項。很多研究認為如果沒有儲能技術，完全依賴于電網(wǎng)調度，可再生能源電力發(fā)展將受到限制[24-25]。

近年來，中國出現(xiàn)多種儲能技術形式，如抽水蓄能、壓縮空氣儲能、鉛蓄電池、鋰離子電池等。但這些儲能技術尚未完全成熟，成本較高。儲能的價值收益無法體現(xiàn)，儲能未納入到調峰、調頻等電網(wǎng)輔助服務中，嚴重阻礙了儲能產業(yè)的發(fā)展。

為了充分發(fā)揮儲能技術對于中國可再生能源電力消納的促進作用，我們建議如下：一是推動儲能系統(tǒng)與可再生能源協(xié)調運行。促進儲能與可再生能源發(fā)電站作為聯(lián)合體參與電網(wǎng)運行優(yōu)化，接受電網(wǎng)運行調度，提升消納能力、為電網(wǎng)提供輔助服務等功能。二是建立健全儲能參與輔助服務市場機制，將儲能技術納入電網(wǎng)調峰、調頻等輔助服務當中，并設定儲能補償機制，促進儲能技術規(guī)?；瘧谩?/p>

3.3? 推進碳金融體系建設

從政策動態(tài)效率角度看，雖然近年來中國風能、太陽能光伏等可再生能源發(fā)電項目投資成本下降明顯，但較歐美等發(fā)達國家仍存在一定差距，特別是在2020年實現(xiàn)平價上網(wǎng)目標約束下[5]，中國可再生能源政策動態(tài)效率仍然不足。已有相關研究認為以中國自愿碳減排交易（CCERE）為代表的碳金融體系可以為可再生能源發(fā)展提供融資來源，促進可再生能源發(fā)電成本下降，并對促進中國風電以及太陽能光伏發(fā)電實現(xiàn)平價上網(wǎng)的效果顯著[26]。

從目前自愿減排交易運行情況來看，一方面，交易主要以參與雙方協(xié)商議價的形式進行，且交易體量較小;另一方面，由于中國各試點碳交易市場政策差異，CCER抵消機制缺乏統(tǒng)一標準，導致其對于可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟激勵較小。而2017年12月國家發(fā)改委公布的《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》又為中國可再生能源發(fā)展帶來的新的機遇[27]。

為了充分發(fā)揮碳金融體系對于中國可再生能源發(fā)展的促進作用，我們建議如下：一是確定CCER參與全國碳市場的準入條件。全國碳市場是通過配額總量控制和交易實現(xiàn)溫室氣體減排目標，CCER交易是配額交易的補充，如果過量的CCER進入全國碳市場將對配額交易及其價格造成沖擊，削弱碳市場的減排成效，同時也將降低CCER的價格，影響到項目開發(fā)方的投資回報。如果CCER供應量過少，可能會增加控排企業(yè)的履約成本。因此，需要合理設置CCER參與全國碳市場的準入條件，包括CCER數(shù)量、來源地域、項目領域、時間和類型等。二是形成有效的CCER定價機制。目前CCER定價主要靠交易雙方協(xié)商議價，沒有形成CCER充分交易的有效市場，基于市場規(guī)律的價格發(fā)現(xiàn)機制并不完善。因此，未來需要建立一個交易充分、價格有效的的市場定價機制以有效促進可再生能源發(fā)展。

（編輯：劉呈慶）

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