廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)內(nèi)部控制研究

嚴蕾

摘要：廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)是公益一類事業(yè)單位。結(jié)合新時代行政事業(yè)改革以及政府會計準則改革的背景下，文章研究了廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)內(nèi)部控制相關(guān)問題。在分析新時代廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)內(nèi)部控制新要求及其特點的基礎(chǔ)上，文章梳理了廣播電視傳輸行業(yè)內(nèi)部控制存在的突出問題，借鑒了內(nèi)部控制COSO框架，優(yōu)化了廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)內(nèi)部控制，并提出了具體的政策建議。研究對廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)內(nèi)部控制實踐具有較強的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè);內(nèi)部控制體系;構(gòu)建

廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)是通過無線、有線、光纜、衛(wèi)星等傳輸發(fā)射介質(zhì)，把電臺、電視臺制作的廣播電視節(jié)目傳輸?shù)礁鞣N個體終端。廣播電視傳輸發(fā)射要求安全、溫定、優(yōu)質(zhì)零差錯，其內(nèi)部控制具有鮮明的行業(yè)特點和要求。本文借鑒內(nèi)部控制COSO框架，分析了對廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)內(nèi)部控制存在的問題，提出優(yōu)化方案，以期達到該行業(yè)內(nèi)控管理目標，提高公共服務(wù)效率和效果。

廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)是通過無線、有線、光纜、衛(wèi)星等傳輸發(fā)射介質(zhì)，把電視臺、電臺制作的廣播電視節(jié)目傳輸?shù)礁鞣N個體終端的工作。發(fā)展到現(xiàn)在，有中短波、調(diào)頻、數(shù)字電視、直播衛(wèi)星、有線、光纜、微波、互聯(lián)網(wǎng)等多種手段滿足不同的傳輸發(fā)射需要，其內(nèi)部控制具有鮮明的行業(yè)特點和要求。廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)是通過無線、有線、光纜、衛(wèi)星等傳輸發(fā)射介質(zhì)，把電視臺、電臺等節(jié)目制作單位制作的節(jié)目源傳輸?shù)礁鞣N個體終端。廣播電視傳輸發(fā)射要求傳輸發(fā)射安全、穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)零差錯，其內(nèi)部控制具有鮮明的行業(yè)特點和要求。廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)是通過無線、有線、光纜、衛(wèi)星等傳輸發(fā)射介質(zhì)，把電視臺、電臺制作的廣播電視節(jié)目傳輸?shù)礁鞣N個體終端的工作。發(fā)展到現(xiàn)在，有中短波、調(diào)頻、數(shù)字電視、直播衛(wèi)星、有線、光纜、微波、互聯(lián)網(wǎng)等多種手段滿足不同的傳輸發(fā)射需要，其內(nèi)部控制具有鮮明的行業(yè)特點和要求。廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)是通過無線、有線、光纜、衛(wèi)星等傳輸發(fā)射介質(zhì)，把電視臺、電臺制作的廣播電視節(jié)目傳輸?shù)礁鞣N個體終端的工作。發(fā)展到現(xiàn)在，有中短波、調(diào)頻、數(shù)字電視、直播衛(wèi)星、有線、光纜、微波、互聯(lián)網(wǎng)等多種手段滿足不同的傳輸發(fā)射需要，其內(nèi)部控制具有鮮明的行業(yè)特點和要求。

一、廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)內(nèi)部控制的特點

（一）內(nèi)部控制的目標

廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)作為公益性全額撥款事業(yè)單位，為了保證節(jié)目源的傳輸發(fā)射內(nèi)容穩(wěn)定，傳輸信號不間斷、不停播，其內(nèi)部控制的目標是圍繞單位安全傳輸發(fā)射中心工作，合理保證經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

（二）內(nèi)部控制的主要內(nèi)容

廣播電視傳輸行業(yè)內(nèi)部控制主要以業(yè)務(wù)控制為核心，財務(wù)控制為支撐，形成業(yè)財一體化的管控模式。

業(yè)務(wù)控制主要包括技術(shù)業(yè)務(wù)管理、安全播出管理、頻率調(diào)度業(yè)務(wù)管理、技術(shù)革新管理、信息系統(tǒng)管理等。針對各環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險，制定相應(yīng)的控制措施。

財務(wù)控制主要是以收支業(yè)務(wù)為主線的一系列控制，包括各項收入應(yīng)收盡收，沒有賬外賬和“小金庫”，單位應(yīng)收賬款及時催繳，票據(jù)印章等保管合規(guī)，財務(wù)信息真實完整，各項資金支出均符合審批流程合法合規(guī)，確保各項支出效率和效果良好。

二、新時代廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)內(nèi)部控制存在的問題

（一）新時代內(nèi)部控制的新要求

新時代下，財務(wù)層面對于舞弊和腐敗零容忍，廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)對資金效益要求更高，財務(wù)管理要求更嚴格。業(yè)務(wù)層面對管理更精細，對于安全傳輸發(fā)射要求更嚴，傳輸質(zhì)量要求更高，傳統(tǒng)檢修維護手段要與新的安全傳輸手段相結(jié)合，才能適應(yīng)新時代要求，保證安播工作平穩(wěn)運行。

（二）新時代內(nèi)部控制存在問題

1. 控制環(huán)境存在的問題

互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)背景下，公眾獲取信息渠道多元化，互聯(lián)網(wǎng)信息傳播途徑越來越多，傳統(tǒng)的廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)外部環(huán)境不斷變化，國家對該行業(yè)的管理要求也不斷提高。

單位管理層對內(nèi)控的認識從不重視逐漸演變到過度依賴，擔心先行先試出現(xiàn)失誤和錯誤，等待心理較普遍，執(zhí)行中較保守，部分存在將經(jīng)濟活動和制度流程割裂成“兩張皮”的現(xiàn)象。

單位員工主動學(xué)習(xí)的積極性不高，對體制的依賴程度較高，部分存在“排排坐，分果果”的思想，缺少競爭或危機意識。行業(yè)內(nèi)缺少專職內(nèi)控管理人員，職責不分明，專業(yè)性不強，執(zhí)行力較差。

2. 風(fēng)險評估存在的問題

新時代下無線傳輸發(fā)射行業(yè)中風(fēng)險評估問題主要包括停播風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險。

停播風(fēng)險是指發(fā)射傳輸系統(tǒng)穩(wěn)定性被破壞，遇到突發(fā)緊急情況不能順利代播的風(fēng)險。有些老舊臺站，值班環(huán)境惡劣，噪聲大，空間狹窄，設(shè)備老化，操作繁雜，突發(fā)性狀況發(fā)生機率增大，諸如加風(fēng)，加燈絲，偏壓，高壓，激勵，調(diào)諧，到最后監(jiān)聽與收測，這一系列常規(guī)操作最快也需十分鐘完成，對于以秒計算事故的單位，停播風(fēng)險較大。

財務(wù)風(fēng)險表現(xiàn)在中央財政預(yù)算越來越嚴格，各項經(jīng)費在硬性指標要求下不增甚至縮減，但長期松散的單位管理模式，導(dǎo)致計劃外經(jīng)濟決策較多，資金擠占亂像頻發(fā)，年底資金緊缺現(xiàn)象普遍，甚至對必要工作保障不充分，也可能誘發(fā)隊伍不穩(wěn)定風(fēng)險。

3. 控制活動存在的問題

業(yè)務(wù)控制方面，新時期廣播電視無線傳輸行業(yè)對傳輸要求更加嚴格，但是機房管理、天饋線管理、供配電業(yè)務(wù)、衛(wèi)星天線業(yè)務(wù)、頻率調(diào)度管理等對于“滿功率，滿時間，滿調(diào)幅度”（下稱“三滿”）傳輸要求部分不匹配，甚至影響安全播音。

財務(wù)控制方面，合同控制薄弱，單位管理普遍松散，甚至形式上各種不合規(guī)，也不乏很多合同簽署之外的經(jīng)濟問題，直接影響了政府的公信力和形象。此外，有些單位國有資產(chǎn)管理只注重增量管理，存量管理考慮較少，甚至遺失毀損，資產(chǎn)配置的合理性欠缺，忽視服務(wù)效率和社會效益的考慮。另外，資金擠占問題是一個年年都被審計提起，卻一直得不到有效整改的問題。

4. 信息與溝通存在的問題

廣播電視傳輸行業(yè)中內(nèi)控管理信息與溝通方面，主要問題是財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門日常交集較少，業(yè)務(wù)部門遇到支付事項繞過財務(wù)，直接請示并不曾實時關(guān)注資金動態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)，與財務(wù)部門對資金管理直接溝通較少。另外，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)，缺乏精細化管理，年底突擊花錢情況普遍，疏于對預(yù)算執(zhí)行的過程管理。此外，崗位間“傳、幫、帶”對師徒的要求較高，臺站間或橫向的崗位信息交流效率低，管理水平差異化大。遇到播音人為事故時，有時會“看情況”再溝通，“老好人”思想容易產(chǎn)生錯誤，或釀成更大的停播。

5. 監(jiān)督存在的問題

廣播電視傳輸行業(yè)內(nèi)部控制評價和監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱。缺少與單位匹配的相應(yīng)風(fēng)險評估及強有力的內(nèi)部監(jiān)督體制，單位多為兼職內(nèi)審人員，監(jiān)督職權(quán)的權(quán)責不對等，對同級或上級的監(jiān)管力度不大，缺少監(jiān)督后的反饋機制和激勵獎懲機制。群眾間的監(jiān)督通道不通暢，甚至在小圈子內(nèi)部散播一些捕風(fēng)捉影的問題，影響單位團結(jié)。另外，主管單位的內(nèi)審部門，監(jiān)督精力和次數(shù)有限，整改關(guān)注基礎(chǔ)規(guī)范性問題較多，體系內(nèi)共性問題整改力度不足。

三、廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)內(nèi)部控制優(yōu)化

新時代下，廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)為了保證安全傳輸發(fā)射中心任務(wù)順利完成，為了提供更有效率效果的公共服務(wù)，達到內(nèi)部控制目標，其優(yōu)化方案要從以下五部分進行。

（一）控制環(huán)境

1. 不斷完善相關(guān)內(nèi)控制度，同時重視制度的后期執(zhí)行

制度的修訂要兼顧全面性原則，重要性原則，制衡性原則，制度先行，與時俱進，積極宣傳并認真貫徹落實。

2. 創(chuàng)新性和創(chuàng)造性開展工作

建立一定的容錯機制，提升領(lǐng)導(dǎo)對待風(fēng)險的意識，創(chuàng)新性和創(chuàng)造性開展工作，建成“只要想干，就有舞臺;只要能干，就有支撐”的良好氛圍。為敢于擔當，真抓實干的干部撐腰鼓勁。能有效解決行業(yè)內(nèi)內(nèi)控關(guān)鍵點的各種問題。

3. 單位組織結(jié)構(gòu)可以有一定的變革嘗試

建議對編制內(nèi)員工的終身雇傭制改為聘用制，讓體制內(nèi)有“大鍋飯”思想的職員動起來，加強人員培訓(xùn)，在工資績效標準方面體現(xiàn)出有導(dǎo)向性的獎懲機制，充分發(fā)揮人的作用使安全播出工作更精進。設(shè)置專門的內(nèi)控管理崗位，建立健全議事決策機制，實行崗位責任制，讓決策、執(zhí)行和監(jiān)督的部門或人員相互分離，權(quán)責分配對等，深刻挖掘出一些內(nèi)控管理的量化考核指標，并作為一項重要的人事干部考核標準。

（二）風(fēng)險評估

風(fēng)險評估是內(nèi)部控制的靈魂，是風(fēng)險管理的核心。為此，要建立一套新時期風(fēng)險導(dǎo)向的評估體系。

1. 建立一套辨認和處理停播風(fēng)險的應(yīng)對機制

引入現(xiàn)代化的機房管理模式，加強信息化手段的綜合運用，實現(xiàn)自動化辦公模式。將業(yè)務(wù)流程中關(guān)鍵控制點的預(yù)警信息嵌入單位信息化系統(tǒng)中，尤其是信號干擾及意外中斷現(xiàn)象的預(yù)警方案對策，加強內(nèi)部控制管理智能化。多采用先進的數(shù)字化合成技術(shù)發(fā)射機，提高機器優(yōu)良的性能指標，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高整機效率。對發(fā)射機、天饋線、節(jié)傳系統(tǒng)、變電站以及監(jiān)控系統(tǒng)等加快更新改造建設(shè)。加強臺內(nèi)及臺外監(jiān)聽監(jiān)看效果的同步監(jiān)測，提高應(yīng)急預(yù)警處理能力。

2. 加強全面預(yù)算管理

以財務(wù)為核心，大力支持財務(wù)精細化管理。以預(yù)算為抓手，強化預(yù)算對經(jīng)濟活動的剛性約束，對臨時性經(jīng)濟活動要加強與財務(wù)的溝通，多做可行性分析調(diào)查，加強編報預(yù)算的準確性、合理性、科學(xué)性和規(guī)范性，對支出管理盡快完成粗放式管理模式到精細化管理模式的轉(zhuǎn)型，全面把控資金支出的效益，使“花錢必問效，無效必問責”成為常態(tài)。嚴厲杜絕無預(yù)算、超預(yù)算行為，以及資金使用中的擠占行為。

（三）控制活動

1. 業(yè)務(wù)層面需要重點從人員、設(shè)備、維修維護控制三個方面優(yōu)化內(nèi)部控制

第一、人員控制。加強推廣先進臺站有人留守無人值班的運行模式。出現(xiàn)事故，有關(guān)人員應(yīng)第一時間正確處理，設(shè)備操作時，應(yīng)一人操作、一人監(jiān)護，嚴格執(zhí)行呼應(yīng)、監(jiān)護、復(fù)查三關(guān)制。第二、設(shè)備控制。備機與主機定期輪換，保證應(yīng)急代播備機代播順暢。第三、維修維護控制。維修檢修要以“預(yù)防為主”，做到精準、及時、高效、細致、全面，動態(tài)調(diào)整全年檢修工作計劃，在重大政治活動時段、重要保證期、冬防度夏時段、重要節(jié)假日等時段重點保障，加強對安全消防設(shè)施的檢查，加強預(yù)案演練，確保安全播音順利進行。

2. 財務(wù)層面的控制活動需要重點關(guān)注三點

第一、合同控制。單獨對合同控制做一個優(yōu)化，實行合同歸口管理，建立完善的簽訂合同的授權(quán)審批制度，建立并嚴格實施對合同對方主體資格的調(diào)查程序，建立合同糾紛處理機制，建立合同評價制度，提高合同管理水平。控制實施執(zhí)行過程，保證合同執(zhí)行質(zhì)量，規(guī)范合同簽訂的審批、審核、支付、核算等相關(guān)制度。重點臺站可以聘請律師事務(wù)所對合同的簽訂執(zhí)行等審核把關(guān)。

第二、控制程序及授權(quán)批準控制。對“三重一大”事項加強流程管理和審批權(quán)限管理，嚴把審批程序， 根據(jù)管理級別授權(quán)管理， 通過嚴謹?shù)某绦虼_保經(jīng)濟行為的規(guī)范性。授權(quán)批準控制要利用好信息化的關(guān)鍵控制點，信息化系統(tǒng)中對可選的關(guān)鍵內(nèi)控點要強制勾選。對于擁存儲核心數(shù)據(jù)的電腦要嚴格控制數(shù)據(jù)傳輸端口，服務(wù)器定期備份數(shù)據(jù)，以防機密信息泄露。

第三、資產(chǎn)控制。對于貨幣資金，堅持“先有預(yù)算后有支出”，細化資金使用預(yù)算管理，盡量使用公務(wù)卡，降低現(xiàn)金的使用。對于粗放型支出嚴格控制，對資金擠占亂相嚴厲追責。對于實物資產(chǎn)，入賬要及時，防止賬外資產(chǎn)的產(chǎn)生，加強對實物資產(chǎn)領(lǐng)用和驗收的控制，堅持“誰使用，誰保管，誰負責”的原則，落實資產(chǎn)管理崗位責任制。加快推行國有資產(chǎn)績效管理制度，加強資產(chǎn)配置控制和采購控制管理，提升資產(chǎn)配置效益，規(guī)范資產(chǎn)使用行為，閑置資產(chǎn)鼓勵內(nèi)部調(diào)劑，提高國有資產(chǎn)使用效率。

（四）信息的溝通與交流

針對廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)信息的溝通與交流問題建議從以下兩方面優(yōu)化。

1. 建立溝通協(xié)調(diào)機制

建立良好的部門溝通渠道，預(yù)算編制環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)要有定期的溝通，避免編制與執(zhí)行脫節(jié)，執(zhí)行進度偏慢。加強臺站間的溝通渠道，特別是有同功率發(fā)射機臺站間溝通，淡化師徒“傳、幫、帶”的作用，加強信息化技術(shù)建設(shè)，取長補短，不斷探索業(yè)務(wù)精進新方法。

2. 建立溝通聯(lián)動機制

加強臺際代播聯(lián)動，發(fā)現(xiàn)停播異態(tài)后能第一時間在全國乃至全球范圍內(nèi)做到廣電信號發(fā)射傳輸聯(lián)動，保證代播順利完成。加強對預(yù)算績效評價體系結(jié)果的應(yīng)用聯(lián)動。讓績效評價管理常態(tài)化、規(guī)范化，從基礎(chǔ)工作、流程規(guī)范、播音效益等方面細化考核指標，讓績效評價結(jié)果作為下一個階段或年度經(jīng)濟活動開展的重要參考，成為預(yù)算批復(fù)的一個重要支撐。

（五）監(jiān)督活動

好的內(nèi)控管理離不開好的執(zhí)行，好的執(zhí)行離不開好的監(jiān)督，廣播電視傳輸發(fā)射行業(yè)監(jiān)督活動改進方向如下。

1. 充分運用信息化手段加強內(nèi)部監(jiān)督

提高監(jiān)督精準度，建立有效、系統(tǒng)的辦公自動化、經(jīng)濟活動管理信息化等內(nèi)部控制機制，對于監(jiān)督結(jié)果設(shè)有明確的獎罰反饋機制。

2. 開展多渠道的群眾監(jiān)督

建立職工代表大會制度，對于“三重一大”等經(jīng)濟項目讓職工代表參與，讓經(jīng)濟活動開展在陽光下，職工代表直接對一把手負責，明確細化職工代表的監(jiān)督獎勵標準。開通一把手郵箱及信箱，對職工監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，嚴格保密，核實后給予一定獎勵。建立陽光政務(wù)網(wǎng)，公示與職工利益緊密相關(guān)的政策或信息等。

3. 加強第三方或者監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督

財政部或政府要加快推進對廣電傳輸發(fā)射行業(yè)賬戶實時資金的監(jiān)督，從資金的往來或流向來監(jiān)督單位經(jīng)濟行為。對于第三方監(jiān)督，在重要時點可聘請事務(wù)所介入輔助展開監(jiān)督，實行審計全覆蓋。

四、研究結(jié)論與建議

對于廣播電視無線傳輸發(fā)射行業(yè)而言，內(nèi)部控制至關(guān)重要，領(lǐng)導(dǎo)要切實推動內(nèi)部控制管理，從上至下全員參與，促進行業(yè)管理質(zhì)量和水平的全面提升，讓財務(wù)控制和業(yè)務(wù)控制達到相互滲透和支撐，真正達到業(yè)財一體化融合。廣播電視無線傳輸發(fā)射行業(yè)內(nèi)部控制的優(yōu)化，要結(jié)合行業(yè)特點和新時代的要求，借鑒內(nèi)部控制COSO框架，設(shè)計內(nèi)控管理優(yōu)化方案，切實提高行業(yè)服務(wù)效益和效率，推動該行業(yè)高質(zhì)量的安全播出工作順利開展，提升公益性服務(wù)的質(zhì)量和效率。

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（作者單位：國家廣播電視總局五八二臺）