行政訴訟中舉報人的原告資格研究

林凱

【摘? 要】在與舉報相關(guān)的行政案件中，申訴舉報人的行政訴訟主體資格判定通常是重中之重。對77號案例進(jìn)行分析可以看到，最高院對舉報人的原告資格判定使用了“是否侵害其自身合法權(quán)益”為標(biāo)準(zhǔn)，而沒有從舉報人與答復(fù)行為之間“利害關(guān)系”的角度進(jìn)行論證。結(jié)合17年劉廣明行政復(fù)議案中我國法院首次援引德國法上的主觀公權(quán)利和保護(hù)規(guī)范理論來解釋作為原告資格基準(zhǔn)的“利害關(guān)系”，我國在原告資格的判定問題上開始發(fā)生重要轉(zhuǎn)向。相較此前的“不利影響”標(biāo)準(zhǔn)，這項理論的納入會在很大程度上提升我們對于舉報原告資格問題的思考，“私益”和“公益”的區(qū)分在此不再是衡定舉報人是否具有原告資格的基準(zhǔn)，同時即使是為維護(hù)私益而投訴舉報，法院也不再概觀地確認(rèn)舉報人的原告資格。隨著司法實踐的積累，本文也是試著對完善保護(hù)規(guī)范理論的適用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】舉報投訴人;利害關(guān)系;保護(hù)規(guī)范理論

一、問題的提出

舉報作為一項法律制度，是人民制約公權(quán)力的一種重要手段。隨著舉報成為公眾參與行政管理的重要途徑，行政機(jī)關(guān)所接受的舉報數(shù)量不斷攀升。1不可避免的是，實踐中行政機(jī)關(guān)對舉報未予答復(fù)、拖延答復(fù)或者答復(fù)內(nèi)容不符合要求等情形逐漸出現(xiàn)，舉報人對此提起的行政訴訟也成為一類新型的行政案件并在實踐中快速增長。2一般而言，此類行政訴訟案件中證明舉報人是否具有原告資格乃是核心爭議。舉報人的自身利益受到損害時，并不當(dāng)然的具有行政訴訟原告資格。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。但我們在此需要區(qū)分該利益受損是否從屬于公法上的厲害關(guān)系，我們所討論的合法利益不應(yīng)包括反射利益。77號指導(dǎo)案例關(guān)于原告資格的論證從侵害其自身的合法權(quán)益就直接推導(dǎo)出具有法律上的利害關(guān)系，不免有證明邏輯不嚴(yán)密之嫌。本文擬通過對本案的研讀，引入保護(hù)規(guī)范理論對之加以分析，嘗試論證將保護(hù)規(guī)范理論納入舉報人原告資格判定是否適合以及該如何更好的在司法實踐中適用該理論。

二、法院裁判思路分析

基本案情此處略過不表，法院的生效裁判首先對物價局的答復(fù)行為是否可訴進(jìn)行了正反兩方面的論證。原告作為舉報人是否具有原告資格作為該案爭點(diǎn)之一，法院在裁判理由第二段進(jìn)行了闡釋。關(guān)于羅的原告資格問題，法院認(rèn)為：“本案中，羅镕容雖然要求吉安市物價局‘依法查處并沒收所有電信用戶首次辦理手機(jī)卡被收取的卡費(fèi)，但仍是基于認(rèn)為吉安電信公司收取卡費(fèi)行為侵害其自身合法權(quán)益，向吉安市物價局進(jìn)行舉報，并持有收取費(fèi)用的發(fā)票作為證據(jù)。因此，羅镕榮與舉報處理行為具有法律上的利害關(guān)系，具有行政訴訟原告主體資格，依法可以提起行政訴訟?！贝颂幏ㄔ菏状蚊鞔_“舉報人就其自身合法權(quán)益受侵害向行政機(jī)關(guān)舉報的，與行政機(jī)關(guān)的舉報處理行為具有法律上的利害關(guān)系，具備行政訴訟原告資格”。3

原告作為舉報人是否具有原告資格作為該案爭點(diǎn)之一，法院在裁判理由第二段進(jìn)行了闡釋。關(guān)于羅的原告資格問題，法院認(rèn)為：“本案中，羅镕容雖然要求吉安市物價局‘依法查處并沒收所有電信用戶首次辦理手機(jī)卡被收取的卡費(fèi)，但仍是基于認(rèn)為吉安電信公司收取卡費(fèi)行為侵害其自身合法權(quán)益，向吉安市物價局進(jìn)行舉報，并持有收取費(fèi)用的發(fā)票作為證據(jù)。因此，羅镕榮與舉報處理行為具有法律上的利害關(guān)系，具有行政訴訟原告主體資格，依法可以提起行政訴訟?！贝颂幏ㄔ菏状蚊鞔_“舉報人就其自身合法權(quán)益受侵害向行政機(jī)關(guān)舉報的，與行政機(jī)關(guān)的舉報處理行為具有法律上的利害關(guān)系，具備行政訴訟原告資格”。4

法院證明從羅的舉報是基于“侵害其自身合法權(quán)益”以及權(quán)益影響與舉報行為具有因果關(guān)系，直接推出羅與舉報處理行為具有法律上的利害關(guān)系進(jìn)而具有原告資格，筆者認(rèn)為法官審理的重點(diǎn)應(yīng)該在于對“有利害關(guān)系”的投訴人訴請的“自身合法權(quán)益”的判斷，過程論證稍顯不足。

最后法院進(jìn)行了合法性審查?！秲r格違法行為舉報規(guī)定》第十四條規(guī)定：“舉報辦結(jié)后，舉報人要求答復(fù)且有聯(lián)系方式的，價格主管部門應(yīng)當(dāng)在辦結(jié)后五個工作日內(nèi)將辦理結(jié)果以書面或者口頭方式告知舉報人。”根據(jù)該羈束性規(guī)定，沒有裁量余地的證明了物價局的答復(fù)不具有合法性，應(yīng)予以改正。

三、我國行政訴訟原告資格的變遷

17年劉廣明案后保護(hù)規(guī)范理論大行其道，筆者認(rèn)為就77號指導(dǎo)案例可否適用保護(hù)規(guī)范理論還需論證。研究原告資格首先要了解其在我國的歷史嬗變，總結(jié)而言我國行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)由“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)、“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展至今天的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，法院對其進(jìn)行適用也呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的傾向。

（一）直接利害關(guān)系階段

賦予受到非法行政行為直接侵害的相對人以原告資格，既可以對相對人的權(quán)利予以救濟(jì)，也制約了行政主體的權(quán)力濫用。行政主體作為公共利益的維護(hù)者，經(jīng)法律授權(quán)獲得以積極主動的方式對行政相對人的利益進(jìn)行合法損益的資格。5

事實上，在我國1990年《行政訴訟法》實施之前，行政主體對公民和組織的侵害

主要通過民事訴訟來進(jìn)行，原告資格也主要是行政行為的相對人。盡管1990年的《行

政訴訟法》規(guī)定了較為模糊和寬松的原告資格，但直至2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》發(fā)布之前，學(xué)術(shù)界依然存在著原告僅限于行政相對人的看法，司法實踐則更是如此6。

（二）法律上的利害關(guān)系階段

這里的利害關(guān)系包括了法律上的利害關(guān)系與事實上的利害關(guān)系。隨著司法實踐的不斷發(fā)展，法院對利害關(guān)系人的解釋將越來越傾向于寬松，這也是一個世界性趨勢。7有損害必有救濟(jì)，受損害者即應(yīng)享有申請救濟(jì)的權(quán)利和資格。8??? 2000年最高人民法院對這一問題作出的司法解釋是我國行政訴訟原告從行政相對人向法律上利害關(guān)系人發(fā)展的標(biāo)志。該司法解釋指出，“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的行政相關(guān)人，對該行為不服的，可以提起行政訴訟”，具有原告資格。人民法院于是逐步賦予法律上利害關(guān)系人的起訴資格，而不是僅作為第三人參加訴訟。9

然而何為法律上的利害關(guān)系，理論界和實務(wù)界并沒有一個統(tǒng)一的認(rèn)識，主要有對法律上利害關(guān)系的廣義理解和狹義理解兩類。2014年修改后的我國《行政訴訟法》把對原告的界定從“法律上利害關(guān)系”改為“利害關(guān)系”，實際是采納了廣義的法律上利害關(guān)系的觀點(diǎn).

（三）利害關(guān)系階段

該階段可以分為前后兩個小階段，前一階段是17年劉廣明案之前，司法審判對于“利害關(guān)系”的一直都是“不利影響”或是“實際影響”的傳統(tǒng)利害關(guān)系階段。趙宏教授認(rèn)為這樣的界定標(biāo)準(zhǔn)“對于我們識別何種權(quán)益受到影響始能起訴，以及影響程度如何決定‘權(quán)利的邊界和射程而言，幾乎沒有太多助益，更不用說在原告資格問題上為審判實踐提供清晰的思考框架和穩(wěn)定的判定步驟?！?0后一階段就是劉案后，不再只關(guān)注個人權(quán)益“是否受到損害”或者“是否有受到損害的現(xiàn)實可能性”，而是著重考察其是否存在行政實體法上的主觀公權(quán)利新階段。在這個新階段將行政訴訟的原告資格界定為主觀公權(quán)利，并將其判定方法回溯至保護(hù)規(guī)范理論。這一基準(zhǔn)的納入不僅使我國行政訴訟原告資格的判定有了清晰的思考步驟，也使對原告權(quán)益的保障擺脫了訴訟法明確列舉的桎梏，而轉(zhuǎn)向?qū)φQ定所涉及的客觀法規(guī)范的保護(hù)意旨的解釋。11我國學(xué)界迄今都未形成獲得普遍確信有關(guān)“利害關(guān)系”的詮釋和分析框架，似乎得益于這個德國行政法學(xué)基礎(chǔ)概念的引入而有了解決的曙光。法院開始大量援引“保護(hù)規(guī)范理論”來闡釋原告資格，或是借助與保護(hù)規(guī)范理論密切關(guān)聯(lián)的主觀權(quán)利、反射利益等概念來框定和厘清作為原告資格基準(zhǔn)的“利害關(guān)系”。就筆者看來在主觀公權(quán)力或者說保護(hù)規(guī)范理論的支撐下，對77號指導(dǎo)案例的分析也會更加令人信服。

四、保護(hù)規(guī)范理論的適用

在劉廣明案納入保護(hù)規(guī)范理論后，對于“利害關(guān)系”的判斷思路和步驟發(fā)生重要轉(zhuǎn)向。由此，將“受影響權(quán)益應(yīng)受司法保護(hù)”轉(zhuǎn)向被訴行政行為所涉及的實體法規(guī)范整體的思路，打破了傳統(tǒng)行政審判中有關(guān)“原告主張權(quán)益應(yīng)屬訴訟法明確列舉”的傳統(tǒng)認(rèn)知，使中國行政訴訟所保護(hù)的原告權(quán)益不再拘泥于訴訟法的明確列舉，或是法院在個案裁判中的逐步推進(jìn)，具有相當(dāng)?shù)姆e極意義。12李年清博士也認(rèn)為，保護(hù)規(guī)范理論的引入意義重大，有利于平衡權(quán)利保障與遏制訴權(quán)濫用，明確司法分工，提高審判效率，兼顧提高行政效率和保障行政責(zé)任。13

對上述將保護(hù)規(guī)范理論適用于舉報人原告資格的做法，也有學(xué)者持消極意見。成協(xié)中教授認(rèn)為引入“不僅難以實現(xiàn)利害關(guān)系判定客觀化的預(yù)期目標(biāo)，更會導(dǎo)致憲法賦予行政訴訟的權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利保障的雙重功能嚴(yán)重萎縮?！?4他提煉出保護(hù)規(guī)范理論適用的一個潛在邏輯是個人只能基于救濟(jì)自身主觀權(quán)利之目的而請求司法權(quán)的介入，并認(rèn)為這樣的個人主義與個人在我國公法上的法權(quán)地位并不吻合。何天文認(rèn)為，“在原告資格的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)中運(yùn)用保護(hù)規(guī)范理論所要解決的問題是起訴人訴請保護(hù)的權(quán)益是否為受法律保護(hù)的權(quán)利或利益，而非被訴行政行為所涉法律規(guī)范保護(hù)何種利益的問題——這兩個問題的側(cè)重點(diǎn)并不相同?！?5持反對意見的學(xué)者普遍認(rèn)為保護(hù)規(guī)范理論在我國的引入存在較大的邏輯斷裂和價值張力，理論和制度儲備都不完備，且相關(guān)的制度背景也不同，以此作為批判的根據(jù)。

筆者認(rèn)為，我國在較長時間內(nèi)將“利害關(guān)系”等同于“不利影響”，但“利害關(guān)系”與“不利影響”幾乎是同義置換，有關(guān)“不利影響”的討論最后大多將問題凝結(jié)為，“當(dāng)事人的權(quán)益是否受到損害或是有受到損害的現(xiàn)實可能性”，以及“當(dāng)事人的權(quán)益與行政行為之間是否有因果關(guān)系”16，這樣的解讀對于我們識別在何種程度上、種類上權(quán)益受影響達(dá)才到了起訴標(biāo)準(zhǔn)并無太大的助益，沒有一個在審判實踐中能夠提供穩(wěn)定的判定步驟亦或是清晰的思考體系，存在一些弊端的同時不可否認(rèn)其積極作用。這樣的外國制度的照搬確實有可能在我國“水土不服、營養(yǎng)不良”，筆者同時觀察到朱芒教授在引入保護(hù)規(guī)范理論時更有指導(dǎo)性的做法，一方面其梳理了日本最高法院判例中的保護(hù)規(guī)范理論，一方面對是否導(dǎo)入持保留意見。17同時對保護(hù)規(guī)范理論的引入可能造成的不良后果予以警惕，并制定香瓜的機(jī)制防止這類情況的出現(xiàn)。我們必須認(rèn)識到一點(diǎn)，即保護(hù)規(guī)范理論在德國自提出已有百年歷史，作為德國現(xiàn)代公法中的一項核心教義，并不是從來一成不變的，而是不斷在根據(jù)新的理論新的實踐調(diào)整自身，甚至“一度與德國公法告別”，但最終仍然愈久彌新的存活并蓬勃發(fā)展。作為一個活著的概念，我們在借鑒的同時亦可不斷的將之與我國公法的理論與實踐相結(jié)合的改造融合，最終使之能夠更好的作為我國行政法的基礎(chǔ)概念而服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]參見《2016年全省行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計分析報告》，http：//sxzffz.Gov.cn/，2020年7月30日訪問。

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[4]參見：（2016）最高法行申2560號行政裁定.

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[9]參見《中國行政審判指導(dǎo)案例》（第一卷），最高人民法院行政庭編輯，登載了王念仁等訴福建省福鼎市人民政府土地登記案，法院認(rèn)為公民、法人和其他組織認(rèn)為其合法權(quán)益受到行政行為的潛在影響，可以作為原告提起行政訴訟。

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（作者單位：上海師范大學(xué)）